國有土地上房屋征收與補(bǔ)償，既要維護(hù)社會公共利益，又要最大限度地保護(hù)被征收人的合法權(quán)益，人民法院對此類案件進(jìn)行審查、裁判應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分的利益衡量。根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的相關(guān)規(guī)定，國有土地上房屋的征收與補(bǔ)償一般分為三個(gè)階段，即征收決定階段、征收補(bǔ)償階段、搬遷階段。本文試圖對每個(gè)階段進(jìn)行梳理，以期從程序節(jié)點(diǎn)上對相關(guān)案件的適用標(biāo)準(zhǔn)提供借鑒。

（一）征收決定程序

第①步：建設(shè)單位提出用地申請，政府啟動(dòng)房屋征收程序。

【規(guī)劃審批】發(fā)展改革部門、國土資源部門、城鄉(xiāng)規(guī)劃部門、行業(yè)主管部門分別就擬建項(xiàng)目是否符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行審查，其性質(zhì)為預(yù)審批。其中，保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，還應(yīng)當(dāng)納入市、縣級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計(jì)劃，并經(jīng)本級人民代表大會審議通過。

第②步：房屋征收部門組織對征收范圍內(nèi)的房屋進(jìn)行調(diào)查登記，并適時(shí)公布調(diào)查結(jié)果。

【告知不得擴(kuò)建改變、暫停手續(xù)辦理】房屋征收范圍確定后，房屋征收部門向征收范圍內(nèi)的房屋所有人和房屋使用人發(fā)出告知書，告知被征收人不得新改擴(kuò)建和改變房屋用途；向有關(guān)單位發(fā)出通知，暫停辦理相關(guān)手續(xù)。

【未登記建筑的處理】對未經(jīng)登記的建筑，由政府組織有關(guān)部門進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。

第③步：房屋征收部門擬定征收補(bǔ)償方案，報(bào)市、縣級人民政府。

第④步：政府組織有關(guān)部門論證、修改征收補(bǔ)償方案，并公布征求公眾意見，征求意見期限不得少于30日。

第⑤步：征求公眾意見期滿后，政府公布征求意見情況并根據(jù)公眾意見對征收補(bǔ)償方案的修改情況。

【聽證要求】因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合國務(wù)院《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的，政府組織聽證會并修改方案。

第⑥步：政府按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估。

【風(fēng)險(xiǎn)評估要求】房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，還要經(jīng)政府常務(wù)會議討論決定。

第⑦步：征收補(bǔ)償費(fèi)用足額到位、專戶存儲、?？顚Ｓ谩?/span>

第⑧步：市、縣級人民政府作出房屋征收決定并公告。同時(shí)收回國有土地使用權(quán)。

第⑨步：被征收人對征收決定不服的，可申請行政復(fù)議，也可提起行政訴訟。

小結(jié)：征收決定的作出是由數(shù)個(gè)環(huán)節(jié)組成，征收人作出征收決定之前的各個(gè)環(huán)節(jié)一般屬于階段性、過程性行為，對外不產(chǎn)生獨(dú)立的法律效力，當(dāng)事人對此不能單獨(dú)提起行政訴訟。

（二）征收補(bǔ)償程序

第①步：被征收人協(xié)商選定房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)；協(xié)商不成的，通過多數(shù)決定、隨機(jī)抽取等方式選定。

【評估機(jī)構(gòu)選擇時(shí)點(diǎn)】值得注意的是，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》和《國有土地上房屋征收評估辦法》對評估機(jī)構(gòu)的選擇時(shí)點(diǎn)沒有明確規(guī)定，但只要依法保障了被征收人協(xié)商選定評估機(jī)構(gòu)的權(quán)利，且評估機(jī)構(gòu)能夠依法獨(dú)立、客觀、公正地開展評估工作，則無論是在作出征收決定之前，還是在之后的補(bǔ)償程序中選定評估機(jī)構(gòu)，都不影響房地產(chǎn)價(jià)值的評估，不違反《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定。

第②步：房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)對被征收房屋的價(jià)值進(jìn)行評估并將分戶評估報(bào)告向被征收人送達(dá)。

【復(fù)核評估和鑒定】被征收人對評估結(jié)果有異議的，應(yīng)當(dāng)自收到評估報(bào)告10日內(nèi)向房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)申請復(fù)核評估，房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起10日內(nèi)對評估結(jié)果進(jìn)行復(fù)核。被征收人對復(fù)核結(jié)果仍有異議的，應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)核結(jié)果之日起10日內(nèi)向評估專家委員會申請鑒定，評估專家委員會自收到鑒定申請之日起10日內(nèi)進(jìn)行鑒定。

被征收人對鑒定結(jié)果仍有異議的，房屋征收部門報(bào)請市、縣級人民政府依照國務(wù)院《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定，按照征收補(bǔ)償方案作出征收補(bǔ)償決定。

第③步：被征收人選擇補(bǔ)償方式，可以是貨幣補(bǔ)償，也可以是房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。

【產(chǎn)權(quán)調(diào)換要求】選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，政府提供用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋，并計(jì)算、結(jié)清差價(jià)；因舊城區(qū)改建征收個(gè)人住宅，被征收人選擇在改建地段進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，政府提供改建地段或者就近地段的房屋，征收個(gè)人住宅，被征收人符合住房保障條件的，政府優(yōu)先給予住房保障。

第④步：房屋征收部門與被征收人訂立補(bǔ)償協(xié)議。

【補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)】房屋征收部門向被征收人支付被征收房屋價(jià)值補(bǔ)償、搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置費(fèi)或提供周轉(zhuǎn)用房；造成停產(chǎn)停業(yè)損失的，支付停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償；支付政府對被征收人的補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)。被征收人在補(bǔ)償協(xié)議約定的搬遷期限內(nèi)完成搬遷。

【簽訂協(xié)議的房屋征收部門為適格被告】補(bǔ)償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補(bǔ)償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法提起訴訟。根據(jù)人民法院判決，政府對被征收人給付補(bǔ)償，或者被征收人如期完成搬遷。

第⑤步：房屋征收部門與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的，由房屋征收部門報(bào)請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府作出補(bǔ)償決定，并予以公告。

第⑥步：政府根據(jù)補(bǔ)償決定給予被征收人補(bǔ)償；被征收人在補(bǔ)償決定確定的搬遷期限（不少于90日）內(nèi)完成搬遷。

第⑦步：被征收人對補(bǔ)償決定不服的，可以申請行政復(fù)議，也可以提起行政訴訟。

小結(jié)：在補(bǔ)償過程中，當(dāng)事人對評估程序或結(jié)果有異議的，一般不能單獨(dú)提起行政訴訟，而應(yīng)對最終的補(bǔ)償協(xié)議或者補(bǔ)償決定提起行政訴訟。房屋征收決定是征收補(bǔ)償決定的前置程序。征收決定及其附屬的征收補(bǔ)償方案是審查征收補(bǔ)償決定是否合法的核心證據(jù)。如果征收決定或征收補(bǔ)償方案存在重大明顯違法，失去證明效力，或者市、縣人民政府根本未作出征收決定或征收補(bǔ)償方案，直接作出征收補(bǔ)償決定，被訴征收補(bǔ)償決定的合法性均是缺乏合法依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定征收補(bǔ)償決定主要事實(shí)不清，證據(jù)不足，依法應(yīng)予撤銷。

（三）搬遷程序

1.自行搬遷

第①步：房屋征收部門與被征收人訂立補(bǔ)償協(xié)議，被征收人在補(bǔ)償協(xié)議約定的搬遷期限內(nèi)完成搬遷。

第②步：房屋征收部門與被征收人在補(bǔ)償方案確定的期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議或被征收房屋所有權(quán)人不明確的，房屋征收部門報(bào)請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府作出補(bǔ)償決定，政府依據(jù)補(bǔ)償決定對被征收人給予補(bǔ)償。被征收人在補(bǔ)償決定確定的搬遷期限（不少于90日）內(nèi)完成搬遷。

2.強(qiáng)制搬遷

情形一：非訴強(qiáng)制執(zhí)行

房屋征收部門與被征收人在補(bǔ)償方案確定的期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議或被征收房屋所有權(quán)人不明確的，房屋征收部門報(bào)請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府作出補(bǔ)償決定，政府依據(jù)補(bǔ)償決定對被征收人給予補(bǔ)償。

被征收人在法定的期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的搬遷期限（不少于90日）內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

情形二：訴訟強(qiáng)制執(zhí)行

房屋征收部門與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)訂立補(bǔ)償協(xié)議，一方不履行協(xié)議的，另一方可提起訴訟。

根據(jù)人民法院的判決、裁定、調(diào)解，政府對被征收人給付補(bǔ)償。不履行法院的判決、裁定、調(diào)解的，由人民法院民事強(qiáng)制執(zhí)行。

小結(jié)：補(bǔ)償安置完畢，當(dāng)事人與被征收房屋不再具有利害關(guān)系，一般不能再對強(qiáng)制搬遷拆除提起行政訴訟。

（四）其他值得注意的幾個(gè)問題

1、有征收必有補(bǔ)償，無補(bǔ)償則無征收。為了保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等公共利益的需要，國家可以依法收回國有土地使用權(quán)，也可征收國有土地上單位、個(gè)人的房屋；但必須對被征收人給予及時(shí)公平補(bǔ)償，而不能只征收不補(bǔ)償，也不能遲遲不予補(bǔ)償。征收補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵循及時(shí)補(bǔ)償原則和公平補(bǔ)償原則。

2、以市場價(jià)格確定補(bǔ)償基準(zhǔn)。因征收人原因造成征收補(bǔ)償問題不合理遲延的，且被征收不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格明顯上漲的，被征收人有權(quán)主張以作出征收補(bǔ)償決定或者簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議時(shí)的市場價(jià)格作為補(bǔ)償基準(zhǔn)。在未依法解決補(bǔ)償問題前，被征收人有權(quán)拒絕交出土地。

3、經(jīng)營性“住宅用房”的補(bǔ)償安置問題。產(chǎn)權(quán)證記載為住宅用房，盡管被征收人實(shí)際用于經(jīng)營，已取得營業(yè)執(zhí)照并能夠提供納稅證明的，但從房屋的性質(zhì)上講仍應(yīng)認(rèn)定為住宅。地方人民政府可根據(jù)其經(jīng)營情況、經(jīng)營年限及納稅等實(shí)際情況對此類房屋給予適當(dāng)補(bǔ)償。

4、公租房、經(jīng)營房承租人在房屋征收案件中的原告資格。雖然《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》將房屋所有權(quán)人作為被征收人，但并沒有排除與房屋征收有利害關(guān)系的其他人參與補(bǔ)償安置。一般而言，承租人與房屋征收行為之間不具有利害關(guān)系，不能成為行政訴訟的原告。但是如果用于經(jīng)營的房屋被征收，承租人在行政補(bǔ)償中提出的室內(nèi)裝修價(jià)值、機(jī)器設(shè)備搬遷、停產(chǎn)停業(yè)等損失，與補(bǔ)償決定之間具有利害關(guān)系，此時(shí)承租人可以作為原告提起訴訟。

5、國有土地使用權(quán)范圍內(nèi)院落空地應(yīng)給予補(bǔ)償。國有土地上房屋征收補(bǔ)償中，應(yīng)將當(dāng)事人合法享有的國有土地使用權(quán)的院落、空地面積納入評估范圍，按照征收時(shí)的房地產(chǎn)市場價(jià)格，一并予以征收補(bǔ)償。

注：本文僅供研究交流之用，不當(dāng)之處請留言指正??！

（編輯：山東高院行政庭）