河北師范大學(xué)學(xué)報(bào) (哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版) 2018,(41)02,5-14 

在晚清, 由于湘、淮集團(tuán)崛起而致形成“內(nèi)輕外重”的局面, 此乃帝制之下權(quán)力格局的重大變端, 也是前輩史家早有過(guò)的“傳統(tǒng)”論斷。而多年來(lái)學(xué)界關(guān)于這方面的研究, 不斷有所豐富、發(fā)展, 特別是近年更不乏新見(jiàn)異說(shuō)的出現(xiàn)。筆者的研究領(lǐng)域關(guān)涉于此, 近期在做一項(xiàng)目時(shí)復(fù)有淺思, 覺(jué)得在宏觀比較視野之下, 或可亦有助于對(duì)晚清“內(nèi)輕外重”事局的概要見(jiàn)知和如實(shí)認(rèn)識(shí)。所謂“宏觀比較”, 是指取較長(zhǎng)時(shí)段大面上的對(duì)照, 而非具體細(xì)項(xiàng)的對(duì)應(yīng)性審視、考量。

一、皇權(quán)體制下中央與地方的傳統(tǒng)權(quán)力格局

所謂“傳統(tǒng)權(quán)力格局”, 是就清前期和更早王朝歷史相關(guān)情況而言的。中國(guó)帝制王朝歷史悠久, 始自秦始皇創(chuàng)稱皇帝并建立皇權(quán)制度。秦掃六合, 所謂“六王咸伏其辜, 天下大定。今名號(hào)不更, 無(wú)以稱成功, 傳后世。其議帝號(hào)”[1](P236), 遂有“皇帝”之稱。皇帝之位至尊至高, “天下之事無(wú)小大皆決于上 (皇帝) ”[1](P258), 這也就是典型的皇權(quán)專制。也正是從秦王朝開(kāi)始, 建立起與這種專制制度相適應(yīng)的官僚機(jī)構(gòu)體系, 以后歷朝歷代, 或有不同的具體調(diào)整、變革, 但皇權(quán)至上的根本原則是維持的, 并且不斷加強(qiáng)和完善。即使有的朝代在一定時(shí)候出現(xiàn)外戚或宦官實(shí)際專權(quán)的現(xiàn)象, 但那也只是特定情況下“皇權(quán)”的一種異化形態(tài), 并不意味著對(duì)皇權(quán)專制的制度否定, 本質(zhì)上還是要借助皇權(quán)。何況, 從總體上看, 外戚或宦官實(shí)際專權(quán)的現(xiàn)象也只是暫時(shí)的, 到頭來(lái)終會(huì)被否定并修復(fù)破壞而回到常規(guī)。明朝和清前期, 是皇權(quán)專制達(dá)到最強(qiáng)化的時(shí)候, 且在制度上有著標(biāo)志性事件, 最典型的就是宰相制度的廢除。雖說(shuō)明朝廢相后的內(nèi)閣大學(xué)士, 仍有“偃然漢、唐宰輔”[2](P3305)之說(shuō), 但也主要是比擬而已, 既然宰相及其機(jī)構(gòu)法定地撤銷而不復(fù)設(shè), 那么, 也就再談不上有真正的宰相和相府。及至清朝, 雖仍以“相國(guó)”為大學(xué)士的別稱, 那也只是一種借指性“雅號(hào)”而已, 與早先真正的宰相更不可同日而語(yǔ)。

清朝在政治制度上基本沿襲明制, 而也多有自己的特殊之處。其入關(guān)建立全國(guó)統(tǒng)一政權(quán)后, 前有的議政王大臣會(huì)議制度雖在短時(shí)間里有進(jìn)一步完善和強(qiáng)化的苗頭, 但面對(duì)統(tǒng)治范圍的擴(kuò)大、漢族成為國(guó)人主體的局面, 因襲明朝制度, 鞏固和加強(qiáng)皇權(quán), 理順原漢族政權(quán)傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)系統(tǒng), 就更成迫切的需要。這樣, 議政王大臣會(huì)議制度總體趨勢(shì)上又必是走向削弱乃至最后徹底覆亡的。在議政王和議政王大臣會(huì)議制度存在時(shí)候, 就同時(shí)有內(nèi)閣的設(shè)置 (順治末由“內(nèi)三院”正式改定“內(nèi)閣”之名) , 其職官有大學(xué)士、協(xié)辦大學(xué)士、學(xué)士等級(jí)次, 還設(shè)有繁多具體的辦事機(jī)構(gòu)和批量辦事人員, 規(guī)模上頗為可觀。內(nèi)閣是直接為皇帝服務(wù)的機(jī)構(gòu), 具有最高官署地位 (即使后來(lái)實(shí)際地位下降, 但仍在名義上居首) , 其職能為“掌議天下之政, 宣布絲綸, 厘治憲典, 總鈞衡之任, 以贊上理庶務(wù)。凡大典禮, 則率百寮以將事?！盵3](P9)可謂位尊職重, 但到頭來(lái)終不過(guò)“贊上”, 即為皇帝服務(wù), 不能脫離皇帝自行決策政務(wù), 是皇權(quán)的附庸機(jī)構(gòu)而已, 跟早先王朝的相府類機(jī)構(gòu)大為不同。相府名義上雖也是輔佐皇帝的, 但若在強(qiáng)勢(shì)宰相控制下, 或在相當(dāng)程度上能或明或隱地形成與皇帝抗衡之勢(shì)。這時(shí)“內(nèi)閣”便沒(méi)有了這種可能。即使如此, 皇帝依然進(jìn)一步采取加強(qiáng)專權(quán)的措施, 在機(jī)構(gòu)方面隨著南書房特別是軍機(jī)處的設(shè)立, 內(nèi)閣的實(shí)際職能作用仍在不斷下降, 最后便只是一個(gè)接轉(zhuǎn)題本、承發(fā)可公開(kāi)宣示的諭旨 (明發(fā)諭旨) 的一個(gè)例行公事的機(jī)構(gòu)了。

在帝制王朝的長(zhǎng)時(shí)期里, 專制皇權(quán)與中央集權(quán)是相輔相成的。要說(shuō), 這涉及兩組不同的概念?；蕶?quán)導(dǎo)致和施行的專制主義, 這既體現(xiàn)在帝位終身制和皇位世襲制, 又體現(xiàn)在權(quán)力的行使是由皇帝個(gè)人專斷獨(dú)裁, 匯集國(guó)家最高權(quán)力于其一身, 其決策帶有很強(qiáng)的主觀隨意性, 不受制約。這顯然是與民主政體相對(duì)立的。而中央集權(quán), 它相對(duì)于地方分權(quán)而言, 屬一種國(guó)家管理方式。其特點(diǎn)是地方政府必須嚴(yán)格聽(tīng)命和服從于中央政府, 在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等各方面都沒(méi)有獨(dú)立性。就實(shí)行皇帝制度的中國(guó)歷史上長(zhǎng)時(shí)期的實(shí)際情況看, 這兩方面結(jié)合又是相當(dāng)緊密和有機(jī)的, 并且體現(xiàn)出這樣一種醒目的規(guī)律性:專制主義皇權(quán)強(qiáng)固之時(shí), 往往也是中央集權(quán)高效之時(shí);專制主義皇權(quán)疲弱之時(shí), 則往往是中央集權(quán)不力之時(shí)。就中央集權(quán)而言, 歷史地看, 自有其顯著的積極作用。這主要表現(xiàn)在利于多民族國(guó)家的建立、鞏固和發(fā)展, 利于維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一與領(lǐng)土完整, 利于各民族間的交流、融合與共同發(fā)展, 利于國(guó)家有效地進(jìn)行人力、物力、財(cái)力資源的統(tǒng)一組織調(diào)配, 以開(kāi)展大規(guī)模工程建設(shè)和社會(huì)協(xié)濟(jì)等。從歷史上幾個(gè)著名的“盛世”朝代看, 國(guó)家統(tǒng)一、社會(huì)安定、生產(chǎn)發(fā)展、國(guó)力強(qiáng)盛、文明提高, 是其具有共性的局面, 也是中央集權(quán)優(yōu)越性充分發(fā)揮的典型反映。當(dāng)然, 皇權(quán)專制主義的弊端, 也不可避免地對(duì)中央集權(quán)的健康維持產(chǎn)生負(fù)面影響甚至嚴(yán)重戕害。像歷史上幾個(gè)短時(shí)分裂時(shí)期 (如“南北朝”“五代十國(guó)”時(shí)期) , 其亂局的產(chǎn)生, 相關(guān)宏觀背景、客觀條件的制約之外, 具體地看, 也與皇帝的或暗弱無(wú)能、或暴戾無(wú)道、或荒淫昏庸有直接關(guān)系。

發(fā)展到清前期, 皇權(quán)專制與中央集權(quán)的加強(qiáng)更典型地是相輔相成、兩面一體的。其加強(qiáng)皇權(quán)專制的措施, 同時(shí)對(duì)強(qiáng)化中央集權(quán)也起著相應(yīng)作用, 這不必細(xì)說(shuō), 下面主要看清廷對(duì)地方政權(quán)控制方面的情形。

先看政區(qū)設(shè)置。清前期除最初階段的一些不同, 如有江南省而無(wú)后來(lái)的江蘇、安徽之分, 有湖廣省而無(wú)后來(lái)的湖南、湖北之分, 有陜西省而無(wú)陜西、甘肅之分等情形外, 大多時(shí)間里是內(nèi)陸設(shè)置十八行省, 即直隸、山東、山西、河南、江蘇、安徽、江西、福建、浙江、湖北、湖南、陜西、甘肅、四川、廣東、廣西、云南、貴州。另外, 有不設(shè)省的滿洲、蒙古、新疆、西藏等特別地區(qū)。就清代省下的政區(qū)而言, 有持道、府 (直隸州、直隸廳) 、縣 (散州、散廳) 等層級(jí)者, 也有將“道”級(jí)排除在外的, 意見(jiàn)不一。而無(wú)論如何, 在清前期“道”基本上不是一級(jí)政區(qū)殆無(wú)疑義, 往后漸有向政區(qū)演化的跡象, 但即使至晚清, 在相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置和行政機(jī)制上看, 似與前有常規(guī)政區(qū)仍不無(wú)差異。

更關(guān)鍵的在省級(jí)政區(qū)及其職官設(shè)置方面。清初的總督、巡撫之職, 可以說(shuō)仍處于明末以來(lái)由中央派出大員向地方大吏轉(zhuǎn)化的過(guò)渡階段?！懊鞔鸀橄鲓Z地方權(quán)力, 加強(qiáng)中央集權(quán), 在洪武九年 (1376年) , 宣布廢除行省制度 (按:并非廢除省級(jí)政區(qū)) , 改省一級(jí)由承宣布政使司、提刑按察使司、都指揮使司分管行政、司法監(jiān)察、軍事行政, 形成‘三司’, 把一省的事權(quán)一分為三, 以消除省級(jí)官員獨(dú)攬全省的局面”, “意圖是利于加強(qiáng)中央集權(quán), 但也隨之出現(xiàn)了無(wú)人主理全省性大事, 對(duì)事務(wù)處置不及時(shí), 產(chǎn)生延誤事機(jī), 互相推諉塞責(zé)的情況”[4](P151)?？梢?jiàn), 明這時(shí)較元代“行省”的改變, 主要是在官員設(shè)置和中央對(duì)它的統(tǒng)轄方式上, 而“省”的區(qū)劃依然存在。并且這種出于防范省級(jí)專權(quán)的職官改變, 同時(shí)也產(chǎn)生有礙于省級(jí)施政效能的弊端, 這當(dāng)然也不利于朝廷統(tǒng)治, 不能不尋求相應(yīng)的解決辦法, 這就是總督、巡撫的設(shè)置。這時(shí)的總督、巡撫并非地方官員, 而是中央臨時(shí)派出督查、巡視并兼負(fù)責(zé)辦理該省區(qū)某些要政的大員, 后來(lái)漸趨“常設(shè)”, 但亦未成確定的“地方”大員, 是呈一種“模糊”狀態(tài)。還需要交代的是, 自明朝督撫趨于常設(shè)的時(shí)候, 朝廷為對(duì)其防范控制, “頻繁派出巡按御史, 前往各地察吏安民, 以牽制督撫”[5](P226)。及至清初, 仍帶有明朝沿襲的一些印跡, 表現(xiàn)之一就是督撫設(shè)置上變動(dòng)頻繁無(wú)定, 頗顯紛亂 (像在直隸即頗典型) 。再就是, “也曾實(shí)行巡按御史制度”。而“巡按所到之處, 與督撫平起平坐, 彼此糾劾, 互為監(jiān)督, 這對(duì)約束地方官員的違法行為, 起到了一定作用, 但也因此影響地方行政效率。康熙初期, 輔政四大臣終于作出決定, 停廢巡按之差, 終清之世未再設(shè)立”[5](P226~227)。這對(duì)督撫地方施政的順暢及其管控之權(quán)的加強(qiáng)自都有利?？傊? 督撫任職逐漸趨于穩(wěn)定及其對(duì)地方管轄實(shí)權(quán)的愈少受到牽制, 這也就是總督、巡撫在實(shí)質(zhì)上向地方長(zhǎng)官轉(zhuǎn)化的演進(jìn)反映。至于其職責(zé), 總督是“厘治軍民, 綜制文武, 察舉官吏, 修飭封疆”;巡撫則是“掌宣布德意, 撫安齊民, 修明政刑, 興革利弊, 考核群吏, 會(huì)總督以詔廢置”[6](P896。

督撫的設(shè)置, 除個(gè)別一省即專設(shè)總督 (如直隸、四川) 外, 大多則為兩省或三省設(shè)一總督。在這種情況下, 其轄區(qū)各省一般還要設(shè)一巡撫 (有的衙署與總督同城) 。也有只設(shè)巡撫的省份, 而不屬總督的兼轄之區(qū)。至于督、撫的實(shí)際職能上, 越到后來(lái)差異越不如先前明顯。特別需要注意的是, 盡管巡撫級(jí)別略低于總督, 但在督撫兼設(shè)的省區(qū), 巡撫亦非總督屬官, 他們都直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé), 可以起到其間互相監(jiān)督、牽涉的作用, 這正是皇帝基于防范、控制他們的需要而設(shè)計(jì)。清朝總督、巡撫向省區(qū)主官的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)化, 利于省區(qū)施政的效能, 而從清前期的情況看, 也并未造成地方勢(shì)力尾大不掉而影響中央集權(quán)的情況, 甚至可以說(shuō)起到了加強(qiáng)和鞏固中央集權(quán)的作用 (地方治理是基礎(chǔ)) 。個(gè)中關(guān)鍵在于, 皇帝能夠有效地掌控督撫, 同時(shí)中央也可一手控制財(cái)政 (地方上無(wú)獨(dú)立財(cái)政) 、各級(jí)官員任免、法律制定實(shí)施和重大刑獄案事處置等事權(quán), 特別是嚴(yán)格掌控軍權(quán), 統(tǒng)一調(diào)配全國(guó)軍隊(duì)。

錢穆先生對(duì)督、撫地位的演變和權(quán)力狀況曾有這樣一番論述:“在明代, 布政使是最高地方首長(zhǎng)。總督、巡撫非常設(shè), 有事派出, 事完撤銷。清代在布政使上面又常設(shè)有總督與巡撫, 布政使成為其下屬, 總督、巡撫就變成正式的地方行政首長(zhǎng)了。這種制度, 還是一種軍事統(tǒng)制。如是則地方行政從縣到府, 而道, 而省, 已經(jīng)四級(jí)。從知縣到知府, 到道員, 到布政使, 上面還有總督、巡撫, 就變成為五級(jí)?？墒钦娴杰娛聲r(shí)期, 總督、巡撫仍不能作主, 還要由中央另派人, 如經(jīng)略大臣、參贊大臣之類, 這是皇帝特簡(jiǎn)的官。總督、巡撫仍不過(guò)承轉(zhuǎn)命令?？傊? 清代不許地方官有真正的權(quán)柄?！盵7](P155)其中將“道”認(rèn)作一級(jí)政區(qū), 自是一種看法, 而認(rèn)定總督、巡撫在清代“變成正式的地方行政首長(zhǎng)了”, 除清初短時(shí)而外, 確實(shí)如此, 至于說(shuō)“清代不許地方官有真正的權(quán)柄”, 對(duì)于督撫而言, 在清前期與實(shí)際情況也可謂大致相符, 當(dāng)然不能拘泥于該表述字眼作絕對(duì)化地理解。

上述情況, 反映典型的專制主義中央集權(quán)的樣態(tài)。它在當(dāng)時(shí)對(duì)國(guó)家既有著積極意義和作用, 但同時(shí)也不可避免地具有弊端, 特別是極易形成暴政和腐敗現(xiàn)象, 也嚴(yán)重鉗制和禁錮國(guó)人的思想。

前揭情況之外, 還應(yīng)注意到清前期的滿漢關(guān)系及其對(duì)任官、軍隊(duì)建置的影響, 這也是一個(gè)緊要環(huán)節(jié)。滿漢關(guān)系對(duì)于整個(gè)清朝時(shí)段來(lái)說(shuō)都是重要而凸顯的問(wèn)題, 而及至晚清時(shí)期變化較大, 為便于對(duì)其對(duì)比性了解, 這里先概觀清前期的相關(guān)情形。

清朝入關(guān)建立政權(quán), 是以武力征服者的姿態(tài)出現(xiàn)的。滿洲貴族居高臨下, 以暴力和強(qiáng)權(quán)凌虐漢民。為了滿足滿洲貴族的利益需要, 清最高統(tǒng)治集團(tuán)采取了一系列強(qiáng)制措施。譬如頒布圈地令, 名義上是針對(duì)“無(wú)主田地”, 實(shí)際是大規(guī)模暴力圈占畿輔乃至以外諸多地方的漢人土地。圈占者攜繩騎馬, 任意為之。所圈土地皇室占有之外, 分配給旗籍貴族、官員乃至兵丁。而失地的漢人, 許多流離失所, 生計(jì)無(wú)著, 不少淪為旗籍貴族的奴仆、丁役、佃戶, 狀況悲慘。有說(shuō)“近畿土地皆為八旗勛舊所圈, 民無(wú)恒產(chǎn), 皆賴租種旗地為生, 而旗人自恃勢(shì)要, 增租直, 屢更佃戶, 使民無(wú)以聊生”[8](P189)。圈地之外, 還有為安置旗人, 而強(qiáng)迫原京城居民大規(guī)模外遷出城的強(qiáng)制性做法, 這勢(shì)必給動(dòng)遷者造成很大麻煩, 甚至逼入絕境。再如頒布剃發(fā)令, 強(qiáng)行改變漢民族傳統(tǒng)發(fā)式, 像滿人那樣剃發(fā)蓄辮, 這就不只是習(xí)慣問(wèn)題, 更是強(qiáng)加的一種政治符號(hào), 從者表示向滿洲征服者的歸順, 否則, 就被視為不服乃至反叛, 遭嚴(yán)酷鎮(zhèn)壓。多爾袞即有“各處文武軍民盡令薙發(fā), 倘有不從, 以軍法從事”[9](P240)之令, 甚至出現(xiàn)違令者被送至軍門, “朝至朝斬, 夕至夕斬”[10](P310)的屠戮之酷, 真是到了“留頭不留發(fā), 留發(fā)不留頭”的地步了。如此等等, 不一而足。所謂“誅戮漢人, 撫養(yǎng)滿洲”[9](P188), 可謂清太祖努爾哈赤的“遺訓(xùn)”, 從入關(guān)后滿洲權(quán)貴層的行為看, 從經(jīng)濟(jì)到政治等諸多方面, 都在為“撫養(yǎng)滿洲”和建立滿洲貴族征服者的特權(quán)地位, 而對(duì)漢人無(wú)所不用其極, 甚至有“揚(yáng)州十日”、“嘉定三屠”的慘劇發(fā)生。

當(dāng)然, 清朝畢竟是要著力鞏固所取得的全國(guó)統(tǒng)一政權(quán)的, 人口占絕大多數(shù)的漢族民眾畢竟是它統(tǒng)治的主體, 一味靠高壓政策和強(qiáng)暴手段是不行的, 也須有“撫綏”的另面。特別是在經(jīng)歷最初的顯性對(duì)抗階段之后, 滿洲貴族統(tǒng)治者立足于長(zhǎng)遠(yuǎn), 在政策上向常規(guī)化調(diào)整。譬如注意對(duì)漢族官員和文人的收納和利用, 對(duì)滿漢官員的安置任用制度化, 使?jié)h族官員也能有一定位置, 就此而言可謂建立起“滿漢聯(lián)合”的政治統(tǒng)治。科舉制度的沿襲推行, 使?jié)h族文人繼續(xù)有著最為常規(guī)的晉身之路, 而“正途”的后備官員隊(duì)伍也就有基本保障。這也連帶著對(duì)漢族文化傳統(tǒng)的認(rèn)同, 肯定和弘揚(yáng)儒學(xué)“圣道”。再就是一系列的“安民”政策、措施也實(shí)際推行。清朝“盛世”的出現(xiàn)并非完全虛假表象, 它是以統(tǒng)一局面下有著社會(huì)秩序的起碼保障, 生產(chǎn)獲一定程度的發(fā)展, 國(guó)家呈相對(duì)強(qiáng)盛局面為現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)的。這在中間, 滿漢矛盾的相對(duì)緩和也是必要因素。不過(guò), 滿洲貴族居高臨下的特權(quán)地位還是“法定”地保留著, 民族歧視并沒(méi)有消除, 滿漢矛盾也依然存在。下面, 主要從任官制度的滿漢官缺和軍隊(duì)的旗、綠分營(yíng)構(gòu)成方面來(lái)看其大概。

在任官制度的滿漢官缺方面, 體現(xiàn)出明顯的滿漢不平等狀況。所謂“官缺”, 是指職別的崗位設(shè)置類別和數(shù)額, 清朝主要分為滿官缺、蒙古官缺、漢軍官缺、漢官缺等類, 對(duì)于有些職別來(lái)說(shuō), 人員類別上有特定限制。滿、蒙、漢軍旗可都算在旗人之列, 當(dāng)然, 以滿旗為最尊貴, 蒙旗因民族關(guān)系與滿旗聯(lián)系也比較緊密。漢軍旗人主體上則是由原本漢族隨附滿洲而被編入旗籍者, 這既不同于一般漢人, 地位較高, 享受旗人特權(quán), 但又因漢族的本原因素而不能完全等同于滿旗甚至蒙旗。這樣一種微妙狀況, 以致使得其“族屬”在滿、漢不同民族眼中都有一定的“非認(rèn)同”情狀, 不過(guò)還是應(yīng)側(cè)重看其旗人身份, 不應(yīng)與一般漢人視同。就人口數(shù)量而言, 漢族占絕對(duì)主體地位, 滿、蒙僅為少數(shù), 但在官缺的占有比例上, 與人口比例差異懸殊, 即使?jié)M漢并設(shè)的官缺, 實(shí)際地位也難等同, 何況有些官缺, 只限或主要限于滿族, 幾與漢人無(wú)緣。滿族官員有謂, “我朝入關(guān)之初, 分疆劃界, 原非偏重滿人, 只以佐命之裔, 從龍之胄, 不得不遵古圣親親仁民愛(ài)物之次第, 從滿人推行, 則官缺兵制, 遂積成滿人之所獨(dú), 而界限以分”[11](P921)。所謂“原非偏重滿人”云云, 自是虛飾之語(yǔ), 而“積成滿人之所獨(dú), 而界限以分”之說(shuō), 則是實(shí)在情形。

地方上督撫之設(shè)最為重要并具有典型意義。一般說(shuō)來(lái), 該職對(duì)由滿、漢或旗、漢人員擔(dān)任, 本無(wú)定例, 但重滿、旗而輕漢官的情形, 在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里實(shí)際頗為醒目, 甚至導(dǎo)致一些不成文的慣例出現(xiàn)。有研究者論及, 滿洲貴族“入主中原, 為鞏固政權(quán)、保障滿人權(quán)力起見(jiàn), 種種措施皆偏袒旗籍”, “就督撫之任用而論, 清初沖要地區(qū), 如山陜督撫專用滿員, 至雍正年間, 始參用漢人”。其他督撫, 對(duì)漢員使用的限制總體看也有漸趨放松之勢(shì), 不過(guò), 直到嘉慶年間, 據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì), 共52人次總督中, 旗人31, 占59.6%, 漢人21, 占40.4%;共114人次巡撫中, 旗人48, 占41.2%, 漢人66, 占57.9%[12]。旗人總督中明顯多過(guò)漢人, 巡撫中則漢人略多, 但若從民族人口規(guī)模看來(lái), 旗人占比顯然也是頗高的, 而旗人中當(dāng)又以滿旗者居多。

軍隊(duì)是國(guó)家機(jī)器的最重要構(gòu)成部分, 清朝最高統(tǒng)治集團(tuán)自然特別重視。其能入關(guān)建立政權(quán)取代明朝, 當(dāng)然主要是靠其八旗勁旅, 而其后為鎮(zhèn)壓反抗者和鞏固其統(tǒng)治, 更進(jìn)一步擴(kuò)大武裝力量。除八旗兵之外, 又有以漢族人員為主體的“綠營(yíng)”的設(shè)立。這兩者都是國(guó)家經(jīng)制軍, 即法定在編的正規(guī)軍。從規(guī)模看, 道光之時(shí) (清前期到晚清的過(guò)渡即在該朝) 八旗兵20多萬(wàn), 而綠營(yíng)兵60多萬(wàn), 總共近90萬(wàn)人之?dāng)?shù)。八旗兵原則上由八旗都統(tǒng)衙門統(tǒng)管, 它分為守衛(wèi)京師的“京營(yíng)八旗”和擇駐地方要區(qū)的“駐防八旗”兩大部分?！熬I(yíng)八旗”是保衛(wèi)皇家和京城的“禁衛(wèi)軍”, 其又具體分為若干營(yíng)類?！榜v防八旗”主要分布在東北、蒙古、新疆和內(nèi)陸的直隸、山西、甘肅、陜西、湖北、四川、廣東、福建、江蘇、浙江等省區(qū)的一些地方, 設(shè)有將軍、都統(tǒng)、副都統(tǒng)等職別來(lái)管領(lǐng)。綠營(yíng)兵在京師者為隸屬步軍統(tǒng)領(lǐng)的巡捕營(yíng), 主要還是在各省者, 由總督、巡撫和專職武官來(lái)管領(lǐng), 專制武官?gòu)母叩降鸵来螢樘岫?、總兵、副將、參將、都司、守備、千總、把總等職?jí)。從駐防情況看, 一是“內(nèi)外輕重”有別, 八旗兵特別著重駐守京城和各省區(qū)要地, 綠營(yíng)兵駐區(qū)則相對(duì)次要;二是穿插交錯(cuò), 在以利配合的同時(shí), 也更以利八旗對(duì)綠營(yíng)的監(jiān)視和控制。從待遇上看, 八旗兵與綠營(yíng)兵也是厚薄不等的, 滿漢畛域于此亦明顯可見(jiàn)。而這些差異, 當(dāng)然是基于與皇權(quán)關(guān)系的相對(duì)親疏。

基于晚清之前較長(zhǎng)時(shí)段里種種要端所體現(xiàn)出的“傳統(tǒng)權(quán)力格局”情況, 對(duì)比觀察此后從宏觀時(shí)勢(shì)條件到“權(quán)力格局”的具體變化, 也就能夠有的放矢, 使其反差可更為醒目地顯示, 并利于或顯或隱地體現(xiàn)比較思路。

二、“內(nèi)重外輕”變局形成的宏觀時(shí)勢(shì)條件

從前邊概要揭示的相關(guān)情況, 可見(jiàn)晚清之前長(zhǎng)時(shí)間里是以“內(nèi)重外輕”為權(quán)力格局典型樣態(tài)的。而及至晚清, 更具體說(shuō)是自咸 (豐) 同 (治) 年間湘、淮集團(tuán)崛起后, 相對(duì)出現(xiàn)“內(nèi)輕外重”的變局。在具體論述導(dǎo)致此一變局的直接因素和主要表現(xiàn)之前, 有必要先見(jiàn)知其宏觀時(shí)勢(shì)條件和政治環(huán)境“舞臺(tái)”。

首先需要著眼的, 當(dāng)然是西方強(qiáng)國(guó)通過(guò)鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以武力摧開(kāi)中國(guó)國(guó)門的變端, 這也是中國(guó)進(jìn)入近代的標(biāo)志。清朝自鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)失敗, 簽訂以《南京條約》為濫觴的喪權(quán)辱國(guó)的第一批中外不平等條約, 國(guó)家陷入半殖民地。清朝割地、賠款、開(kāi)埠、與外國(guó)協(xié)定關(guān)稅、外國(guó)得享片面最惠國(guó)待遇、領(lǐng)事裁判權(quán)等等, 奠定了中國(guó)近代中外不平等條約內(nèi)容要項(xiàng)的基礎(chǔ), 使得中國(guó)主權(quán)被嚴(yán)重侵害。及經(jīng)第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng), 中國(guó)主權(quán)的受損進(jìn)一步擴(kuò)大化, 情況更加嚴(yán)重。正如有西方論者所說(shuō)的, 及此“中國(guó)主權(quán)的每一蹤跡, 在各項(xiàng)條約規(guī)定限度之內(nèi), 都被一掃而光”;“以前中國(guó)是處于命令的地位去決定國(guó)際關(guān)系的各種條件, 而現(xiàn)在則是西方各國(guó)強(qiáng)把他們的意圖加在中國(guó)身上的時(shí)候了”[13](P696)。就外力對(duì)清廷的直接打擊以及它所受刺激的感觸而言, 兩次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)也是一個(gè)程度上逐步加重的過(guò)程。相比之下, 首次戰(zhàn)爭(zhēng)似乎還未足以讓清廷痛徹心腑, 使其虛驕表現(xiàn)還有殘留, 直到第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)正式爆發(fā)前夕的“修約”交涉中, 仍有這方面的言論表現(xiàn), 即還不愿完全放下“天朝上國(guó)”的架子, 幻想以搪塞、敷衍的態(tài)度來(lái)了事, 虛驕中更顯由于缺乏近代外交意識(shí)而致的顢頇、懵懂。戰(zhàn)爭(zhēng)終于復(fù)又爆發(fā)之后, 戰(zhàn)事停停起起, 愈發(fā)變本加厲, 一步步逼使清廷就范。咸豐八年 (1858年) 間, 英國(guó)公使普魯斯在給其政府的報(bào)告中, 洋洋得意地說(shuō):“我們不得不在天津給予中國(guó)政府另一次教訓(xùn), ……我一定要使清朝皇帝及其大臣相信:一旦我提出要求, 就定要把它索取到手, 如不順從我的要求, 我已準(zhǔn)備憑借武力威脅來(lái)索取?！盵14](P148)結(jié)果, 戰(zhàn)事不斷擴(kuò)大, 最后使北京也直接陷于莫大的兵燹之中, 皇帝出逃熱河, 圓明園慘遭焚毀, 清朝統(tǒng)治遭受外敵如此重創(chuàng)是前所未有的, 這給最高統(tǒng)治者心理上造成的政治創(chuàng)傷自然也是空前嚴(yán)重的。在《北京條約》簽訂, 外敵退出北京, 臣工們奏請(qǐng)咸豐帝“回鑾”的時(shí)候, 這位皇帝余悸難消, 說(shuō)“設(shè)使朕率意回鑾, 夷人又來(lái)挾制, 朕必將去而復(fù)返。頻數(shù)往來(lái), 于事體諸多不協(xié)”[15](P2584)。遷延之下, 他終未能回到北京, 而在熱河結(jié)束了其“苦命”的一生。

不僅僅是咸豐皇帝個(gè)人的事情, 所謂“天朝體制”隨著這位皇帝的死去也告終結(jié)。以“天朝”自視, 是清前期長(zhǎng)時(shí)間里朝廷在對(duì)外交往 (實(shí)際最主要的是與“藩屬”國(guó)的交往) 中的典型表現(xiàn), 而起碼從乾隆朝開(kāi)始, 即明確有了“天朝體制”用語(yǔ), 并在皇帝敕諭中屢見(jiàn)不鮮。有研究者據(jù)《清實(shí)錄》統(tǒng)計(jì)到, 帶有“天朝體制”術(shù)語(yǔ)的40篇敕諭中, 乾隆帝有23篇, 嘉慶帝有2篇, 道光帝有11篇, 咸豐帝有4篇, 篇數(shù)的差異之外, 并且發(fā)現(xiàn)這樣一種可謂“質(zhì)”的變化:道光帝時(shí)用這一術(shù)語(yǔ)已無(wú)乾隆帝的對(duì)外強(qiáng)硬, 而是謹(jǐn)慎對(duì)外防范;咸豐帝作為使用這一術(shù)語(yǔ)的最后一位君主, 他用之都是強(qiáng)調(diào)非朝貢國(guó)家使節(jié)不能進(jìn)京, 而所要堅(jiān)持的這種“天朝體制”, 不久也就為《北京條約》所終止, 該術(shù)語(yǔ)在咸豐十年以后就從清朝皇帝的敕諭中消失[16]。這也能反映, 列強(qiáng)入侵后清朝在對(duì)外關(guān)系方面“勢(shì)能”逐步削減的客觀態(tài)勢(shì), 以及清廷主觀體認(rèn)上的變化, 即在無(wú)法抵御的“西力”之下, 從內(nèi)心里不得不逐漸地“認(rèn)弱”。這樣, 意味著“虛驕”弱化而“理性”相對(duì)增強(qiáng), 同時(shí)怯敵妥協(xié)的政治陰影也難免投射得越來(lái)越濃重。

很顯然, 外敵入侵對(duì)于清朝政權(quán)來(lái)說(shuō), 首當(dāng)其沖的自然是皇權(quán)和中央政權(quán), 它再也不能像以前那樣對(duì)國(guó)家所有政務(wù)包攬把持了, 特別是以國(guó)家為主體行使的外交, 更是失去了自主的權(quán)力而越來(lái)越受制于列強(qiáng)。

以上是道 (光) 咸 (豐) 年間, 外患導(dǎo)致中國(guó)國(guó)家主權(quán)被侵害而連帶使清廷權(quán)力削弱的情況。而對(duì)清廷來(lái)說(shuō), 直接影響其權(quán)威和把控能力的還有“內(nèi)亂”, 最主要的就是像太平天國(guó)、捻軍等大規(guī)模反清起義的爆發(fā)。太平天國(guó)金田起義后, 清方前敵大員們驚恐地奏報(bào)“廣西賊勢(shì)披猖”, “洪秀全等擅貼偽號(hào)偽示, 召集游匪萬(wàn)余, 肆行不法”, “水陸鴟張, 實(shí)為群盜之尤”, 急切請(qǐng)求清廷“簡(jiǎn)調(diào)提鎮(zhèn)大員領(lǐng)兵分剿”[17](P131~133)。雖說(shuō)當(dāng)時(shí)他們還難以預(yù)見(jiàn)到日后發(fā)展勢(shì)態(tài)的具體情況, 但不易應(yīng)對(duì)、大亂難抑的感覺(jué)顯然已沉重地襲上心頭。其力圖盡快“滅火”的籌措未能見(jiàn)效, 起義力量不但滾雪球般愈發(fā)擴(kuò)大, 很快攪動(dòng)大半個(gè)中國(guó), 而且有過(guò)與清朝對(duì)峙十余年、形態(tài)完備的政權(quán)存在。及至最終由曾國(guó)藩輩將太平天國(guó)都城攻破之后, 他們向清廷的奏報(bào)中言及:“臣等伏查洪逆倡亂粵西, 于今十有五年, 竊踞金陵亦十二年, 流毒海內(nèi), 神人共憤。我朝武功之盛超越前古, 屢次削平大難, 焜耀史編。然如嘉慶川楚之役, 蹂躪僅及四省, 淪陷不過(guò)十余城?？滴跞? 蹂躪尚止十二省, 淪陷亦第三百余城。今粵匪之變, 蹂躪竟及十六省, 淪陷至六百余城之多”[18](P299~300)。可以想見(jiàn), 此間清朝政權(quán)喪失了多大的控制地域, 其“權(quán)威”更連帶地受到多大的重創(chuàng)!這在清朝統(tǒng)治集團(tuán)心目中, 甚至是遠(yuǎn)比外患更為要命的事情。奕?等人就曾有這樣的說(shuō)法:“就今日之勢(shì)論之, 發(fā)捻交乘, 心腹之害也;俄國(guó)壤地相接, 有蠶食上國(guó)之志, 肘腋之憂也;唷英國(guó)志在通商, 暴虐無(wú)人理, 不為限制則無(wú)以自立, 肢體之患也。故滅發(fā)捻為先, 治俄次之, 治唷英又次之?！盵19](P2675)以所認(rèn)外患的“肘腋之憂”、“肢體之患”與內(nèi)憂的“心腹之害”相比而言, 輕重緩急截然可判。

總之, 在那個(gè)特定時(shí)段里, 是外患“內(nèi)憂”交相逼迫, 壓力疊加, 使清朝統(tǒng)治者陷于空前窘迫的情勢(shì), 而權(quán)衡之下它是將對(duì)內(nèi)鎮(zhèn)壓放在了首要地位。就是在這種宏觀背景條件下, 在特定政治環(huán)境的大舞臺(tái)上, 清廷導(dǎo)演了它對(duì)內(nèi)鎮(zhèn)壓的“重頭戲”。但它這個(gè)“導(dǎo)演”已不能按其意圖把握?qǐng)雒?、控制角? “內(nèi)輕外重”遂絕非偶然地得以成局。

三、晚清“內(nèi)輕外重”的成局機(jī)緘及主要表現(xiàn)

所謂“機(jī)緘”, 是取其“指事物變化的要緊之處”, 猶“關(guān)鍵”之意。晚清“內(nèi)輕外重”之成局, 其機(jī)緘可以說(shuō)是一種連帶影響、多環(huán)相扣的情形。

首先是基于軍事方面, 湘、淮軍崛起并連帶傳統(tǒng)軍制變易。

作為清朝“經(jīng)制兵”的八旗和綠營(yíng), 盡管地位和待遇上也顯出旗、漢差異, 但在統(tǒng)由國(guó)家安置調(diào)配官弁、操縱軍務(wù)方面是一致的。而湘、淮軍則以“勇?tīng)I(yíng)”面世, 是由其官弁招募兵勇而成, 在其軍內(nèi)部, 可謂是“兵為將有”、“層層私屬”的關(guān)系, 就此而言, 與原“經(jīng)制兵”明顯不同。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)指出, 這樣說(shuō)須加“在其軍內(nèi)部”的條件限制, 將所謂“私屬”界定在其軍內(nèi)的領(lǐng)屬關(guān)系上, 而不是說(shuō)湘、淮軍在整體上脫離朝廷控制, 它毫無(wú)疑問(wèn)地仍屬清朝國(guó)家的武裝力量, 只是“軍制”方面的改變而已。不過(guò), 這種改變而使其軍隊(duì)內(nèi)部所具的一定“私屬性”, 已足為湘、淮軍將帥強(qiáng)化自己軍事實(shí)力、強(qiáng)化軍事控制權(quán)的肯綮所在, 而這在由湘、淮軍將帥進(jìn)身的督撫大員身上體現(xiàn)得尤為典型。需要注意, 他們作為清朝大員, 也是效忠朝廷而并無(wú)叛離之心的, 遂能成為其麾下之軍和朝廷之間粘合、連結(jié)的可靠中介, 這也是湘、淮軍整體上并未脫“國(guó)家屬性”的基本保障。那種認(rèn)湘、淮軍純?yōu)樗饺塑婈?duì)的看法未免絕對(duì)化而在很大程度上失實(shí)。自應(yīng)該明了和擺脫這種偏頗, 但同時(shí)又須對(duì)湘、淮軍有條件的“私屬性”, 之于其將帥特別是進(jìn)而為督撫大員者“分量”和“身價(jià)”的增重, 所具有的奠基性關(guān)鍵作用, 予以實(shí)事求是的認(rèn)定。

除上述情況之外, 湘、淮軍在晚清軍制變革鏈條中的重要作用, 即直接導(dǎo)致“練軍”和“防軍”的出現(xiàn), 也需特別注意。

所謂“練軍”, 即在原綠營(yíng)兵中挑選精壯, 仿照湘淮勇?tīng)I(yíng) (特別是“湘勇”) 制度進(jìn)行編練而成的營(yíng)伍, 形成一個(gè)新的軍隊(duì)種類, 實(shí)質(zhì)上即以湘淮軍為樣板對(duì)綠營(yíng)的部分改造。練軍由湘系大員劉長(zhǎng)佑任直隸總督期間在轄區(qū)創(chuàng)始, 此后由曾國(guó)藩在督直期間進(jìn)一步完善, 漸次亦在其他若干地方推廣和發(fā)展開(kāi)來(lái), 形成規(guī)模。曾國(guó)藩曾強(qiáng)調(diào), “東南募勇多年, 其中亦盡有良法美意為此間練軍所當(dāng)參用”, 而具體提出“文法宜簡(jiǎn)”、“事權(quán)宜?！?、“ (官兵) 情意宜洽”等數(shù)端要?jiǎng)t, 還就前此練軍擬議“須酌改”的若干具體事項(xiàng)提出建議[20](P436~439)。隨后他又總結(jié)出練軍“兩法”, 也可謂兩條基本原則, “一曰就本管之鎮(zhèn)將練本管之弁兵, 一曰調(diào)南人之戰(zhàn)將練北人之新兵”[21](P359), 要旨仍在于以湘淮軍改造綠營(yíng)。

所謂“防軍”, 更是以湘淮勇?tīng)I(yíng)直接充當(dāng)國(guó)防軍, 這更具在一定程度上由其“非經(jīng)制性”向“經(jīng)制性”轉(zhuǎn)化的性質(zhì)。《清史稿》中記曰:“咸豐二年, 命曾國(guó)藩治湖南練勇, 定湘軍營(yíng)哨之制, 為防軍營(yíng)制所昉。殆國(guó)藩奉命東征, 湘勇外益以淮勇, 多至二百營(yíng)。左宗棠平西陲, 所部楚軍亦百數(shù)十營(yíng)。軍事甫定, 各省險(xiǎn)要, 悉以勇?tīng)I(yíng)留防, 舊日綠營(yíng), 遂同虛設(shè)……扼要之處, 留勇?tīng)I(yíng)屯駐, 遂有防軍之稱?！盵22](P1046)這樣的“防軍”, 盡管并非純由湘淮勇?tīng)I(yíng)構(gòu)成, 但它是基于湘淮勇?tīng)I(yíng)并以之為絕對(duì)主體, 當(dāng)是沒(méi)有問(wèn)題的。并且, 其規(guī)模亦頗可觀, 如“據(jù)1898年戶、兵兩部的統(tǒng)計(jì), 全國(guó)共有防軍271212名”[23](P422), 而且在當(dāng)時(shí)的清軍中, 其“質(zhì)量”也算較好者, “防軍是軍事自強(qiáng)運(yùn)動(dòng)時(shí)期中國(guó)陸軍中戰(zhàn)斗力最強(qiáng)的部隊(duì), 是這一時(shí)期支撐中國(guó)國(guó)防的主要武裝力量, 清政府對(duì)它有很強(qiáng)的依賴性”[23](P425)。而這種“依賴性”, 實(shí)際上仍可推本溯源于對(duì)湘、淮系大員所創(chuàng)建和控制的湘、淮軍的依賴。

當(dāng)然, 湘、淮軍的崛起特別是其所連帶的軍制變易, 有一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)間過(guò)程, 而在此間其他諸多方面也發(fā)生著連帶變化。像由湘、淮軍的籌餉需要, 牽及清朝財(cái)政體制上的改變, 以此為“突破口”, 使得清朝財(cái)政控制上也出現(xiàn)相對(duì)“內(nèi)弱外強(qiáng)”之局, 即是又一重要方面。

原本高度集權(quán)下的清朝中央政府, 對(duì)全國(guó)具有財(cái)政上的統(tǒng)一控制權(quán), 地方上沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)政。田賦作為傳統(tǒng)財(cái)政收入的最大宗, 雖由地方乃至最基層政權(quán)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施征收, 但性質(zhì)上是屬嚴(yán)格的國(guó)家稅種, 直接由戶部控制, 地方上并無(wú)權(quán)支配。其他更便于把控的稅種更可想而知。地方上的財(cái)政開(kāi)支是由中央劃定, 且有嚴(yán)格的報(bào)銷制度和程序。軍費(fèi)更是全由中央把控, 將帥沒(méi)有自主之權(quán)。及至鎮(zhèn)壓太平天國(guó)期間, 情況開(kāi)始發(fā)生明顯變化。一是湘、淮“勇?tīng)I(yíng)”本身, 其供餉不同于國(guó)家“經(jīng)制”軍隊(duì), “自籌”乃重要一途;二是當(dāng)時(shí)財(cái)政開(kāi)支特別是軍費(fèi)開(kāi)支所需數(shù)額巨大, 而國(guó)庫(kù)匱乏, 中央財(cái)政按常規(guī)制度和方式也已遠(yuǎn)無(wú)法供支, 必須靠地方渠道彌補(bǔ);三是隨著湘淮系大員越來(lái)越多地出任督撫, 其軍政結(jié)合, 實(shí)力強(qiáng)大, 具有遠(yuǎn)超以往督撫的支配和把控能力, “財(cái)權(quán)”上也不斷擴(kuò)充和加強(qiáng), 促使財(cái)政制度上不斷發(fā)生變化。當(dāng)然, 除此之外, 中國(guó)半殖民地程度的不斷加深, 中央政府權(quán)威弱化, 其財(cái)政主權(quán)也被直接侵害 (最突顯的如關(guān)稅權(quán)方面) , 這也是重要的制約和影響因素。而這里還是主要從與湘、淮系大員直接相關(guān)的事情來(lái)說(shuō)。

在這方面有一個(gè)人特別值得注意, 就是湘、淮系大員中最早實(shí)際開(kāi)府并成功理政的湖北巡撫胡林翼。他為了供養(yǎng)其麾下規(guī)模巨大的軍隊(duì), 支應(yīng)為數(shù)浩繁的軍費(fèi)開(kāi)支, 采取了“改漕”、“辦厘”、“整鹽務(wù)”、“誘捐納”等一系列行之有效的財(cái)政增收措施。特別是有糧臺(tái)總局 (亦稱“總糧臺(tái)”) 的設(shè)立, 該機(jī)構(gòu)有著“出款之總匯”的職能。后來(lái)亦任湖北巡撫的曾國(guó)荃, 在上奏中即有這樣的陳說(shuō):“查鄂省入款之豐盈, 莫如厘稅;出款之總匯, 皆由糧臺(tái)。先是省城初復(fù), 前撫臣胡林翼設(shè)立通省牙厘總局并湖北總糧臺(tái)。無(wú)論何項(xiàng)進(jìn)款, 皆歸糧臺(tái)彈收;無(wú)論何項(xiàng)開(kāi)支, 多飭糧臺(tái)批發(fā)。即各厘局所收銀錢, 均交糧臺(tái), 總厘金局不過(guò)照驗(yàn)清冊(cè)而已?！盵24](P43)由此可見(jiàn)其糧臺(tái)機(jī)構(gòu)的財(cái)政權(quán)力之大。當(dāng)然, 實(shí)際這最終還是胡林翼的權(quán)力, 因?yàn)榭偧Z臺(tái)是由他委任親信干才負(fù)責(zé), 自己直接控制。由胡林翼在湖北發(fā)其端, 相繼為主政關(guān)涉軍務(wù)的其他省區(qū)或在一方統(tǒng)兵的大員 (自然主要為湘淮系大員) 效仿, 成為慣例乃至潛在地影響制度演變。對(duì)此, 兩江總督曾國(guó)藩在同治三年 (1864年) 春間就有這樣的奏語(yǔ):“前代之制, 一州歲入之款, 置轉(zhuǎn)運(yùn)使主之, 疆吏不得專擅。我朝之制, 一省歲入之款, 報(bào)明聽(tīng)候部撥, 疆吏亦不得專擅。自軍興以來(lái), 各省丁、漕等款, 紛紛奏留供本省軍需, 于是, 戶部之權(quán)日輕, 疆吏之權(quán)日重?！盵18](P84~85)湘系大員郭嵩燾則有過(guò)這樣的分析:“軍務(wù)初起, 朝廷頒發(fā)帑金, 動(dòng)輒數(shù)百萬(wàn), 或由戶部運(yùn)解, 或由鄰省協(xié)撥, 軍營(yíng)安坐以待支放。師久而財(cái)日匱, 東南各省, 蹂躪無(wú)遺。戶部之解款, 領(lǐng)省之協(xié)餉, 力皆不能自顧。偶一辦理防堵捕剿土匪, 左支右絀, 無(wú)可為計(jì)。其勢(shì)又不能坐聽(tīng)其決裂。艱窘如廣西、貴州, 亦須經(jīng)營(yíng)籌劃, 自求生理。湖南經(jīng)理得宜, 則竟以一省之力, 支拄數(shù)省, 此又籌餉之一變局也?！盵25](P126)這中間, 不論是朝廷還是地方大員, 似乎皆有其“不得已”, 說(shuō)到底, 時(shí)勢(shì)逼迫使然也。

財(cái)政控制上的“內(nèi)弱外強(qiáng)”的局面, 并非只存在于“軍興”之際, 相對(duì)“承平”的時(shí)候也依然沿襲下來(lái), 只不過(guò)或有相應(yīng)的某些形式變通而已。及至清末“新政”中的宣統(tǒng)年間, 清廷為加強(qiáng)集權(quán), 度支部提出各省財(cái)政統(tǒng)歸藩司 (布政使) 綜核的建議, 就是想如舊制那樣通過(guò)中央部門對(duì)布政使的控制, 限制督撫的財(cái)政大權(quán), 其奏中稱:“國(guó)初定制, 各省布政使司掌一省錢谷之出納, 以達(dá)于戶部, 執(zhí)掌本自分明。自咸豐軍興以來(lái), 籌捐籌餉, 事屬創(chuàng)行, 于是厘金、軍需、善后、支應(yīng)、報(bào)銷等類, 皆另行設(shè)局, 派員管理。迨舉辦行政, 名目益繁, 始但取便一時(shí), 積久遂成為故事。”[26]這種“故事”, 就是從胡林翼輩發(fā)端的, 發(fā)展開(kāi)來(lái), 遂成這樣一種情勢(shì):“各省督撫, 任意賦課于民, 別設(shè)善后局聽(tīng)其調(diào)度, 督撫意欲如何, 則指揮如意, (中央) 政府不得難之, 且或不得預(yù)聞也。”[27](P349)如此, 財(cái)政控制上的“內(nèi)弱外強(qiáng)”可謂彰明較著。

以湘、淮大員為基干的實(shí)力派督撫, 在相關(guān)人事權(quán)方面“自主性”的加強(qiáng), 而朝廷這方面的控制權(quán)相對(duì)弱化, 是“內(nèi)輕外重”再一個(gè)方面的表現(xiàn)。

按清代原本定制, 官員的選授形式“有請(qǐng)旨、揀選、選授等種。此外還有特授, 就是由皇帝親自選點(diǎn)”, 這主要是在高級(jí)別的京官、外官和特殊職別的任命當(dāng)中, 任命人員“可不受原來(lái)資格和其它有關(guān)條規(guī)的限制”[5](P536)。官員選授的具體程式和規(guī)則上頗為復(fù)雜, 一般說(shuō)來(lái), 大部分官員是要由中央相關(guān)職能部門 (主要是軍機(jī)處、吏部) 簡(jiǎn)選題名, 最后由皇帝批準(zhǔn)簡(jiǎn)放, 總之決定權(quán)絕對(duì)是在朝廷。對(duì)于地方上來(lái)說(shuō), 盡管督撫對(duì)轄區(qū)官員有提名、保薦的一定權(quán)利, 但最終任命也還是要實(shí)實(shí)在在地取決于朝廷。而自鎮(zhèn)壓太平天國(guó)湘淮系督撫大員崛起以后, 轄區(qū)官員的任命由督撫奏定的因素明顯加強(qiáng)了, 盡管還要走朝廷批準(zhǔn)的程序, 但其實(shí)質(zhì)性顯著弱化, 連布政使、按察使乃至對(duì)于總督而言轄區(qū)巡撫這類高官的選任, 相關(guān)大員的意見(jiàn)通常都起很大作用。甚至鄰省督撫的任命, 有時(shí)朝廷也要征求相關(guān)強(qiáng)勢(shì)督撫的意見(jiàn)。

值得注意, 湘、淮系督撫大員大多是以識(shí)才、薦才和善于用才著稱的, 這實(shí)際上也反映他們?cè)谌耸律系膬?yōu)勢(shì)和強(qiáng)勢(shì)。像胡林翼就非常典型, 他是以選人、用人特別敢于“破格”著稱的。而能“破格”, 顯然不僅僅是取決于官員的膽識(shí), 更需有其變通自主的權(quán)力。對(duì)于湘、淮系督撫大員群體來(lái)說(shuō), 自然要利用人事權(quán)能集結(jié)同黨, 擴(kuò)充實(shí)力, 體現(xiàn)著明顯的派系利益訴求, 但同時(shí)也確有出于“公忠體國(guó)”而用薦賢賢的立意, 兩者基本能夠統(tǒng)一。而朝廷對(duì)他們的人事意見(jiàn), 通常也是很“買賬”的 (這中間自有不得已因素) 。像曾國(guó)藩、胡林翼輩向朝廷推薦提名、擬行安置的官員, 朝廷“照單全收”的情況頗為常見(jiàn), 有時(shí)甚至是“大面積”地照準(zhǔn)。曾國(guó)藩任兩江總督后, 鑒于轄區(qū)內(nèi)安徽“自咸豐三年以來(lái), 遍地逆氛, 吏治久弛”, 奏明“現(xiàn)任州縣有不稱職者, 揀員委署。若無(wú)安省合例之員, 隨時(shí)奏辦”。因該省“糜爛已久, 仕宦視為畏途。實(shí)缺人員固少, 即候補(bǔ)者亦屬寥寥, 各班乏員可委”, 曾國(guó)藩等人“督同司道, 于行營(yíng)隨員中通融委用, 或于江西、湖北兩省咨調(diào)來(lái)皖, 酌量委署”, 先后相繼“委署各缺, 已有二十員之多”, 于同治元年 (1862年) 六月專折上奏[28](P340~343)。盡管名義上是向朝廷匯報(bào)請(qǐng)示, 但實(shí)際已屬事后備案性質(zhì), “先斬后奏”, 生米做成熟飯。像這種情形, 平時(shí)在一般督撫治下, 自是難能出現(xiàn)的。

還有一種情況值得特別注意, 就是湘淮系督撫大員的幕僚入仕甚至超常規(guī)地成為高官。此前一般情況下, 幕僚只是官員私自辟置的輔助辦事人員, 不在官員之列, 且其規(guī)模有限。而自湘淮大員, 因軍政需要, 其幕府不但在規(guī)模上明顯擴(kuò)大, 而且成為各類才俊的薈萃之所。一方面, 有諸多本籍官員者加入;另一方面, 也有若干本無(wú)官職者而被保薦為官, 無(wú)論如何, 其幕府不啻成為歷練和造就官員的“大本營(yíng)”。像原系京官的李鴻章, 回籍辦團(tuán)練卻無(wú)進(jìn)身之階, 是靠投身曾國(guó)藩幕起家, 由未赴任的道員直接躋身巡撫, 而他開(kāi)府之后, 其幕府也漸營(yíng)造成匯聚和成就官員的重要場(chǎng)所。李鴻章之兄李瀚章, 也是由曾國(guó)藩幕府走出的封疆大吏。左宗棠做湘撫幕僚時(shí)因強(qiáng)勢(shì)干政被人控告, 最終他不但脫罪, 而且通過(guò)在曾國(guó)藩手下襄理軍務(wù)的階梯, 進(jìn)而由將帥成為封疆大吏。由湘、淮幕僚而躋身督撫的不乏其人, 成臬、藩、道、府官員的更是多多, 自不用說(shuō)再下的基層的官員了。

可見(jiàn), 湘淮大員在人事權(quán)方面也遠(yuǎn)非昔日督撫可比, 確已有著很強(qiáng)的控制性和影響力。清末有京官言及, “督撫一喜怒而百城皆風(fēng)靡;督撫一去留而屬吏半更新”[29](P267), 也可借以說(shuō)明這方面的情況。

還有清朝中央外交權(quán)力部分“下移”, 也是“內(nèi)輕外重”的一端表現(xiàn)。

“外交”是“國(guó)家以和平手段對(duì)外行使主權(quán)的活動(dòng)”, “外交的主體是主權(quán)國(guó)家”[30](P366)。當(dāng)然, 這離不開(kāi)具體的主持和辦理者, 但他們一定要能代表國(guó)家或由國(guó)家授權(quán)。“外交”也有它的時(shí)代性和“主體”性差異, 譬如在晚清, 國(guó)家主權(quán)受到列強(qiáng)的侵害, 造成半殖民地形態(tài)下國(guó)家主權(quán)的不完整性, 這就決定了其外交整體上的必然屈辱性。在這種條件下, 外交辦理者就不免受到限制。并且, 也顯示出一些特別的現(xiàn)象, 如外交權(quán)力的部分“下移”就是典型表現(xiàn)。其“下移”, 主要就是由地方相關(guān)機(jī)構(gòu)和大員承擔(dān)和辦理了相當(dāng)份額的外交事務(wù)。而最凸顯的, 就在南、北洋大臣尤其是北洋大臣。南洋大臣的前身即五口通商大臣, 設(shè)置較早。北洋大臣的前身是三口通商大臣, 因《北京條約》簽訂后北方開(kāi)三口與外國(guó)通商, 辦理相關(guān)商務(wù)、海防和外交活動(dòng)的需要而設(shè), 本為專職, 自同治九年 (1870年) 李鴻章任直隸總督后改為直隸總督的兼職。光緒朝《清會(huì)典》當(dāng)中, 是將南、北洋大臣置于“總理各國(guó)事務(wù)衙門”目下介紹的, 其說(shuō)“南洋大臣”的職能為:“掌中外交涉之總務(wù), 專轄上海入長(zhǎng)江以上各口, 其閩、粵、浙三省則兼理焉。凡交涉之事, 則督所司理之, 待其上以裁決。疑難者則咨總理衙門, 大事則奏聞?！盵3](P909)北洋大臣的職能是:“掌北洋洋務(wù)、海防之政令, 凡津海、東海、山海各關(guān)政, 悉統(tǒng)治焉。凡交涉之務(wù), 責(zé)成于關(guān)道, 而總其大綱, 以咨決于總署……凡大事則奏陳請(qǐng)旨?！盵3](P910)嚴(yán)格說(shuō)來(lái), 其表述上并不完全準(zhǔn)確, 譬如說(shuō)南洋大臣“掌中外交涉之總務(wù)”, 顯然其本意并非指掌“全國(guó)”的一切“交涉總務(wù)”, 是限于“南洋”而言, 即使實(shí)際外交權(quán)能上遠(yuǎn)超“南洋”的北洋大臣, 也掌不了“全國(guó)”的一切“交涉總務(wù)”, 不過(guò)是分掌了足大份額的國(guó)家外交權(quán)力而已, 這已經(jīng)是外交權(quán)力部分“下移”的很典型表現(xiàn)了。還需注意, 盡管《清會(huì)典》中將南、北洋大臣置于“總理各國(guó)事務(wù)衙門”目下介紹, 但他們絕非該衙門的屬官, 都是直接對(duì)清朝最高統(tǒng)治者負(fù)責(zé)的, 與總理衙門的“工作聯(lián)系”上是平行用“咨”的關(guān)系, 甚至在對(duì)某些外交事務(wù)的實(shí)際處理、把控上, 還要超乎總理衙門。

從湘、淮集團(tuán)督撫大員的情況看, 湘系人物多居兩江總督兼南洋大臣之職, 而淮系的李鴻章則居直隸總督兼北洋大臣之職最久, 前后達(dá)28個(gè)年頭。他們?cè)谥骼砜偠捷爡^(qū)內(nèi)政的同時(shí), 也都涉身辦理過(guò)諸多中外交涉、訂約等外交事務(wù)。李鴻章在這方面尤其突出, 或謂他“坐鎮(zhèn)北洋, 遙執(zhí)朝政, 凡內(nèi)政外交, 樞府常倚為主”[31](P84);其衙門“幾有成為清政府第二朝廷的趨勢(shì), 李鴻章便是這個(gè)朝廷的主腦人物”[32](P113)。當(dāng)然, 在當(dāng)時(shí)辦理外交是難免屈辱和尷尬的事情, 朝廷“下移”外交之權(quán)有它推諉責(zé)任、逃避繁難的動(dòng)機(jī), 南、北洋大臣的涉身外交也不能為其增彩反而添恥, 但畢竟又是他們?cè)谔囟l件下的一種承當(dāng), 是“權(quán)力”增重的一種標(biāo)志。對(duì)清廷來(lái)說(shuō)這是權(quán)力“下移”, 對(duì)南、北洋大臣來(lái)說(shuō), 則是相應(yīng)“上移”, 密切介入到本屬中央的外交權(quán)力當(dāng)中。像有論者說(shuō)李鴻章“事實(shí)上成為一名全國(guó)性的官員”[33](P59), 即與他直接介入外交之局分不開(kāi)。他這時(shí)與湘、淮集團(tuán)形成前即有的五口通商大臣介入外交大為不同, 更有著實(shí)實(shí)在在的權(quán)能和地位。

在上述體現(xiàn)“內(nèi)輕外重”成局的這些要端當(dāng)中, 發(fā)揮主導(dǎo)作用的自是湘、淮集團(tuán)大員, 特別是其強(qiáng)勢(shì)督撫, 他們把握和實(shí)施著轄區(qū)內(nèi)幾乎是“全方位”的權(quán)力, 甚至權(quán)能遠(yuǎn)邁其轄區(qū)范圍。應(yīng)該正是鑒于這種情況, 羅爾綱先生以“督撫專政”[34](P217)言之。還應(yīng)該特別看到, 這時(shí)有所謂“專政”權(quán)能的督撫們已是漢家大員, 這對(duì)先前的抑漢藩籬顯然也是很大程度的沖破。當(dāng)然, 對(duì)這種情況連同“內(nèi)輕外重”的變局, 清廷絕非心甘情愿, 而是不失時(shí)機(jī)地力圖修復(fù), 回歸舊轍, 特別是到清末新政時(shí)期甚至真有起碼形式上的明顯反彈, 從其演變軌跡上看是呈曲線狀態(tài), 不過(guò), 皇家專制集權(quán)的衰亡大勢(shì)終究無(wú)可逆轉(zhuǎn)。

參考文獻(xiàn)

[1]司馬遷.史記 (第一冊(cè)) [M].北京:中華書局, 1982.

[2]張廷玉等.明史 (第十一冊(cè)) [M].北京:中華書局, 1974.

[3]清會(huì)典[M].北京:中華書局, 1991.

[4]韋慶遠(yuǎn)、王德寶主編.中國(guó)政治制度史[M].北京:高等教育出版社, 1992.

[5]白鋼主編.中國(guó)政治制度通史 (第十卷清代) [M].北京:人民出版社, 1996.

[6]清史稿 (縮印本第一冊(cè)) [M].北京:中華書局, 1998.

[7]錢穆.中國(guó)歷代政治得失[M].北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店, 2001.

[8]昭梿.嘯亭雜錄[M].北京:中華書局, 1980.

[9]王先謙.東華錄 (與《東華續(xù)錄》合刊本, 第一冊(cè)) [M].上海:上海古籍出版社, 2008.

[10]陳確集 (上冊(cè)) [M].北京:中華書局, 1979.

[11]故宮博物院明清檔案部編.清末籌備立憲檔案史料 (下冊(cè)) [M].北京:中華書局, 1979.

[12]魏秀梅.從量的觀察探討清季督撫的人事嬗遞[J].臺(tái)北:“中央研究院近代史研究所”集刊 (4) , 上冊(cè).

[13] (美) 馬士.中華帝國(guó)對(duì)外關(guān)系史 (第一卷) [M].上海:上海書店出版社, 2000.

[14]丁名楠等.帝國(guó)主義侵華史 (第一卷) [M].北京:人民出版社, 1973.

[15]籌辦夷務(wù)始末 (咸豐朝第七冊(cè)) [M].北京:中華書局, 1979.

[16]陳尚勝.清實(shí)錄中的“天朝體制”考論[J].暨南史學(xué) (第九輯) , 2014.

[17]中國(guó)第一歷史檔案館編.清政府鎮(zhèn)壓太平天國(guó)檔案史料 (第一冊(cè)) [M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社, 1992.

[18]曾國(guó)藩全集 (奏稿之七) [M].長(zhǎng)沙:岳麓書社, 2011.

[19]籌辦夷務(wù)始末 (咸豐朝第八冊(cè)) [M].北京:中華書局, 1979.

[20]曾國(guó)藩全集 (奏稿之十) [M].長(zhǎng)沙:岳麓書社, 2011.

[21]曾國(guó)藩全集 (奏稿之十一) [M].長(zhǎng)沙:岳麓書社, 2011.

[22]清史稿 (縮印本第二冊(cè)) [M].北京:中華書局, 1998.

[23]徐泰來(lái)主編.中國(guó)近代史記 (中卷) [M].長(zhǎng)沙:湖南人民出版社, 1989.

[24]曾國(guó)荃全集 (第一冊(cè)) [M].長(zhǎng)沙:岳麓書社, 2006.

[25]郭嵩燾奏稿[M].長(zhǎng)沙:岳麓書社, 1983.

[26]度支部奏各省財(cái)政統(tǒng)歸藩司綜核折[J].政治官報(bào), 第565號(hào).

[27]康南海文集[M].臺(tái)北:文海出版社“近代中國(guó)史料叢刊”影印本.

[28]曾國(guó)藩全集 (奏稿之四) [M].長(zhǎng)沙:岳麓書社, 2011.

[29]故宮博物院明清檔案部編.籌備立憲檔案史料 (上冊(cè)) [M].北京:中華書局, 1979.

[30]中國(guó)大百科全書·政治學(xué)[M].北京:中國(guó)大百科全書出版社, 1992.

[31]劉體智.異辭錄[M].北京:中華書局, 1988.

[32]李劍農(nóng).中國(guó)近百年政治史[M].上海:復(fù)旦大學(xué)出版社, 2002.

[33]劉廣京編.李鴻章評(píng)傳——中國(guó)現(xiàn)代化的起始[M].上海:上海古籍出版社, 1995.

[34]羅爾綱.湘軍兵志[M].北京:中華書局, 1984.