本文系筆者在“法律稻草”公眾號所發(fā)文章《行政處罰決定違法性分析》的基礎(chǔ)上，查閱各種法律文件資料、判例、批復(fù)答復(fù)，深入探討交通行政執(zhí)法具體行政行為的法律分析小文。筆者為撰寫本文，花費大量時間精力進(jìn)行法理上的嚴(yán)格論證，力求做到結(jié)論有理有據(jù)，讓人信服。盡管如此，畢竟是個人思維單打獨斗的產(chǎn)物，難免有疏漏之處甚至是缺陷，因此，本文的觀點若用以在現(xiàn)實中責(zé)難行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，理由是否成立，尚待司法實踐的檢驗。若文中確有法律推理中的重大缺陷，懇請大家指出，以便改進(jìn)。

一、所涉當(dāng)事人：（皆為虛構(gòu)，如有雷同，純屬巧合）

1、原告：張某；

2、被告：上海市某交通警察支隊（以下簡稱“交警支隊”）；

二、基本事實：（皆為虛構(gòu)，如有雷同，純屬巧合）

2017年4月29日16時05分，原告將自己號牌為滬A12345的小型轎車停放于本市甲某路100號附近的道路上后離開，被告所屬的交通警察發(fā)現(xiàn)了原告的違法行為并拍照取證，于違停車輛的擋風(fēng)玻璃處張貼了編號為XXXXXXXXXX的《違法停車告知單》，其上載明違停時間為“2017年4月29日16時05分”，違停地點為“甲某路100號”，并載明要求違法行為人依規(guī)定至指定地點接受處理，“逾期未接受處理的，將根據(jù)《上海市道路交通管理條例》第二十七條規(guī)定依法作出行政處罰決定”

2017年12月15日，原告自行前往本市乙某路200號被告所在地處理交通違章事宜，被告工作人員告知原告，針對4月29日的違停行為，被告已于2017年6月10日作出了罰款200元的行政處罰決定，并于2017年12月15日13時許向原告送達(dá)了編號為310XXX-XXXXXXXXXX的《公安交通管理簡易程序處罰決定書》，原告始知被告存在該具體行政行為。

三、具體法律分析：

從整個案情上來看，被告在作出行政處罰決定過程中，存在諸多違法情形，最終導(dǎo)致具體行政行為難以有效成立，主要有：

⑴行政處罰決定不能成立；

⑵違反法定程序；

⑶適用法律、法規(guī)錯誤；

具體分析如下：

⒈行政處罰決定不能成立

《中華人民共和國行政處罰法》第31條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)；第32條規(guī)定，當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述申辯；第41條規(guī)定，作出處罰決定前不進(jìn)行“處罰前告知”、不聽取當(dāng)事人的陳述申辯的，行政處罰決定不能成立。

同為全國人大及其常委會制定的法律《中華人民共和國道路交通安全法》并未對《行政處罰法》的此項內(nèi)容作出特殊規(guī)定，因此，適用《道路交通安全法》所作的交通行政處罰決定必須遵守《行政處罰法》的一般規(guī)定。

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第57條第2款規(guī)定，具體行政行為不成立的，人民法院應(yīng)當(dāng)作出“確認(rèn)無效”的判決。

本案中，原告于2017年4月29日實施違停的交通違法行為，被告在未進(jìn)行“處罰前告知”、“聽取陳述申辯”的情況下，于2017年6月10日逕行作出了行政處罰決定，屬于《行政處罰法》第41條所規(guī)定的情形，是為“不能成立”的具體行政行為。

關(guān)于《上海市道路交通管理條例》第27條，該條規(guī)定，違法人員逾期未接受調(diào)查處理，違法事實清楚的，公安機(jī)關(guān)可以“依法”作出行政處罰決定。《條例》屬于上海市人大常委會制定的地方性法規(guī)，是《行政處罰法》和《道路交通安全法》的下位法，根據(jù)《立法法》第72條、第73條的規(guī)定，針對上位法已經(jīng)作出規(guī)定的規(guī)范內(nèi)容，下位法只能在其已有規(guī)定的范圍內(nèi)再作出具體細(xì)化的規(guī)定，所作具體規(guī)定不得與上位法內(nèi)容沖突，否則無效。從《上海條例》第27條的內(nèi)容措辭上來看，“依法”兩字字面意思為“依照法律規(guī)定”，也就是說，如果行政機(jī)關(guān)欲突破《行政處罰法》的規(guī)定不經(jīng)告知、陳述申辯而直接作出行政處罰決定的，必須依照現(xiàn)有的其他法律條款作為依據(jù)（而且此處必須是與《行政處罰法》處于同一法階的其他法律的條款內(nèi)容），《上海條例》第27條本身，不能單獨直接作為具體行政行為作出的依據(jù)。從這一點上來看《上海條例》27條規(guī)定內(nèi)容并無違反上位法的情形，完全合法有效。而交警支隊直接單獨引用該條規(guī)定作為作出具體行政行為的依據(jù)，是難以成立的。也就是說，交警支隊違反《行政處罰法》規(guī)定，不經(jīng)處罰前告知，不聽取陳述申辯而直接作出行政處罰決定，于法無據(jù)，是為無效行政行為。

縱觀我國現(xiàn)存的有效法律文件，不存在任何一部特別法改變了《行政處罰法》第31、32、41條之規(guī)定。即使是公安部制定的部門規(guī)章《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第144條的規(guī)定，針對違法當(dāng)事人逃避處罰前告知的情形，公安機(jī)關(guān)可以采取“公告方式進(jìn)行處罰前告知程序”，該規(guī)定作為下位法，本身也是貫徹《行政處罰法》內(nèi)容的具體規(guī)范，并未突破上位法的規(guī)定。（假如《程序規(guī)定》有突破上位法強(qiáng)制規(guī)定的內(nèi)容，其必然歸于無效）

退一步講，“公告方式的處罰前告知”是在其他告知方式皆無果的情況下，采用的一種兜底告知方式，有嚴(yán)格的形式要求，具體而言主要采取以下幾種方式：⑴張貼公告；⑵報紙刊登公告；⑶電視媒體播放公告；⑷網(wǎng)絡(luò)上登載公告；（摘自孫茂利主編《<公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定>釋義與實務(wù)指南》，2013年3月版，第279-280頁）

“公告方式告知”亦有一定條件要求和內(nèi)容要求，具體主要有：⑴僅針對違法事實清楚、證據(jù)確實充分、違法嫌疑人逃避告知的行政案件。對于一時找不到違法嫌疑人的，不能輕率地認(rèn)為嫌疑人逃跑，不得適用公告告知；⑵公告內(nèi)容要具體明確。要確定違法嫌疑人的身份等信息，在公告內(nèi)容中予以載明，同時還要表明擬作決定的事實、理由、依據(jù)等。（摘自孫茂利主編《<公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定>釋義與實務(wù)指南》，2013年3月版，第279-280頁）

原告在2017年全年都在本市的固定居所生活工作，從未離開過本市，根本不存在逃跑的主觀故意和客觀行為。被告有充分的時間和手段，可以對原告依法采取行政傳喚等措施，使其到案接受處罰前告知?！冻绦蛞?guī)定》規(guī)定，尚未窮盡一般告知的方式，不得直接采用兜底的公告方式。因此本案采用公告告知的前提條件不成立。

另一方面，對違章的處罰通常必須以行為人為對象，才具有實際意義。在2017年12月15日原告自行至被告處接受處罰之前，被告僅知曉原告系涉案車輛的所有人，亦無任何證據(jù)證明原告即為實施違停行為的駕駛?cè)?。根?jù)全國人大常委會法工委對《道路交通安全法》第114條規(guī)定的釋義，“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極調(diào)查，盡量找到違法行為的駕駛?cè)?，對能夠確定駕駛?cè)说?，可以按照本法?guī)定予以處罰。只有在確實難以查明誰是駕駛?cè)说那闆r下，才能根據(jù)114條的規(guī)定對機(jī)動車所有人或管理人作出處罰，以保證嚴(yán)格執(zhí)法?！保ㄕ匀珖舜蟪Ｎ瘯üの帯?中華人民共和國道路交通安全法>釋義》，2003年11月版，第250頁）。2017全年原告一直固定居住在本市，而被告從未主動進(jìn)行調(diào)查來確定違法行為人的真實身份，僅因原告系車輛所有人即簡單粗暴地認(rèn)定原告為違停行為實施人，進(jìn)而逕行違法作出處罰決定，這種做法是違反《道路交通安全法》114條規(guī)定的，也是極不負(fù)責(zé)任的。被告對違法駕駛?cè)说纳矸菪畔?nèi)容根本無法明確，亦無法達(dá)到公告告知內(nèi)容的法定要求，因此根本無適用《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第144條的空間。

另外，也是最為關(guān)鍵的一點，被告根本未以任何法定形式作出過任何相關(guān)公告，原告亦未知悉過任何所謂的公告信息，被告即直接作出了處罰決定，嚴(yán)重侵害了原告的陳述申辯權(quán)。

綜上所述，原告認(rèn)為，被告針對行政相對人原告所作的交通管理行政罰款決定不能成立，為無效的具體行政行為，根據(jù)《執(zhí)行解釋》第57條之規(guī)定，審判機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法作出確認(rèn)其無效的判決。

⒉違反法定程序

《中華人民共和國行政處罰法》第33條規(guī)定，違法事實確鑿并有法定依據(jù)……可以當(dāng)場作出行政處罰決定。第34條規(guī)定，當(dāng)場作出行政處罰決定的……行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)當(dāng)場交付當(dāng)事人。

行政處罰簡易程序，又稱當(dāng)場處罰程序，是指行政處罰實施主體對符合法定條件的輕微的行政違法行為給予當(dāng)場處罰所遵循的步驟、方式、時限和順序。概括來說，適用簡易程序作出當(dāng)場處罰決定的，必須當(dāng)場發(fā)現(xiàn)違法行為、當(dāng)場作出處罰決定、當(dāng)場送達(dá)處罰決定。凡不符“三個當(dāng)場”條件的，不得適用簡易程序作出處罰決定，只能適用一般程序。

作為行政處罰特別法的《道路交通安全法》第107條規(guī)定，對道路交通違法行為人予以警告、二百元以下罰款，交通警察可以當(dāng)場作出行政處罰決定，并出具行政處罰決定書。“處罰決定書制作時間應(yīng)當(dāng)與違法行為發(fā)生的時間、地點基本一致?！保ㄕ匀珖舜蟪Ｎ瘯üの帯?中華人民共和國道路交通安全法>釋義》，2003年11月版，第237頁）

可以看出，《處罰法》與《道交法》在關(guān)于適用簡易程序作出處罰決定須符合“三個當(dāng)場”條件的規(guī)定保持了一致。

另外，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于交通警察支隊的下屬大隊能否作為行政處罰主體等問題的答復(fù)》（【2009】行他字第9號）可知，對“當(dāng)場”的界定是采用“時間+空間”要素，即違法行為發(fā)生的時間和地點來界定“當(dāng)場”，處罰決定必須也在這個“當(dāng)場”作出。

本案所涉交通違法行為，被告于2017年4月29日16時05分在本市甲某路100號發(fā)現(xiàn)（編號為XXXXXXXXXX的《違法停車告知單》可證明），被告于2017年6月10日在本市乙某路200號作出處罰決定（編號為310XXX-XXXXXXXXXX的《公安交通管理簡易程序處罰決定書》可證明）。很明顯，被告發(fā)現(xiàn)違法行為、行政處罰決定作出，無論是在時間、空間上都完全不一致，根本不具備法定“三個當(dāng)場”的簡易程序適用基本條件，不應(yīng)當(dāng)適用《道路交通安全法》第107條“簡易程序”之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)適用《行政處罰法》第36條“一般程序”之規(guī)定。

綜上所述，原告認(rèn)為，被告的具體行政行為嚴(yán)重違反法定程序，根據(jù)《行政訴訟法》第70條之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依法判決撤銷。

關(guān)于公安部部門規(guī)章《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》。第41條規(guī)定，“對違法行為人處以警告或者200元以下罰款，可以適用簡易程序?！?/p>

就此，被告即認(rèn)為只要處罰幅度在200元以下的交通違法行為皆可適用簡易程序。這種理解是片面的。因為，該《規(guī)定》作為部門規(guī)章，其41條只是對上位法《道路交通安全法》、《行政處罰法》的內(nèi)容進(jìn)行具體細(xì)化，不可能作出突破上位法規(guī)定的規(guī)范內(nèi)容，否則即歸于無效。無論是《規(guī)定》第41條還是《道路交通安全法》第107條，都沒有與《行政處罰法》第33及34條的內(nèi)容存在不一致規(guī)定，因此，《行政處罰法》第33及34條、《道路交通安全法》第107條關(guān)于“三個當(dāng)場”適用簡易程序條件的規(guī)定，并未因此而不能適用于交通行政處罰，恰恰相反，想要適用簡易程序，必須符合“當(dāng)場發(fā)現(xiàn)、當(dāng)場作出、當(dāng)場送達(dá)”的條件，如不符“三個當(dāng)場”條件的，只能適用一般程序作出處罰決定。其實，《規(guī)定》41條本意為處罰幅度在200元以下且符合《道路交通安全法》107條規(guī)定的行政處罰，可以適用簡易程序作出，而非將“幅度在200元以下”作為簡易程序適用的充分條件。

關(guān)于《規(guī)定》第50條規(guī)定，“對交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的違法行為，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)及時到公安機(jī)關(guān)交通管理部門接受處理，處以警告或者二百元以下罰款的，可以適用簡易程序”。

原告認(rèn)為，采用數(shù)碼相機(jī)人工采集的違法信息屬于《規(guī)定》第50條規(guī)定的“交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的違法行為”，但是該條規(guī)定以“監(jiān)控設(shè)備記錄且處罰幅度200元以下”作為適用簡易程序的充分條件，完全不顧“三個當(dāng)場”的法定強(qiáng)制條件，內(nèi)容違反了《行政處罰法》第33及34條、《道路交通安全法》第107條規(guī)定。

根據(jù)《立法法》第72條、第73條的規(guī)定，公安部部門規(guī)章《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第50條之內(nèi)容因違反上位法的已有規(guī)定而歸于無效。

根據(jù)《行政訴訟法》第63條第3款規(guī)定，人民法院審理行政案件，參照規(guī)章。也就是說，人民法院審理行政案件時必須適用法律、法規(guī)。但是，對于規(guī)章僅為“參照”。在參照規(guī)章時，可以對規(guī)章的規(guī)定是否合法有效進(jìn)行判斷，對于合法有效的規(guī)章仍應(yīng)當(dāng)適用。（反言之，對于無效的規(guī)定，不予適用）（摘自全國人大常委會法工委編《<中華人民共和國行政訴訟法>解讀》，2014年12月版，第177頁）

因此，原告認(rèn)為，對于《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第50條之規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)依法不予適用。

⒊適用法律、法規(guī)錯誤

《中華人民共和國行政處罰法》第27條規(guī)定，存在“其他依法從輕或者減輕行政處罰的”的情形，應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰。第12條規(guī)定，國務(wù)院部、委員會制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。

《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第135條第1款規(guī)定，主動投案，向公安機(jī)關(guān)如實陳述自己的違法行為的，應(yīng)當(dāng)從輕、減輕處罰或者不予行政處罰。

《中華人民共和國道路交通安全法》第93條第2款規(guī)定，機(jī)動車駕駛?cè)瞬辉诂F(xiàn)場或者雖在現(xiàn)場但拒絕立即駛離，妨礙其他車輛、行人通行的，處二十元以上二百元以下罰款。

原告認(rèn)為，《規(guī)定》第135條第1款即是對《行政處罰法》第27條第1款第4項的內(nèi)容作出具體規(guī)定。因此，對于從輕、減輕處罰的情形，其他有關(guān)法律、法規(guī)沒有規(guī)定的，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)適用《規(guī)定》第135條，對于五種情形應(yīng)當(dāng)適用從輕減輕規(guī)定。（觀點摘自孫茂利主編《<公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定>釋義與實務(wù)指南》，2013年3月版，第256頁）

關(guān)于《規(guī)定》第135條第1款第4項，“主動投案，向公安機(jī)關(guān)如實陳述自己的違法行為的”。所謂主動投案，類似于刑法中自首的“自動投案”。包括了“公安機(jī)關(guān)尚未查出違法嫌疑人，或雖然查出了違法人，但尚未對其進(jìn)行傳喚或者詢問時主動向公安機(jī)關(guān)投案”。根據(jù)該條規(guī)定，凡同時符合“主動投案+如實供述”情形的，應(yīng)當(dāng)在行政處罰中予以從輕、減輕或不予處罰。（觀點摘自孫茂利主編《<公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定>釋義與實務(wù)指南》，2013年3月版，第254頁）

本案中，原告于2017年4月29日實施違停的交通違法行為，并于2017年12月15日，自行前往本市乙某路200號被告所在地，主動投案并向被告如實陳述了自己交通違法的行為。在實施違法行為至主動處理期間，原告從未受到過被告的傳喚或詢問等行政措施。也就是說，原告在知道自己違法行為已被被告取證的情況下，完全可以逃避被告的調(diào)查處理，但原告基于對國家法律的敬畏，主動投案后如實陳述，完全符合《規(guī)定》第135條第1款第4項的情形，依法應(yīng)當(dāng)予以適用《行政處罰法》第27條和《公安行政規(guī)定》第135條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)從輕減輕進(jìn)行行政處罰。

《道路交通安全法》第93條第2款規(guī)定對違章停車違法行為的處罰幅度為罰款20-200元，而被告所作編號為310XXX-XXXXXXXXXX的《公安交通管理簡易程序處罰決定書》中載明實施行政處罰的法律依據(jù)為：《道路交通安全法》第56條、《道路交通安全法實施條例》第63條、《道路交通安全法》第114條、93條第2款。處罰書作出了罰款200元的最高幅度處罰。

《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第150條規(guī)定，行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)載明下列內(nèi)容：

……

（二）違法事實和證據(jù)以及從重、從輕、減輕等情節(jié)；

（三）處罰的種類、幅度和法律依據(jù)；

……

很顯然，被告不顧本案中原告存在的從輕減輕情節(jié)，進(jìn)而沒有依法適用《行政處罰法》第27條和《公安行政規(guī)定》第135條規(guī)定即作出了最高罰款幅度處罰決定。

被告應(yīng)當(dāng)適用的法律規(guī)定而未適用，屬于“適用法律、法規(guī)錯誤”的一種。

綜上所述，原告認(rèn)為，被告的具體行政行為適用法律、法規(guī)錯誤，根據(jù)《行政訴訟法》第70條之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依法判決撤銷。