應經而未經集體討論的行政處罰決定應予撤銷

【作者】 焦煒華，陳希國

【作者單位】 山東省荷澤市中級人民法院，山東省荷澤市中級人民法院

【分類】 行政管理法  【期刊年份】 2016年

【期號】 5     【頁碼】 101

【摘要】 【裁判要旨】公安機關作出行政處罰決定，不僅要遵照治安管理處罰法，而且要符合行政處罰法的規(guī)定。公安機關作出的拘留10日治安行政處罰決定屬于行政處罰法第三十八條第二款規(guī)定的“情節(jié)復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰”，公安機關負責人應當集體討論決定。處罰決定未經負責人集體討論而作出，屬嚴重程序違法，應予撤銷。

　　□案號一審：（2013）東行初字第33號二審：（2014）菏行終字第43號

【全文】         【法寶引證碼】 CLI.A.1211972   

　　【案情】

　　原告：司付立。

　　被告：山東省東明縣公安局。

　　第三人：張瑞功。

　　2013年2月8日15時許，原告司付立之子司某駕車行至東明縣長興集鄉(xiāng)長興集村時，與路邊賣煙花爆竹的李某某攤位發(fā)生刮擦，因修車雙方發(fā)生爭吵。李某某的親戚張瑞功到場后，與司某發(fā)生爭吵后相互毆打，司某的父親司付立聞訊后趕過去與張瑞功發(fā)生矛盾，是否毆打雙方說法不一致。2月8日，被告東明縣公安局接到報案后，次日受理了該案，并對原告之子司某作出行政拘留15日、罰款1000元的行政處罰。3月10日，東明縣公安局以情節(jié)比較復雜為由批準延長了30天辦案期限。3月25日被告對原告司付立作出行政拘留10日、罰款500元的處罰。原告不服該行政處罰，申請行政復議。東明縣人民政府經復議認為被告適用法律不當、超過法定辦案期限，故撤銷治安行政處罰決定，并責令被告重新作出處罰決定。被告經調查后認定原告司付立的行為已構成結伙毆打、傷害他人，遂作出東公行罰決字[2013]00214號治安行政處罰決定，對原告行政拘留10日、罰款500元。原告不服該處罰決定，再次申請行政復議，東明縣人民政府予以維持。原告不服，遂提起行政訴訟。

　　原告司付立訴稱：被告作出的行政處罰決定違反不得以同一事實和理由作出與原具體行政行為相同或者基本相同的具體行政行為的規(guī)定。原告沒有打人，更不存在結伙。被告作出的行政處罰決定未經集體討論，屬程序違法，請求依法撤銷。

　　被告東明縣公安局辯稱：原告的違法事實存在，其行為應當受到治安行政處罰。原告等人對第三人張瑞功等人實施了毆打的事實有證據予以證明。被告重新作出處罰決定程序合法，不違反不得以同一事實和理由作出與原具體行政行為相同或者基本相同的具體行政行為的規(guī)定。請求駁回原告訴訟請求，維持被訴處罰決定。

　　第三人張瑞功述稱：原告之子司某酒后駕車動手打人，原告也主動參與。對原告作出的處罰決定事實清楚，適用法律正確，應予維持。

　　【審判】

　　山東省東明縣法院經審理認為：

　　根據行政處罰法第三十八條第二款規(guī)定：“對情節(jié)復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關的負責人應當集體討論決定。”本案被告以案件比較復雜為由對司付立一案申請延長辦案期限，且給予的行政拘留屬于較重行政處罰，但被告提供的證據沒有證明公安機關負責人對本案進行了集體討論，原告認為被告該行為程序違法的觀點應予支持。并且根據被告查證的有關事實認定原告結伙毆打、傷害他人缺少相應的事實根據，且與法院依職權調取的段某某的證明相矛盾。綜上，被訴行政處罰決定主要證據不足，程序違法，應予撤銷。

　　據此，山東省東明縣人民法院依照行政訴訟法第五十四條第二款第1目、第3目的規(guī)定，判決撤銷被告東明縣公安局作出的東公行罰決字[2013]00214號行政處罰決定。

　　被告東明縣公安局不服，向山東省菏澤市中級人民法院提起上訴。其上訴稱：被上訴人違法事實存在，上訴人重新作出處罰決定合法；上訴人所作處罰決定適用法律正確，東明縣公安局延長辦案期限的程序合法。請求二審法院撤銷原判，維持處罰決定。

　　山東省菏澤市中級人民法院查明的事實同一審相同。

　　山東省菏澤市中級法院認為：關于本案中被上訴人司付立是否存在結伙毆打原審第三人張瑞功的違法事實，從上訴人東明縣公安局提交的證據看，證人證言彼此存有矛盾，不能排除合理懷疑，并且上訴人提交的證明被上訴人結伙毆打原審第三人的證據并不充分，故上訴人對被上訴人作出治安行政處罰的證據不足。上訴人對被上訴人作出的行政拘留10日、罰款500元的行政處罰，屬于較重行政處罰，且上訴人因案件情節(jié)復雜延長了辦案期限，按照行政處罰法第三十八條第二款規(guī)定：“對情節(jié)復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關的負責人應當集體討論決定?！鄙显V人并未提供決定經過集體討論的證據，屬程序嚴重違法。原審判決結果正確。根據行政訴訟法第六十一條第（一）項之規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。

　　【評析】

　　本案雖是民間糾紛引發(fā)的治安行政處罰案件，但涉及法律問題較多，筆者僅針對處罰決定未經行政機關負責人集體討論的程序問題展開探討。

　　一、“情節(jié)復雜或者重大違法行為給予較重行政處罰”的范疇界定

　　（一）“情節(jié)復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰”字義解釋

　　關于如何理解“情節(jié)復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰”，存在兩種不同觀點。第一種觀點認為，該規(guī)定應理解為情節(jié)復雜給予較重的行政處罰和重大違法行為給予較重的行政處罰兩種情形，“情節(jié)復雜”與“重大違法行為”是并列關系，而較重的行政處罰是情節(jié)復雜與重大違法行為的共同落腳點。第二種觀點認為，“情節(jié)復雜”和“重大違法行為給予較重”系并列關系，較重行政處罰的定語僅僅是“重大違法行為”，并不包括“情節(jié)復雜”。筆者贊同第二種觀點，理由是：一是從行政處罰法第三十八條的立法目的來看，就特定的行政處罰課以集體討論程序，主要是促使行政機關以審慎的態(tài)度進行決策，保證處罰結果的公平、公正。情節(jié)復雜之案件，由于違法事實、法律關系的膠著難辨，故需集體討論以達處罰之明；重大違法行為給予較重行政處罰之案件，由于對行政相對人權益影響甚巨，故需集體討論以防決定恣意。由此分析，兩種情形均需要進行集體討論，出發(fā)點并不完全相同，第二種觀點更貼近立法意旨。二是從國務院部委和各省市貫徹行政處罰法的規(guī)范性文件來看，一般是將“情節(jié)復雜”和“重大違法行為給予較重行政處罰”予以并列。比如《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》第五十五條和《吉林省實施行政處罰法若干規(guī)定》第九條規(guī)定。

　　（二）哪些處罰情形屬于較重的行政處罰

　　筆者認為，較重的行政處罰屬于相對概念，并非某種具體的處罰幅度或者種類。通常情況下，國務院工商、稅務、食藥、質監(jiān)等執(zhí)法機關的部委規(guī)章，一般對較重行政處罰情形的列舉會授權省市人民政府或省級行政執(zhí)法機關自行作出規(guī)定。比如《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》第五十五條第二款規(guī)定：“重大、復雜案件，或者重大違法行為給予較重處罰的案件范圍，由省級工商行政管理機關確定?！币越K省和吉林省為例，較重處罰主要包括責令停產停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數額的罰款。其中對經營活動中違法行為的較大數額罰款，吉林以一萬元為起算點，江蘇為兩萬元。其他省市除了在罰款數額上有所區(qū)別之外，其他方面大同小異。筆者認為，雖然對較重行政處罰的界定不宜采取“一刀切”，但對達成共識的處罰種類仍可予以歸納和提煉，具體可參照行政處罰法第四十二條關于聽證程序的規(guī)定，以“責令停產停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數額罰款”作為較重行政處罰的基本參照，而較大數額的罰款則由各省市、省級執(zhí)法機關根據當地的經濟、社會、法治發(fā)展水平自主確定。本案中，公安機關作出行政拘留10日的處罰決定是否屬于較重行政處罰？

　　二、行政拘留是否屬于較重的行政處罰

　　通常而言，當事人可以要求聽證的行政處罰一般屬于較重行政處罰的范疇，然而行政處罰法第四十二條并未將行政拘留納入到可以進行聽證的范圍，這是否意味著行政拘留并不屬于較重的行政處罰？筆者認為不然，行政拘留應當屬于較重的行政處罰。

　　一則立法設置看，行政拘留的設定更為慎重。行政處罰法第九條明確規(guī)定，法律可以設定各種行政處罰。限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定。因此，法律對行政拘留的設定要符合法律保留原則。此外，行政拘留權力行使機關具有專屬性，即行政處罰法第十六條規(guī)定，限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。這正是國務院諸多部委規(guī)章和各省市工商、稅務、質監(jiān)等部門的規(guī)范性文件較重行政處罰的列舉情形并不包括“行政拘留”的原因所在。

　　二則從處罰種類看，行政拘留的處罰更為嚴厲。行政拘留屬于人身權的限制或剝奪，人身權是公民重要的憲法權利，是公民其他權利得以行使的基礎，相對于財產等權利，其地位更加重要。行政處罰法第八條規(guī)定行政處罰的種類有警告，罰款，沒收違法所得、沒收非法財物，責令停產停業(yè)，暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照，行政拘留等。上述種類正是按照處罰的嚴厲程度進行排列。治安管理處罰法也將行政拘留排在警告、罰款之后。在較大數額罰款、責令停產停業(yè)都屬于較重處罰的前提下，

　　“舉輕以明重”，行政拘留當然屬于較重處罰范疇。

　　三、未經過集體討論的處罰決定應予撤銷

　　集體討論是情節(jié)復雜或者重大違法行為給予較重行政處罰的程序要求，但對未經過集體討論的處罰決定是否應予撤銷，存在兩種觀點。

　　第一種觀點認為，程序輕微違法，確認違法但不撤銷。公安機關肩負保護群眾生命財產安全之重要任務，對違法行為處以拘留處罰屬高頻適用的罰種，如果只要拘留就要進行集體討論，公安機關難免其擾，影響行政執(zhí)法的高效、快捷。第二種觀點認為，程序嚴重違法，應予撤銷。從行政拘留的嚴厲性程度和行政處罰法的相關規(guī)定來看，集體討論作為較重行政處罰尤其是拘留的法定必經程序，不僅可以保障處罰決定實體的公平、公正，而且是對行政執(zhí)法權的合理約束和限制。

　　筆者同意第二種觀點。具體理由如下：

　　一是程序正當的必然要求。隨著經濟發(fā)展和社會的進步，法律程序觀念逐步深入人心。遵守法定和正當程序是行政機關依法行政的基本要求，行政機關辦理行政處罰案件必須遵循合法和正當程序原則，行政處罰的程序是行政處罰的重要組成部分。按照行政處罰法的規(guī)定，行政處罰程序一般包括立案、調查、審查、告知、決定和執(zhí)行等程序。其中行政處罰的決定程序則包括簡易程序、一般程序和聽證程序。除了適用簡易程序由執(zhí)法人員當場作出行政處罰決定外，對于適用一般程序和聽證程序的行政處罰案件，一般案件應由執(zhí)法人員調查終結后，行政機關負責人對調查結果進行審查并單獨決定；重大行政處罰案件往往在聽證程序后，由行政機關負責人集體討論決定。故，集體討論是行政機關做出行政處罰的重要程序，具有獨特的程序價值和重要意義。

　　二是集體討論的功能定位。行政處罰法為何針對部分案件設定集體討論程序？筆者認為，一則對情節(jié)復雜之案件，要么法律關系錯綜交錯存在法律適用之困擾，要么人數眾多彼此違法事實難以完全厘清，要么案件證據難以搜集需要延長辦案期限等。鑒于上述種種情形，承辦案件的執(zhí)法人員就很難順利得出處罰結論直接報請行政機關負責人作出決定，發(fā)揮集體討論的群體智慧優(yōu)勢當屬最佳選擇。二則對重大違法行為給予較重行政處罰之案件。此類案件因違法行為重大、處罰程度較重，往往涉及營業(yè)資格的喪失、人身自由的限制、大額金錢的罰沒，較其他處罰會對相對人的權益產生較大影響，對此行政機關負責人在作出決策時應采取慎重態(tài)度，對自由裁量權加以限制和規(guī)范，通過廣泛聽取各個負責人的意見，充分發(fā)揮民主，防止決策失誤。因此，集體討論是較重行政處罰決定公正合理的制度和程序性保障。

　　四、參照本案例時應注意的問題

　　關于行政拘留屬于較重行政處罰是否可以拘留天數的多少作為判斷依據的問題。本案中，公安局作出的治安行政處罰決定是拘留10日、罰款500元。實踐中有觀點認為，只有拘留10日以上的處罰才屬于較重處罰，10日以下的拘留不在較重范圍內。筆者認為，拘留本身即屬于較重行政處罰之范疇，不應以拘留時間的長短作為衡量標準。至于治安管理處罰法中作為具體處罰幅度的“5日以下”“5日以上10日以下”“10日以上15日之下”等，其意在于對本應處于拘留處罰的違法行為，因其嚴重程度各異而導致拘留時間的長短不同，并非以拘留時間長短來判斷拘留是否屬于較重行政處罰。以拘留時間長短作為輕重行政處罰的分界線不符合立法意旨，也易造成實踐中法律適用困擾混亂。

　　二是行政處罰審批表并非證明集體討論的合適載體。實踐中，部分行政執(zhí)法機關曾提出，行政處罰審批表經過層層審批，負責人簽字并加蓋公章，足以證明已經過集體討論。筆者認為，倘若將層層審批等同于集體討論，就幾乎不會存在未經集體討論之案件，集體討論的程序價值和意義也會蕩然無存。集體討論的證明載體應當是該機關正式的會議紀要或者討論記錄等，內容應當包含時間、地點、參加人員、主持人、討論內容、意見等，其中討論內容還應包括處罰的調查程序是否合法、違法事實的認定是否清楚、證據是否充分、定性是否準確等，記錄完畢后參加人員最后應當簽名確認。司法實踐中，單純提交行政處罰審批表以代替集體討論記錄的，人民法院應不予認可。