河北師范大學(xué)學(xué)報 (哲學(xué)社會科學(xué)版) 2018,(41)02,5-14 

在晚清, 由于湘、淮集團(tuán)崛起而致形成“內(nèi)輕外重”的局面, 此乃帝制之下權(quán)力格局的重大變端, 也是前輩史家早有過的“傳統(tǒng)”論斷。而多年來學(xué)界關(guān)于這方面的研究, 不斷有所豐富、發(fā)展, 特別是近年更不乏新見異說的出現(xiàn)。筆者的研究領(lǐng)域關(guān)涉于此, 近期在做一項(xiàng)目時復(fù)有淺思, 覺得在宏觀比較視野之下, 或可亦有助于對晚清“內(nèi)輕外重”事局的概要見知和如實(shí)認(rèn)識。所謂“宏觀比較”, 是指取較長時段大面上的對照, 而非具體細(xì)項(xiàng)的對應(yīng)性審視、考量。

一、皇權(quán)體制下中央與地方的傳統(tǒng)權(quán)力格局

所謂“傳統(tǒng)權(quán)力格局”, 是就清前期和更早王朝歷史相關(guān)情況而言的。中國帝制王朝歷史悠久, 始自秦始皇創(chuàng)稱皇帝并建立皇權(quán)制度。秦掃六合, 所謂“六王咸伏其辜, 天下大定。今名號不更, 無以稱成功, 傳后世。其議帝號”[1](P236), 遂有“皇帝”之稱?；实壑恢磷鹬粮? “天下之事無小大皆決于上 (皇帝) ”[1](P258), 這也就是典型的皇權(quán)專制。也正是從秦王朝開始, 建立起與這種專制制度相適應(yīng)的官僚機(jī)構(gòu)體系, 以后歷朝歷代, 或有不同的具體調(diào)整、變革, 但皇權(quán)至上的根本原則是維持的, 并且不斷加強(qiáng)和完善。即使有的朝代在一定時候出現(xiàn)外戚或宦官實(shí)際專權(quán)的現(xiàn)象, 但那也只是特定情況下“皇權(quán)”的一種異化形態(tài), 并不意味著對皇權(quán)專制的制度否定, 本質(zhì)上還是要借助皇權(quán)。何況, 從總體上看, 外戚或宦官實(shí)際專權(quán)的現(xiàn)象也只是暫時的, 到頭來終會被否定并修復(fù)破壞而回到常規(guī)。明朝和清前期, 是皇權(quán)專制達(dá)到最強(qiáng)化的時候, 且在制度上有著標(biāo)志性事件, 最典型的就是宰相制度的廢除。雖說明朝廢相后的內(nèi)閣大學(xué)士, 仍有“偃然漢、唐宰輔”[2](P3305)之說, 但也主要是比擬而已, 既然宰相及其機(jī)構(gòu)法定地撤銷而不復(fù)設(shè), 那么, 也就再談不上有真正的宰相和相府。及至清朝, 雖仍以“相國”為大學(xué)士的別稱, 那也只是一種借指性“雅號”而已, 與早先真正的宰相更不可同日而語。

清朝在政治制度上基本沿襲明制, 而也多有自己的特殊之處。其入關(guān)建立全國統(tǒng)一政權(quán)后, 前有的議政王大臣會議制度雖在短時間里有進(jìn)一步完善和強(qiáng)化的苗頭, 但面對統(tǒng)治范圍的擴(kuò)大、漢族成為國人主體的局面, 因襲明朝制度, 鞏固和加強(qiáng)皇權(quán), 理順原漢族政權(quán)傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)系統(tǒng), 就更成迫切的需要。這樣, 議政王大臣會議制度總體趨勢上又必是走向削弱乃至最后徹底覆亡的。在議政王和議政王大臣會議制度存在時候, 就同時有內(nèi)閣的設(shè)置 (順治末由“內(nèi)三院”正式改定“內(nèi)閣”之名) , 其職官有大學(xué)士、協(xié)辦大學(xué)士、學(xué)士等級次, 還設(shè)有繁多具體的辦事機(jī)構(gòu)和批量辦事人員, 規(guī)模上頗為可觀。內(nèi)閣是直接為皇帝服務(wù)的機(jī)構(gòu), 具有最高官署地位 (即使后來實(shí)際地位下降, 但仍在名義上居首) , 其職能為“掌議天下之政, 宣布絲綸, 厘治憲典, 總鈞衡之任, 以贊上理庶務(wù)。凡大典禮, 則率百寮以將事。”[3](P9)可謂位尊職重, 但到頭來終不過“贊上”, 即為皇帝服務(wù), 不能脫離皇帝自行決策政務(wù), 是皇權(quán)的附庸機(jī)構(gòu)而已, 跟早先王朝的相府類機(jī)構(gòu)大為不同。相府名義上雖也是輔佐皇帝的, 但若在強(qiáng)勢宰相控制下, 或在相當(dāng)程度上能或明或隱地形成與皇帝抗衡之勢。這時“內(nèi)閣”便沒有了這種可能。即使如此, 皇帝依然進(jìn)一步采取加強(qiáng)專權(quán)的措施, 在機(jī)構(gòu)方面隨著南書房特別是軍機(jī)處的設(shè)立, 內(nèi)閣的實(shí)際職能作用仍在不斷下降, 最后便只是一個接轉(zhuǎn)題本、承發(fā)可公開宣示的諭旨 (明發(fā)諭旨) 的一個例行公事的機(jī)構(gòu)了。

在帝制王朝的長時期里, 專制皇權(quán)與中央集權(quán)是相輔相成的。要說, 這涉及兩組不同的概念。皇權(quán)導(dǎo)致和施行的專制主義, 這既體現(xiàn)在帝位終身制和皇位世襲制, 又體現(xiàn)在權(quán)力的行使是由皇帝個人專斷獨(dú)裁, 匯集國家最高權(quán)力于其一身, 其決策帶有很強(qiáng)的主觀隨意性, 不受制約。這顯然是與民主政體相對立的。而中央集權(quán), 它相對于地方分權(quán)而言, 屬一種國家管理方式。其特點(diǎn)是地方政府必須嚴(yán)格聽命和服從于中央政府, 在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等各方面都沒有獨(dú)立性。就實(shí)行皇帝制度的中國歷史上長時期的實(shí)際情況看, 這兩方面結(jié)合又是相當(dāng)緊密和有機(jī)的, 并且體現(xiàn)出這樣一種醒目的規(guī)律性:專制主義皇權(quán)強(qiáng)固之時, 往往也是中央集權(quán)高效之時;專制主義皇權(quán)疲弱之時, 則往往是中央集權(quán)不力之時。就中央集權(quán)而言, 歷史地看, 自有其顯著的積極作用。這主要表現(xiàn)在利于多民族國家的建立、鞏固和發(fā)展, 利于維護(hù)國家統(tǒng)一與領(lǐng)土完整, 利于各民族間的交流、融合與共同發(fā)展, 利于國家有效地進(jìn)行人力、物力、財力資源的統(tǒng)一組織調(diào)配, 以開展大規(guī)模工程建設(shè)和社會協(xié)濟(jì)等。從歷史上幾個著名的“盛世”朝代看, 國家統(tǒng)一、社會安定、生產(chǎn)發(fā)展、國力強(qiáng)盛、文明提高, 是其具有共性的局面, 也是中央集權(quán)優(yōu)越性充分發(fā)揮的典型反映。當(dāng)然, 皇權(quán)專制主義的弊端, 也不可避免地對中央集權(quán)的健康維持產(chǎn)生負(fù)面影響甚至嚴(yán)重戕害。像歷史上幾個短時分裂時期 (如“南北朝”“五代十國”時期) , 其亂局的產(chǎn)生, 相關(guān)宏觀背景、客觀條件的制約之外, 具體地看, 也與皇帝的或暗弱無能、或暴戾無道、或荒淫昏庸有直接關(guān)系。

發(fā)展到清前期, 皇權(quán)專制與中央集權(quán)的加強(qiáng)更典型地是相輔相成、兩面一體的。其加強(qiáng)皇權(quán)專制的措施, 同時對強(qiáng)化中央集權(quán)也起著相應(yīng)作用, 這不必細(xì)說, 下面主要看清廷對地方政權(quán)控制方面的情形。

先看政區(qū)設(shè)置。清前期除最初階段的一些不同, 如有江南省而無后來的江蘇、安徽之分, 有湖廣省而無后來的湖南、湖北之分, 有陜西省而無陜西、甘肅之分等情形外, 大多時間里是內(nèi)陸設(shè)置十八行省, 即直隸、山東、山西、河南、江蘇、安徽、江西、福建、浙江、湖北、湖南、陜西、甘肅、四川、廣東、廣西、云南、貴州。另外, 有不設(shè)省的滿洲、蒙古、新疆、西藏等特別地區(qū)。就清代省下的政區(qū)而言, 有持道、府 (直隸州、直隸廳) 、縣 (散州、散廳) 等層級者, 也有將“道”級排除在外的, 意見不一。而無論如何, 在清前期“道”基本上不是一級政區(qū)殆無疑義, 往后漸有向政區(qū)演化的跡象, 但即使至晚清, 在相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置和行政機(jī)制上看, 似與前有常規(guī)政區(qū)仍不無差異。

更關(guān)鍵的在省級政區(qū)及其職官設(shè)置方面。清初的總督、巡撫之職, 可以說仍處于明末以來由中央派出大員向地方大吏轉(zhuǎn)化的過渡階段?！懊鞔鸀橄鲓Z地方權(quán)力, 加強(qiáng)中央集權(quán), 在洪武九年 (1376年) , 宣布廢除行省制度 (按:并非廢除省級政區(qū)) , 改省一級由承宣布政使司、提刑按察使司、都指揮使司分管行政、司法監(jiān)察、軍事行政, 形成‘三司’, 把一省的事權(quán)一分為三, 以消除省級官員獨(dú)攬全省的局面”, “意圖是利于加強(qiáng)中央集權(quán), 但也隨之出現(xiàn)了無人主理全省性大事, 對事務(wù)處置不及時, 產(chǎn)生延誤事機(jī), 互相推諉塞責(zé)的情況”[4](P151)?？梢? 明這時較元代“行省”的改變, 主要是在官員設(shè)置和中央對它的統(tǒng)轄方式上, 而“省”的區(qū)劃依然存在。并且這種出于防范省級專權(quán)的職官改變, 同時也產(chǎn)生有礙于省級施政效能的弊端, 這當(dāng)然也不利于朝廷統(tǒng)治, 不能不尋求相應(yīng)的解決辦法, 這就是總督、巡撫的設(shè)置。這時的總督、巡撫并非地方官員, 而是中央臨時派出督查、巡視并兼負(fù)責(zé)辦理該省區(qū)某些要政的大員, 后來漸趨“常設(shè)”, 但亦未成確定的“地方”大員, 是呈一種“模糊”狀態(tài)。還需要交代的是, 自明朝督撫趨于常設(shè)的時候, 朝廷為對其防范控制, “頻繁派出巡按御史, 前往各地察吏安民, 以牽制督撫”[5](P226)。及至清初, 仍帶有明朝沿襲的一些印跡, 表現(xiàn)之一就是督撫設(shè)置上變動頻繁無定, 頗顯紛亂 (像在直隸即頗典型) 。再就是, “也曾實(shí)行巡按御史制度”。而“巡按所到之處, 與督撫平起平坐, 彼此糾劾, 互為監(jiān)督, 這對約束地方官員的違法行為, 起到了一定作用, 但也因此影響地方行政效率?？滴醭跗? 輔政四大臣終于作出決定, 停廢巡按之差, 終清之世未再設(shè)立”[5](P226~227)。這對督撫地方施政的順暢及其管控之權(quán)的加強(qiáng)自都有利。總之, 督撫任職逐漸趨于穩(wěn)定及其對地方管轄實(shí)權(quán)的愈少受到牽制, 這也就是總督、巡撫在實(shí)質(zhì)上向地方長官轉(zhuǎn)化的演進(jìn)反映。至于其職責(zé), 總督是“厘治軍民, 綜制文武, 察舉官吏, 修飭封疆”;巡撫則是“掌宣布德意, 撫安齊民, 修明政刑, 興革利弊, 考核群吏, 會總督以詔廢置”[6](P896。

督撫的設(shè)置, 除個別一省即專設(shè)總督 (如直隸、四川) 外, 大多則為兩省或三省設(shè)一總督。在這種情況下, 其轄區(qū)各省一般還要設(shè)一巡撫 (有的衙署與總督同城) 。也有只設(shè)巡撫的省份, 而不屬總督的兼轄之區(qū)。至于督、撫的實(shí)際職能上, 越到后來差異越不如先前明顯。特別需要注意的是, 盡管巡撫級別略低于總督, 但在督撫兼設(shè)的省區(qū), 巡撫亦非總督屬官, 他們都直接對皇帝負(fù)責(zé), 可以起到其間互相監(jiān)督、牽涉的作用, 這正是皇帝基于防范、控制他們的需要而設(shè)計。清朝總督、巡撫向省區(qū)主官的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)化, 利于省區(qū)施政的效能, 而從清前期的情況看, 也并未造成地方勢力尾大不掉而影響中央集權(quán)的情況, 甚至可以說起到了加強(qiáng)和鞏固中央集權(quán)的作用 (地方治理是基礎(chǔ)) 。個中關(guān)鍵在于, 皇帝能夠有效地掌控督撫, 同時中央也可一手控制財政 (地方上無獨(dú)立財政) 、各級官員任免、法律制定實(shí)施和重大刑獄案事處置等事權(quán), 特別是嚴(yán)格掌控軍權(quán), 統(tǒng)一調(diào)配全國軍隊(duì)。

錢穆先生對督、撫地位的演變和權(quán)力狀況曾有這樣一番論述:“在明代, 布政使是最高地方首長?？偠?、巡撫非常設(shè), 有事派出, 事完撤銷。清代在布政使上面又常設(shè)有總督與巡撫, 布政使成為其下屬, 總督、巡撫就變成正式的地方行政首長了。這種制度, 還是一種軍事統(tǒng)制。如是則地方行政從縣到府, 而道, 而省, 已經(jīng)四級。從知縣到知府, 到道員, 到布政使, 上面還有總督、巡撫, 就變成為五級?？墒钦娴杰娛聲r期, 總督、巡撫仍不能作主, 還要由中央另派人, 如經(jīng)略大臣、參贊大臣之類, 這是皇帝特簡的官。總督、巡撫仍不過承轉(zhuǎn)命令?？傊? 清代不許地方官有真正的權(quán)柄?！盵7](P155)其中將“道”認(rèn)作一級政區(qū), 自是一種看法, 而認(rèn)定總督、巡撫在清代“變成正式的地方行政首長了”, 除清初短時而外, 確實(shí)如此, 至于說“清代不許地方官有真正的權(quán)柄”, 對于督撫而言, 在清前期與實(shí)際情況也可謂大致相符, 當(dāng)然不能拘泥于該表述字眼作絕對化地理解。

上述情況, 反映典型的專制主義中央集權(quán)的樣態(tài)。它在當(dāng)時對國家既有著積極意義和作用, 但同時也不可避免地具有弊端, 特別是極易形成暴政和腐敗現(xiàn)象, 也嚴(yán)重鉗制和禁錮國人的思想。

前揭情況之外, 還應(yīng)注意到清前期的滿漢關(guān)系及其對任官、軍隊(duì)建置的影響, 這也是一個緊要環(huán)節(jié)。滿漢關(guān)系對于整個清朝時段來說都是重要而凸顯的問題, 而及至晚清時期變化較大, 為便于對其對比性了解, 這里先概觀清前期的相關(guān)情形。

清朝入關(guān)建立政權(quán), 是以武力征服者的姿態(tài)出現(xiàn)的。滿洲貴族居高臨下, 以暴力和強(qiáng)權(quán)凌虐漢民。為了滿足滿洲貴族的利益需要, 清最高統(tǒng)治集團(tuán)采取了一系列強(qiáng)制措施。譬如頒布圈地令, 名義上是針對“無主田地”, 實(shí)際是大規(guī)模暴力圈占畿輔乃至以外諸多地方的漢人土地。圈占者攜繩騎馬, 任意為之。所圈土地皇室占有之外, 分配給旗籍貴族、官員乃至兵丁。而失地的漢人, 許多流離失所, 生計無著, 不少淪為旗籍貴族的奴仆、丁役、佃戶, 狀況悲慘。有說“近畿土地皆為八旗勛舊所圈, 民無恒產(chǎn), 皆賴租種旗地為生, 而旗人自恃勢要, 增租直, 屢更佃戶, 使民無以聊生”[8](P189)。圈地之外, 還有為安置旗人, 而強(qiáng)迫原京城居民大規(guī)模外遷出城的強(qiáng)制性做法, 這勢必給動遷者造成很大麻煩, 甚至逼入絕境。再如頒布剃發(fā)令, 強(qiáng)行改變漢民族傳統(tǒng)發(fā)式, 像滿人那樣剃發(fā)蓄辮, 這就不只是習(xí)慣問題, 更是強(qiáng)加的一種政治符號, 從者表示向滿洲征服者的歸順, 否則, 就被視為不服乃至反叛, 遭嚴(yán)酷鎮(zhèn)壓。多爾袞即有“各處文武軍民盡令薙發(fā), 倘有不從, 以軍法從事”[9](P240)之令, 甚至出現(xiàn)違令者被送至軍門, “朝至朝斬, 夕至夕斬”[10](P310)的屠戮之酷, 真是到了“留頭不留發(fā), 留發(fā)不留頭”的地步了。如此等等, 不一而足。所謂“誅戮漢人, 撫養(yǎng)滿洲”[9](P188), 可謂清太祖努爾哈赤的“遺訓(xùn)”, 從入關(guān)后滿洲權(quán)貴層的行為看, 從經(jīng)濟(jì)到政治等諸多方面, 都在為“撫養(yǎng)滿洲”和建立滿洲貴族征服者的特權(quán)地位, 而對漢人無所不用其極, 甚至有“揚(yáng)州十日”、“嘉定三屠”的慘劇發(fā)生。

當(dāng)然, 清朝畢竟是要著力鞏固所取得的全國統(tǒng)一政權(quán)的, 人口占絕大多數(shù)的漢族民眾畢竟是它統(tǒng)治的主體, 一味靠高壓政策和強(qiáng)暴手段是不行的, 也須有“撫綏”的另面。特別是在經(jīng)歷最初的顯性對抗階段之后, 滿洲貴族統(tǒng)治者立足于長遠(yuǎn), 在政策上向常規(guī)化調(diào)整。譬如注意對漢族官員和文人的收納和利用, 對滿漢官員的安置任用制度化, 使?jié)h族官員也能有一定位置, 就此而言可謂建立起“滿漢聯(lián)合”的政治統(tǒng)治?？婆e制度的沿襲推行, 使?jié)h族文人繼續(xù)有著最為常規(guī)的晉身之路, 而“正途”的后備官員隊(duì)伍也就有基本保障。這也連帶著對漢族文化傳統(tǒng)的認(rèn)同, 肯定和弘揚(yáng)儒學(xué)“圣道”。再就是一系列的“安民”政策、措施也實(shí)際推行。清朝“盛世”的出現(xiàn)并非完全虛假表象, 它是以統(tǒng)一局面下有著社會秩序的起碼保障, 生產(chǎn)獲一定程度的發(fā)展, 國家呈相對強(qiáng)盛局面為現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)的。這在中間, 滿漢矛盾的相對緩和也是必要因素。不過, 滿洲貴族居高臨下的特權(quán)地位還是“法定”地保留著, 民族歧視并沒有消除, 滿漢矛盾也依然存在。下面, 主要從任官制度的滿漢官缺和軍隊(duì)的旗、綠分營構(gòu)成方面來看其大概。

在任官制度的滿漢官缺方面, 體現(xiàn)出明顯的滿漢不平等狀況。所謂“官缺”, 是指職別的崗位設(shè)置類別和數(shù)額, 清朝主要分為滿官缺、蒙古官缺、漢軍官缺、漢官缺等類, 對于有些職別來說, 人員類別上有特定限制。滿、蒙、漢軍旗可都算在旗人之列, 當(dāng)然, 以滿旗為最尊貴, 蒙旗因民族關(guān)系與滿旗聯(lián)系也比較緊密。漢軍旗人主體上則是由原本漢族隨附滿洲而被編入旗籍者, 這既不同于一般漢人, 地位較高, 享受旗人特權(quán), 但又因漢族的本原因素而不能完全等同于滿旗甚至蒙旗。這樣一種微妙狀況, 以致使得其“族屬”在滿、漢不同民族眼中都有一定的“非認(rèn)同”情狀, 不過還是應(yīng)側(cè)重看其旗人身份, 不應(yīng)與一般漢人視同。就人口數(shù)量而言, 漢族占絕對主體地位, 滿、蒙僅為少數(shù), 但在官缺的占有比例上, 與人口比例差異懸殊, 即使?jié)M漢并設(shè)的官缺, 實(shí)際地位也難等同, 何況有些官缺, 只限或主要限于滿族, 幾與漢人無緣。滿族官員有謂, “我朝入關(guān)之初, 分疆劃界, 原非偏重滿人, 只以佐命之裔, 從龍之胄, 不得不遵古圣親親仁民愛物之次第, 從滿人推行, 則官缺兵制, 遂積成滿人之所獨(dú), 而界限以分”[11](P921)。所謂“原非偏重滿人”云云, 自是虛飾之語, 而“積成滿人之所獨(dú), 而界限以分”之說, 則是實(shí)在情形。

地方上督撫之設(shè)最為重要并具有典型意義。一般說來, 該職對由滿、漢或旗、漢人員擔(dān)任, 本無定例, 但重滿、旗而輕漢官的情形, 在相當(dāng)長時間里實(shí)際頗為醒目, 甚至導(dǎo)致一些不成文的慣例出現(xiàn)。有研究者論及, 滿洲貴族“入主中原, 為鞏固政權(quán)、保障滿人權(quán)力起見, 種種措施皆偏袒旗籍”, “就督撫之任用而論, 清初沖要地區(qū), 如山陜督撫專用滿員, 至雍正年間, 始參用漢人”。其他督撫, 對漢員使用的限制總體看也有漸趨放松之勢, 不過, 直到嘉慶年間, 據(jù)相關(guān)統(tǒng)計, 共52人次總督中, 旗人31, 占59.6%, 漢人21, 占40.4%;共114人次巡撫中, 旗人48, 占41.2%, 漢人66, 占57.9%[12]。旗人總督中明顯多過漢人, 巡撫中則漢人略多, 但若從民族人口規(guī)?？磥? 旗人占比顯然也是頗高的, 而旗人中當(dāng)又以滿旗者居多。

軍隊(duì)是國家機(jī)器的最重要構(gòu)成部分, 清朝最高統(tǒng)治集團(tuán)自然特別重視。其能入關(guān)建立政權(quán)取代明朝, 當(dāng)然主要是靠其八旗勁旅, 而其后為鎮(zhèn)壓反抗者和鞏固其統(tǒng)治, 更進(jìn)一步擴(kuò)大武裝力量。除八旗兵之外, 又有以漢族人員為主體的“綠營”的設(shè)立。這兩者都是國家經(jīng)制軍, 即法定在編的正規(guī)軍。從規(guī)?？? 道光之時 (清前期到晚清的過渡即在該朝) 八旗兵20多萬, 而綠營兵60多萬, 總共近90萬人之?dāng)?shù)。八旗兵原則上由八旗都統(tǒng)衙門統(tǒng)管, 它分為守衛(wèi)京師的“京營八旗”和擇駐地方要區(qū)的“駐防八旗”兩大部分?！熬I八旗”是保衛(wèi)皇家和京城的“禁衛(wèi)軍”, 其又具體分為若干營類?！榜v防八旗”主要分布在東北、蒙古、新疆和內(nèi)陸的直隸、山西、甘肅、陜西、湖北、四川、廣東、福建、江蘇、浙江等省區(qū)的一些地方, 設(shè)有將軍、都統(tǒng)、副都統(tǒng)等職別來管領(lǐng)。綠營兵在京師者為隸屬步軍統(tǒng)領(lǐng)的巡捕營, 主要還是在各省者, 由總督、巡撫和專職武官來管領(lǐng), 專制武官從高到低依次為提督、總兵、副將、參將、都司、守備、千總、把總等職級。從駐防情況看, 一是“內(nèi)外輕重”有別, 八旗兵特別著重駐守京城和各省區(qū)要地, 綠營兵駐區(qū)則相對次要;二是穿插交錯, 在以利配合的同時, 也更以利八旗對綠營的監(jiān)視和控制。從待遇上看, 八旗兵與綠營兵也是厚薄不等的, 滿漢畛域于此亦明顯可見。而這些差異, 當(dāng)然是基于與皇權(quán)關(guān)系的相對親疏。

基于晚清之前較長時段里種種要端所體現(xiàn)出的“傳統(tǒng)權(quán)力格局”情況, 對比觀察此后從宏觀時勢條件到“權(quán)力格局”的具體變化, 也就能夠有的放矢, 使其反差可更為醒目地顯示, 并利于或顯或隱地體現(xiàn)比較思路。

二、“內(nèi)重外輕”變局形成的宏觀時勢條件

從前邊概要揭示的相關(guān)情況, 可見晚清之前長時間里是以“內(nèi)重外輕”為權(quán)力格局典型樣態(tài)的。而及至晚清, 更具體說是自咸 (豐) 同 (治) 年間湘、淮集團(tuán)崛起后, 相對出現(xiàn)“內(nèi)輕外重”的變局。在具體論述導(dǎo)致此一變局的直接因素和主要表現(xiàn)之前, 有必要先見知其宏觀時勢條件和政治環(huán)境“舞臺”。

首先需要著眼的, 當(dāng)然是西方強(qiáng)國通過鴉片戰(zhàn)爭以武力摧開中國國門的變端, 這也是中國進(jìn)入近代的標(biāo)志。清朝自鴉片戰(zhàn)爭失敗, 簽訂以《南京條約》為濫觴的喪權(quán)辱國的第一批中外不平等條約, 國家陷入半殖民地。清朝割地、賠款、開埠、與外國協(xié)定關(guān)稅、外國得享片面最惠國待遇、領(lǐng)事裁判權(quán)等等, 奠定了中國近代中外不平等條約內(nèi)容要項(xiàng)的基礎(chǔ), 使得中國主權(quán)被嚴(yán)重侵害。及經(jīng)第二次鴉片戰(zhàn)爭, 中國主權(quán)的受損進(jìn)一步擴(kuò)大化, 情況更加嚴(yán)重。正如有西方論者所說的, 及此“中國主權(quán)的每一蹤跡, 在各項(xiàng)條約規(guī)定限度之內(nèi), 都被一掃而光”;“以前中國是處于命令的地位去決定國際關(guān)系的各種條件, 而現(xiàn)在則是西方各國強(qiáng)把他們的意圖加在中國身上的時候了”[13](P696)。就外力對清廷的直接打擊以及它所受刺激的感觸而言, 兩次鴉片戰(zhàn)爭也是一個程度上逐步加重的過程。相比之下, 首次戰(zhàn)爭似乎還未足以讓清廷痛徹心腑, 使其虛驕表現(xiàn)還有殘留, 直到第二次鴉片戰(zhàn)爭正式爆發(fā)前夕的“修約”交涉中, 仍有這方面的言論表現(xiàn), 即還不愿完全放下“天朝上國”的架子, 幻想以搪塞、敷衍的態(tài)度來了事, 虛驕中更顯由于缺乏近代外交意識而致的顢頇、懵懂。戰(zhàn)爭終于復(fù)又爆發(fā)之后, 戰(zhàn)事停停起起, 愈發(fā)變本加厲, 一步步逼使清廷就范。咸豐八年 (1858年) 間, 英國公使普魯斯在給其政府的報告中, 洋洋得意地說:“我們不得不在天津給予中國政府另一次教訓(xùn), ……我一定要使清朝皇帝及其大臣相信:一旦我提出要求, 就定要把它索取到手, 如不順從我的要求, 我已準(zhǔn)備憑借武力威脅來索取?！盵14](P148)結(jié)果, 戰(zhàn)事不斷擴(kuò)大, 最后使北京也直接陷于莫大的兵燹之中, 皇帝出逃熱河, 圓明園慘遭焚毀, 清朝統(tǒng)治遭受外敵如此重創(chuàng)是前所未有的, 這給最高統(tǒng)治者心理上造成的政治創(chuàng)傷自然也是空前嚴(yán)重的。在《北京條約》簽訂, 外敵退出北京, 臣工們奏請咸豐帝“回鑾”的時候, 這位皇帝余悸難消, 說“設(shè)使朕率意回鑾, 夷人又來挾制, 朕必將去而復(fù)返。頻數(shù)往來, 于事體諸多不協(xié)”[15](P2584)。遷延之下, 他終未能回到北京, 而在熱河結(jié)束了其“苦命”的一生。

不僅僅是咸豐皇帝個人的事情, 所謂“天朝體制”隨著這位皇帝的死去也告終結(jié)。以“天朝”自視, 是清前期長時間里朝廷在對外交往 (實(shí)際最主要的是與“藩屬”國的交往) 中的典型表現(xiàn), 而起碼從乾隆朝開始, 即明確有了“天朝體制”用語, 并在皇帝敕諭中屢見不鮮。有研究者據(jù)《清實(shí)錄》統(tǒng)計到, 帶有“天朝體制”術(shù)語的40篇敕諭中, 乾隆帝有23篇, 嘉慶帝有2篇, 道光帝有11篇, 咸豐帝有4篇, 篇數(shù)的差異之外, 并且發(fā)現(xiàn)這樣一種可謂“質(zhì)”的變化:道光帝時用這一術(shù)語已無乾隆帝的對外強(qiáng)硬, 而是謹(jǐn)慎對外防范;咸豐帝作為使用這一術(shù)語的最后一位君主, 他用之都是強(qiáng)調(diào)非朝貢國家使節(jié)不能進(jìn)京, 而所要堅持的這種“天朝體制”, 不久也就為《北京條約》所終止, 該術(shù)語在咸豐十年以后就從清朝皇帝的敕諭中消失[16]。這也能反映, 列強(qiáng)入侵后清朝在對外關(guān)系方面“勢能”逐步削減的客觀態(tài)勢, 以及清廷主觀體認(rèn)上的變化, 即在無法抵御的“西力”之下, 從內(nèi)心里不得不逐漸地“認(rèn)弱”。這樣, 意味著“虛驕”弱化而“理性”相對增強(qiáng), 同時怯敵妥協(xié)的政治陰影也難免投射得越來越濃重。

很顯然, 外敵入侵對于清朝政權(quán)來說, 首當(dāng)其沖的自然是皇權(quán)和中央政權(quán), 它再也不能像以前那樣對國家所有政務(wù)包攬把持了, 特別是以國家為主體行使的外交, 更是失去了自主的權(quán)力而越來越受制于列強(qiáng)。

以上是道 (光) 咸 (豐) 年間, 外患導(dǎo)致中國國家主權(quán)被侵害而連帶使清廷權(quán)力削弱的情況。而對清廷來說, 直接影響其權(quán)威和把控能力的還有“內(nèi)亂”, 最主要的就是像太平天國、捻軍等大規(guī)模反清起義的爆發(fā)。太平天國金田起義后, 清方前敵大員們驚恐地奏報“廣西賊勢披猖”, “洪秀全等擅貼偽號偽示, 召集游匪萬余, 肆行不法”, “水陸鴟張, 實(shí)為群盜之尤”, 急切請求清廷“簡調(diào)提鎮(zhèn)大員領(lǐng)兵分剿”[17](P131~133)。雖說當(dāng)時他們還難以預(yù)見到日后發(fā)展勢態(tài)的具體情況, 但不易應(yīng)對、大亂難抑的感覺顯然已沉重地襲上心頭。其力圖盡快“滅火”的籌措未能見效, 起義力量不但滾雪球般愈發(fā)擴(kuò)大, 很快攪動大半個中國, 而且有過與清朝對峙十余年、形態(tài)完備的政權(quán)存在。及至最終由曾國藩輩將太平天國都城攻破之后, 他們向清廷的奏報中言及:“臣等伏查洪逆倡亂粵西, 于今十有五年, 竊踞金陵亦十二年, 流毒海內(nèi), 神人共憤。我朝武功之盛超越前古, 屢次削平大難, 焜耀史編。然如嘉慶川楚之役, 蹂躪僅及四省, 淪陷不過十余城?？滴跞? 蹂躪尚止十二省, 淪陷亦第三百余城。今粵匪之變, 蹂躪竟及十六省, 淪陷至六百余城之多”[18](P299~300)?？梢韵胍? 此間清朝政權(quán)喪失了多大的控制地域, 其“權(quán)威”更連帶地受到多大的重創(chuàng)!這在清朝統(tǒng)治集團(tuán)心目中, 甚至是遠(yuǎn)比外患更為要命的事情。奕?等人就曾有這樣的說法:“就今日之勢論之, 發(fā)捻交乘, 心腹之害也;俄國壤地相接, 有蠶食上國之志, 肘腋之憂也;唷英國志在通商, 暴虐無人理, 不為限制則無以自立, 肢體之患也。故滅發(fā)捻為先, 治俄次之, 治唷英又次之?！盵19](P2675)以所認(rèn)外患的“肘腋之憂”、“肢體之患”與內(nèi)憂的“心腹之害”相比而言, 輕重緩急截然可判。

總之, 在那個特定時段里, 是外患“內(nèi)憂”交相逼迫, 壓力疊加, 使清朝統(tǒng)治者陷于空前窘迫的情勢, 而權(quán)衡之下它是將對內(nèi)鎮(zhèn)壓放在了首要地位。就是在這種宏觀背景條件下, 在特定政治環(huán)境的大舞臺上, 清廷導(dǎo)演了它對內(nèi)鎮(zhèn)壓的“重頭戲”。但它這個“導(dǎo)演”已不能按其意圖把握場面、控制角色, “內(nèi)輕外重”遂絕非偶然地得以成局。

三、晚清“內(nèi)輕外重”的成局機(jī)緘及主要表現(xiàn)

所謂“機(jī)緘”, 是取其“指事物變化的要緊之處”, 猶“關(guān)鍵”之意。晚清“內(nèi)輕外重”之成局, 其機(jī)緘可以說是一種連帶影響、多環(huán)相扣的情形。

首先是基于軍事方面, 湘、淮軍崛起并連帶傳統(tǒng)軍制變易。

作為清朝“經(jīng)制兵”的八旗和綠營, 盡管地位和待遇上也顯出旗、漢差異, 但在統(tǒng)由國家安置調(diào)配官弁、操縱軍務(wù)方面是一致的。而湘、淮軍則以“勇營”面世, 是由其官弁招募兵勇而成, 在其軍內(nèi)部, 可謂是“兵為將有”、“層層私屬”的關(guān)系, 就此而言, 與原“經(jīng)制兵”明顯不同。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)指出, 這樣說須加“在其軍內(nèi)部”的條件限制, 將所謂“私屬”界定在其軍內(nèi)的領(lǐng)屬關(guān)系上, 而不是說湘、淮軍在整體上脫離朝廷控制, 它毫無疑問地仍屬清朝國家的武裝力量, 只是“軍制”方面的改變而已。不過, 這種改變而使其軍隊(duì)內(nèi)部所具的一定“私屬性”, 已足為湘、淮軍將帥強(qiáng)化自己軍事實(shí)力、強(qiáng)化軍事控制權(quán)的肯綮所在, 而這在由湘、淮軍將帥進(jìn)身的督撫大員身上體現(xiàn)得尤為典型。需要注意, 他們作為清朝大員, 也是效忠朝廷而并無叛離之心的, 遂能成為其麾下之軍和朝廷之間粘合、連結(jié)的可靠中介, 這也是湘、淮軍整體上并未脫“國家屬性”的基本保障。那種認(rèn)湘、淮軍純?yōu)樗饺塑婈?duì)的看法未免絕對化而在很大程度上失實(shí)。自應(yīng)該明了和擺脫這種偏頗, 但同時又須對湘、淮軍有條件的“私屬性”, 之于其將帥特別是進(jìn)而為督撫大員者“分量”和“身價”的增重, 所具有的奠基性關(guān)鍵作用, 予以實(shí)事求是的認(rèn)定。

除上述情況之外, 湘、淮軍在晚清軍制變革鏈條中的重要作用, 即直接導(dǎo)致“練軍”和“防軍”的出現(xiàn), 也需特別注意。

所謂“練軍”, 即在原綠營兵中挑選精壯, 仿照湘淮勇營 (特別是“湘勇”) 制度進(jìn)行編練而成的營伍, 形成一個新的軍隊(duì)種類, 實(shí)質(zhì)上即以湘淮軍為樣板對綠營的部分改造。練軍由湘系大員劉長佑任直隸總督期間在轄區(qū)創(chuàng)始, 此后由曾國藩在督直期間進(jìn)一步完善, 漸次亦在其他若干地方推廣和發(fā)展開來, 形成規(guī)模。曾國藩曾強(qiáng)調(diào), “東南募勇多年, 其中亦盡有良法美意為此間練軍所當(dāng)參用”, 而具體提出“文法宜簡”、“事權(quán)宜?！薄ⅰ?(官兵) 情意宜洽”等數(shù)端要則, 還就前此練軍擬議“須酌改”的若干具體事項(xiàng)提出建議[20](P436~439)。隨后他又總結(jié)出練軍“兩法”, 也可謂兩條基本原則, “一曰就本管之鎮(zhèn)將練本管之弁兵, 一曰調(diào)南人之戰(zhàn)將練北人之新兵”[21](P359), 要旨仍在于以湘淮軍改造綠營。

所謂“防軍”, 更是以湘淮勇營直接充當(dāng)國防軍, 這更具在一定程度上由其“非經(jīng)制性”向“經(jīng)制性”轉(zhuǎn)化的性質(zhì)?！肚迨犯濉分杏浽?“咸豐二年, 命曾國藩治湖南練勇, 定湘軍營哨之制, 為防軍營制所昉。殆國藩奉命東征, 湘勇外益以淮勇, 多至二百營。左宗棠平西陲, 所部楚軍亦百數(shù)十營。軍事甫定, 各省險要, 悉以勇營留防, 舊日綠營, 遂同虛設(shè)……扼要之處, 留勇營屯駐, 遂有防軍之稱。”[22](P1046)這樣的“防軍”, 盡管并非純由湘淮勇營構(gòu)成, 但它是基于湘淮勇營并以之為絕對主體, 當(dāng)是沒有問題的。并且, 其規(guī)模亦頗可觀, 如“據(jù)1898年戶、兵兩部的統(tǒng)計, 全國共有防軍271212名”[23](P422), 而且在當(dāng)時的清軍中, 其“質(zhì)量”也算較好者, “防軍是軍事自強(qiáng)運(yùn)動時期中國陸軍中戰(zhàn)斗力最強(qiáng)的部隊(duì), 是這一時期支撐中國國防的主要武裝力量, 清政府對它有很強(qiáng)的依賴性”[23](P425)。而這種“依賴性”, 實(shí)際上仍可推本溯源于對湘、淮系大員所創(chuàng)建和控制的湘、淮軍的依賴。

當(dāng)然, 湘、淮軍的崛起特別是其所連帶的軍制變易, 有一個較長時間過程, 而在此間其他諸多方面也發(fā)生著連帶變化。像由湘、淮軍的籌餉需要, 牽及清朝財政體制上的改變, 以此為“突破口”, 使得清朝財政控制上也出現(xiàn)相對“內(nèi)弱外強(qiáng)”之局, 即是又一重要方面。

原本高度集權(quán)下的清朝中央政府, 對全國具有財政上的統(tǒng)一控制權(quán), 地方上沒有獨(dú)立的財政。田賦作為傳統(tǒng)財政收入的最大宗, 雖由地方乃至最基層政權(quán)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施征收, 但性質(zhì)上是屬嚴(yán)格的國家稅種, 直接由戶部控制, 地方上并無權(quán)支配。其他更便于把控的稅種更可想而知。地方上的財政開支是由中央劃定, 且有嚴(yán)格的報銷制度和程序。軍費(fèi)更是全由中央把控, 將帥沒有自主之權(quán)。及至鎮(zhèn)壓太平天國期間, 情況開始發(fā)生明顯變化。一是湘、淮“勇營”本身, 其供餉不同于國家“經(jīng)制”軍隊(duì), “自籌”乃重要一途;二是當(dāng)時財政開支特別是軍費(fèi)開支所需數(shù)額巨大, 而國庫匱乏, 中央財政按常規(guī)制度和方式也已遠(yuǎn)無法供支, 必須靠地方渠道彌補(bǔ);三是隨著湘淮系大員越來越多地出任督撫, 其軍政結(jié)合, 實(shí)力強(qiáng)大, 具有遠(yuǎn)超以往督撫的支配和把控能力, “財權(quán)”上也不斷擴(kuò)充和加強(qiáng), 促使財政制度上不斷發(fā)生變化。當(dāng)然, 除此之外, 中國半殖民地程度的不斷加深, 中央政府權(quán)威弱化, 其財政主權(quán)也被直接侵害 (最突顯的如關(guān)稅權(quán)方面) , 這也是重要的制約和影響因素。而這里還是主要從與湘、淮系大員直接相關(guān)的事情來說。

在這方面有一個人特別值得注意, 就是湘、淮系大員中最早實(shí)際開府并成功理政的湖北巡撫胡林翼。他為了供養(yǎng)其麾下規(guī)模巨大的軍隊(duì), 支應(yīng)為數(shù)浩繁的軍費(fèi)開支, 采取了“改漕”、“辦厘”、“整鹽務(wù)”、“誘捐納”等一系列行之有效的財政增收措施。特別是有糧臺總局 (亦稱“總糧臺”) 的設(shè)立, 該機(jī)構(gòu)有著“出款之總匯”的職能。后來亦任湖北巡撫的曾國荃, 在上奏中即有這樣的陳說:“查鄂省入款之豐盈, 莫如厘稅;出款之總匯, 皆由糧臺。先是省城初復(fù), 前撫臣胡林翼設(shè)立通省牙厘總局并湖北總糧臺。無論何項(xiàng)進(jìn)款, 皆歸糧臺彈收;無論何項(xiàng)開支, 多飭糧臺批發(fā)。即各厘局所收銀錢, 均交糧臺, 總厘金局不過照驗(yàn)清冊而已。”[24](P43)由此可見其糧臺機(jī)構(gòu)的財政權(quán)力之大。當(dāng)然, 實(shí)際這最終還是胡林翼的權(quán)力, 因?yàn)榭偧Z臺是由他委任親信干才負(fù)責(zé), 自己直接控制。由胡林翼在湖北發(fā)其端, 相繼為主政關(guān)涉軍務(wù)的其他省區(qū)或在一方統(tǒng)兵的大員 (自然主要為湘淮系大員) 效仿, 成為慣例乃至潛在地影響制度演變。對此, 兩江總督曾國藩在同治三年 (1864年) 春間就有這樣的奏語:“前代之制, 一州歲入之款, 置轉(zhuǎn)運(yùn)使主之, 疆吏不得專擅。我朝之制, 一省歲入之款, 報明聽候部撥, 疆吏亦不得專擅。自軍興以來, 各省丁、漕等款, 紛紛奏留供本省軍需, 于是, 戶部之權(quán)日輕, 疆吏之權(quán)日重?！盵18](P84~85)湘系大員郭嵩燾則有過這樣的分析:“軍務(wù)初起, 朝廷頒發(fā)帑金, 動輒數(shù)百萬, 或由戶部運(yùn)解, 或由鄰省協(xié)撥, 軍營安坐以待支放。師久而財日匱, 東南各省, 蹂躪無遺。戶部之解款, 領(lǐng)省之協(xié)餉, 力皆不能自顧。偶一辦理防堵捕剿土匪, 左支右絀, 無可為計。其勢又不能坐聽其決裂。艱窘如廣西、貴州, 亦須經(jīng)營籌劃, 自求生理。湖南經(jīng)理得宜, 則竟以一省之力, 支拄數(shù)省, 此又籌餉之一變局也?！盵25](P126)這中間, 不論是朝廷還是地方大員, 似乎皆有其“不得已”, 說到底, 時勢逼迫使然也。

財政控制上的“內(nèi)弱外強(qiáng)”的局面, 并非只存在于“軍興”之際, 相對“承平”的時候也依然沿襲下來, 只不過或有相應(yīng)的某些形式變通而已。及至清末“新政”中的宣統(tǒng)年間, 清廷為加強(qiáng)集權(quán), 度支部提出各省財政統(tǒng)歸藩司 (布政使) 綜核的建議, 就是想如舊制那樣通過中央部門對布政使的控制, 限制督撫的財政大權(quán), 其奏中稱:“國初定制, 各省布政使司掌一省錢谷之出納, 以達(dá)于戶部, 執(zhí)掌本自分明。自咸豐軍興以來, 籌捐籌餉, 事屬創(chuàng)行, 于是厘金、軍需、善后、支應(yīng)、報銷等類, 皆另行設(shè)局, 派員管理。迨舉辦行政, 名目益繁, 始但取便一時, 積久遂成為故事?！盵26]這種“故事”, 就是從胡林翼輩發(fā)端的, 發(fā)展開來, 遂成這樣一種情勢:“各省督撫, 任意賦課于民, 別設(shè)善后局聽其調(diào)度, 督撫意欲如何, 則指揮如意, (中央) 政府不得難之, 且或不得預(yù)聞也。”[27](P349)如此, 財政控制上的“內(nèi)弱外強(qiáng)”可謂彰明較著。

以湘、淮大員為基干的實(shí)力派督撫, 在相關(guān)人事權(quán)方面“自主性”的加強(qiáng), 而朝廷這方面的控制權(quán)相對弱化, 是“內(nèi)輕外重”再一個方面的表現(xiàn)。

按清代原本定制, 官員的選授形式“有請旨、揀選、選授等種。此外還有特授, 就是由皇帝親自選點(diǎn)”, 這主要是在高級別的京官、外官和特殊職別的任命當(dāng)中, 任命人員“可不受原來資格和其它有關(guān)條規(guī)的限制”[5](P536)。官員選授的具體程式和規(guī)則上頗為復(fù)雜, 一般說來, 大部分官員是要由中央相關(guān)職能部門 (主要是軍機(jī)處、吏部) 簡選題名, 最后由皇帝批準(zhǔn)簡放, 總之決定權(quán)絕對是在朝廷。對于地方上來說, 盡管督撫對轄區(qū)官員有提名、保薦的一定權(quán)利, 但最終任命也還是要實(shí)實(shí)在在地取決于朝廷。而自鎮(zhèn)壓太平天國湘淮系督撫大員崛起以后, 轄區(qū)官員的任命由督撫奏定的因素明顯加強(qiáng)了, 盡管還要走朝廷批準(zhǔn)的程序, 但其實(shí)質(zhì)性顯著弱化, 連布政使、按察使乃至對于總督而言轄區(qū)巡撫這類高官的選任, 相關(guān)大員的意見通常都起很大作用。甚至鄰省督撫的任命, 有時朝廷也要征求相關(guān)強(qiáng)勢督撫的意見。

值得注意, 湘、淮系督撫大員大多是以識才、薦才和善于用才著稱的, 這實(shí)際上也反映他們在人事上的優(yōu)勢和強(qiáng)勢。像胡林翼就非常典型, 他是以選人、用人特別敢于“破格”著稱的。而能“破格”, 顯然不僅僅是取決于官員的膽識, 更需有其變通自主的權(quán)力。對于湘、淮系督撫大員群體來說, 自然要利用人事權(quán)能集結(jié)同黨, 擴(kuò)充實(shí)力, 體現(xiàn)著明顯的派系利益訴求, 但同時也確有出于“公忠體國”而用薦賢賢的立意, 兩者基本能夠統(tǒng)一。而朝廷對他們的人事意見, 通常也是很“買賬”的 (這中間自有不得已因素) 。像曾國藩、胡林翼輩向朝廷推薦提名、擬行安置的官員, 朝廷“照單全收”的情況頗為常見, 有時甚至是“大面積”地照準(zhǔn)。曾國藩任兩江總督后, 鑒于轄區(qū)內(nèi)安徽“自咸豐三年以來, 遍地逆氛, 吏治久弛”, 奏明“現(xiàn)任州縣有不稱職者, 揀員委署。若無安省合例之員, 隨時奏辦”。因該省“糜爛已久, 仕宦視為畏途。實(shí)缺人員固少, 即候補(bǔ)者亦屬寥寥, 各班乏員可委”, 曾國藩等人“督同司道, 于行營隨員中通融委用, 或于江西、湖北兩省咨調(diào)來皖, 酌量委署”, 先后相繼“委署各缺, 已有二十員之多”, 于同治元年 (1862年) 六月專折上奏[28](P340~343)。盡管名義上是向朝廷匯報請示, 但實(shí)際已屬事后備案性質(zhì), “先斬后奏”, 生米做成熟飯。像這種情形, 平時在一般督撫治下, 自是難能出現(xiàn)的。

還有一種情況值得特別注意, 就是湘淮系督撫大員的幕僚入仕甚至超常規(guī)地成為高官。此前一般情況下, 幕僚只是官員私自辟置的輔助辦事人員, 不在官員之列, 且其規(guī)模有限。而自湘淮大員, 因軍政需要, 其幕府不但在規(guī)模上明顯擴(kuò)大, 而且成為各類才俊的薈萃之所。一方面, 有諸多本籍官員者加入;另一方面, 也有若干本無官職者而被保薦為官, 無論如何, 其幕府不啻成為歷練和造就官員的“大本營”。像原系京官的李鴻章, 回籍辦團(tuán)練卻無進(jìn)身之階, 是靠投身曾國藩幕起家, 由未赴任的道員直接躋身巡撫, 而他開府之后, 其幕府也漸營造成匯聚和成就官員的重要場所。李鴻章之兄李瀚章, 也是由曾國藩幕府走出的封疆大吏。左宗棠做湘撫幕僚時因強(qiáng)勢干政被人控告, 最終他不但脫罪, 而且通過在曾國藩手下襄理軍務(wù)的階梯, 進(jìn)而由將帥成為封疆大吏。由湘、淮幕僚而躋身督撫的不乏其人, 成臬、藩、道、府官員的更是多多, 自不用說再下的基層的官員了。

可見, 湘淮大員在人事權(quán)方面也遠(yuǎn)非昔日督撫可比, 確已有著很強(qiáng)的控制性和影響力。清末有京官言及, “督撫一喜怒而百城皆風(fēng)靡;督撫一去留而屬吏半更新”[29](P267), 也可借以說明這方面的情況。

還有清朝中央外交權(quán)力部分“下移”, 也是“內(nèi)輕外重”的一端表現(xiàn)。

“外交”是“國家以和平手段對外行使主權(quán)的活動”, “外交的主體是主權(quán)國家”[30](P366)。當(dāng)然, 這離不開具體的主持和辦理者, 但他們一定要能代表國家或由國家授權(quán)?！巴饨弧币灿兴臅r代性和“主體”性差異, 譬如在晚清, 國家主權(quán)受到列強(qiáng)的侵害, 造成半殖民地形態(tài)下國家主權(quán)的不完整性, 這就決定了其外交整體上的必然屈辱性。在這種條件下, 外交辦理者就不免受到限制。并且, 也顯示出一些特別的現(xiàn)象, 如外交權(quán)力的部分“下移”就是典型表現(xiàn)。其“下移”, 主要就是由地方相關(guān)機(jī)構(gòu)和大員承擔(dān)和辦理了相當(dāng)份額的外交事務(wù)。而最凸顯的, 就在南、北洋大臣尤其是北洋大臣。南洋大臣的前身即五口通商大臣, 設(shè)置較早。北洋大臣的前身是三口通商大臣, 因《北京條約》簽訂后北方開三口與外國通商, 辦理相關(guān)商務(wù)、海防和外交活動的需要而設(shè), 本為專職, 自同治九年 (1870年) 李鴻章任直隸總督后改為直隸總督的兼職。光緒朝《清會典》當(dāng)中, 是將南、北洋大臣置于“總理各國事務(wù)衙門”目下介紹的, 其說“南洋大臣”的職能為:“掌中外交涉之總務(wù), 專轄上海入長江以上各口, 其閩、粵、浙三省則兼理焉。凡交涉之事, 則督所司理之, 待其上以裁決。疑難者則咨總理衙門, 大事則奏聞?！盵3](P909)北洋大臣的職能是:“掌北洋洋務(wù)、海防之政令, 凡津海、東海、山海各關(guān)政, 悉統(tǒng)治焉。凡交涉之務(wù), 責(zé)成于關(guān)道, 而總其大綱, 以咨決于總署……凡大事則奏陳請旨?！盵3](P910)嚴(yán)格說來, 其表述上并不完全準(zhǔn)確, 譬如說南洋大臣“掌中外交涉之總務(wù)”, 顯然其本意并非指掌“全國”的一切“交涉總務(wù)”, 是限于“南洋”而言, 即使實(shí)際外交權(quán)能上遠(yuǎn)超“南洋”的北洋大臣, 也掌不了“全國”的一切“交涉總務(wù)”, 不過是分掌了足大份額的國家外交權(quán)力而已, 這已經(jīng)是外交權(quán)力部分“下移”的很典型表現(xiàn)了。還需注意, 盡管《清會典》中將南、北洋大臣置于“總理各國事務(wù)衙門”目下介紹, 但他們絕非該衙門的屬官, 都是直接對清朝最高統(tǒng)治者負(fù)責(zé)的, 與總理衙門的“工作聯(lián)系”上是平行用“咨”的關(guān)系, 甚至在對某些外交事務(wù)的實(shí)際處理、把控上, 還要超乎總理衙門。

從湘、淮集團(tuán)督撫大員的情況看, 湘系人物多居兩江總督兼南洋大臣之職, 而淮系的李鴻章則居直隸總督兼北洋大臣之職最久, 前后達(dá)28個年頭。他們在主理總督轄區(qū)內(nèi)政的同時, 也都涉身辦理過諸多中外交涉、訂約等外交事務(wù)。李鴻章在這方面尤其突出, 或謂他“坐鎮(zhèn)北洋, 遙執(zhí)朝政, 凡內(nèi)政外交, 樞府常倚為主”[31](P84);其衙門“幾有成為清政府第二朝廷的趨勢, 李鴻章便是這個朝廷的主腦人物”[32](P113)。當(dāng)然, 在當(dāng)時辦理外交是難免屈辱和尷尬的事情, 朝廷“下移”外交之權(quán)有它推諉責(zé)任、逃避繁難的動機(jī), 南、北洋大臣的涉身外交也不能為其增彩反而添恥, 但畢竟又是他們在特定條件下的一種承當(dāng), 是“權(quán)力”增重的一種標(biāo)志。對清廷來說這是權(quán)力“下移”, 對南、北洋大臣來說, 則是相應(yīng)“上移”, 密切介入到本屬中央的外交權(quán)力當(dāng)中。像有論者說李鴻章“事實(shí)上成為一名全國性的官員”[33](P59), 即與他直接介入外交之局分不開。他這時與湘、淮集團(tuán)形成前即有的五口通商大臣介入外交大為不同, 更有著實(shí)實(shí)在在的權(quán)能和地位。

在上述體現(xiàn)“內(nèi)輕外重”成局的這些要端當(dāng)中, 發(fā)揮主導(dǎo)作用的自是湘、淮集團(tuán)大員, 特別是其強(qiáng)勢督撫, 他們把握和實(shí)施著轄區(qū)內(nèi)幾乎是“全方位”的權(quán)力, 甚至權(quán)能遠(yuǎn)邁其轄區(qū)范圍。應(yīng)該正是鑒于這種情況, 羅爾綱先生以“督撫專政”[34](P217)言之。還應(yīng)該特別看到, 這時有所謂“專政”權(quán)能的督撫們已是漢家大員, 這對先前的抑漢藩籬顯然也是很大程度的沖破。當(dāng)然, 對這種情況連同“內(nèi)輕外重”的變局, 清廷絕非心甘情愿, 而是不失時機(jī)地力圖修復(fù), 回歸舊轍, 特別是到清末新政時期甚至真有起碼形式上的明顯反彈, 從其演變軌跡上看是呈曲線狀態(tài), 不過, 皇家專制集權(quán)的衰亡大勢終究無可逆轉(zhuǎn)。

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