所謂物有所值，不同的國家、地區(qū)，甚至同一國家的不同組織都有自己的定義。按照國際上最早將物有所值評價（VFM）體系引入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的英國（HM Treasury 英國財(cái)政部）所采用的定義是指所購物品或服務(wù)在符合使用者要求的前提下，滿足在其整個生命周期中的成本與品質(zhì)（或可用性）的最佳組合。根據(jù)英國審計(jì)辦公室的定義是在對項(xiàng)目的多種備選方案進(jìn)行比較之后選出的最優(yōu)方案，同時也是通過制度安排、取得最佳效果并最終實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的方案（National Audit Office,2011）。備選方案既包括傳統(tǒng)的政府財(cái)政投資方式，也包括PPP等由私人和社會資本參與的方式。物有所值理念在英國是PPP的核心理念和原則。PPP的物有所值主要是一個相對的概念，需要將PPP模式與政府傳統(tǒng)采購模式進(jìn)行比較，判斷物有所值的主要標(biāo)準(zhǔn)是投入的成本與獲得的效果之間的對比關(guān)系，是一個綜合比較而得出的結(jié)論。

物有所值評價（Value for Money Assessment, VFM）是當(dāng)前國際上采用的政府評估是否采用PPP模式替代傳統(tǒng)采購模式提供基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的一種技術(shù)手段，是供政府在公共采購決策中使用的分析工具，其主要目的在于實(shí)現(xiàn)公共資源配置利用效率最優(yōu)化。

自2015年以來我國財(cái)政部出臺并推行的物有所值評價機(jī)制主要是參考借鑒了英國經(jīng)驗(yàn)。總體上說，物有所值理念和機(jī)制在我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的引入，對于規(guī)范我國PPP工作邁出了極其重要的一步，具有重要的意義。

但是在操作指南和評價指引中提出的物有所值評價方法，其適用性和有效性如何，即是否通過了物有所值評價，PPP項(xiàng)目就物有所值呢？這確實(shí)還有待實(shí)踐的檢驗(yàn)。

英國物有所值評價體系發(fā)展演進(jìn)的歷史可以給我們很多寶貴的借鑒和啟示。物有所值評價（VFM）評價體系是英國最早引入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，也是在英國廣泛使用的公共項(xiàng)目采購模式的決策分析工具。英國所有涉及公共部門的項(xiàng)目，按照現(xiàn)行規(guī)定，必須按照《英國財(cái)政部公共項(xiàng)目投資手冊（綠皮書）》的規(guī)定進(jìn)行初步遴選、評估、論證，直接淘汰一批不符合相關(guān)規(guī)定的項(xiàng)目。只有符合《綠皮書》要求的公共項(xiàng)目才能進(jìn)入下一個階段，即PPP項(xiàng)目的物有所值評價階段。在通過了物有所值評價后，項(xiàng)目初審?fù)ㄟ^。英國各部委和行業(yè)主管部門均基于綠皮書的指導(dǎo)原則有針對性地對于本行業(yè)編制PPP模式評估、決策實(shí)施文件。

根據(jù)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，英國財(cái)政部在2004年推出了專門用于PPP模式的決策指導(dǎo)性文件-《物有所值評估指南》（Treasury,2006）。該文件是基于《綠皮書》的規(guī)定和方法發(fā)展而來。英國財(cái)政部迄今為止已經(jīng)正式出版過至少三版的物有所值評估指南，分別為1999年版、2004年版和2006年版本，直至目前，其評估指南也一直在尋求不斷完善。自2013年后，“物有所值”已經(jīng)成為定性評價，且不單獨(dú)作為項(xiàng)目是否應(yīng)采用PF2模式的評判標(biāo)準(zhǔn)，定量評價部分被刪除，待修訂后重新頒布具體評估細(xì)則，目前主要是回歸到《綠皮書》。英國專家普遍認(rèn)為物有所值評價（VFM）只是作為在項(xiàng)目可行性研究分析（經(jīng)濟(jì)費(fèi)用效用（效果）分析）基礎(chǔ)上對于項(xiàng)目采購實(shí)施模式的一個補(bǔ)充分析測試，是整個項(xiàng)目可行性研究評價體系在項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)的深化和細(xì)化。

根據(jù)我國財(cái)政部的《操作指南》，PPP項(xiàng)目的識別，只有通過了物有所值評價，才能進(jìn)入準(zhǔn)備階段的工作。根據(jù)我國財(cái)政部的《評價指引》，我國境內(nèi)擬采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目，應(yīng)在項(xiàng)目識別或準(zhǔn)備階段開展物有所值評價。物有所值評價包括定性評價和定量評價。現(xiàn)階段以定性評價為主，鼓勵開展定量評價。統(tǒng)籌定性評價和定量評價結(jié)論，做出物有所值評價結(jié)論。物有所值評價結(jié)論分為“通過”和“未通過”。未通過的在調(diào)整實(shí)施方案后重新評價，仍未通過的不宜采用PPP模式。

我國的《物有所值評價指引》是借鑒了英國經(jīng)驗(yàn)并探索建立在一系列理論假設(shè)的前提基礎(chǔ)之上的試行版本，事實(shí)上目前在我國特定的政治經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境下，還缺乏足夠多的數(shù)據(jù)支持。那么我們物有所值評價的適用性和有效性到底會如何呢？從國際上物有所值評價機(jī)制的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，特別是從英國的經(jīng)驗(yàn)來看，我國財(cái)政部出臺的《物有所值評價指引》還需對以下幾個方面予以考慮和完善——

我國的PPP現(xiàn)在主要是特許經(jīng)營、使用者付費(fèi)模式，社會資本需要承擔(dān)市場變化的風(fēng)險。在現(xiàn)有的評價指引中并沒有指出這兩種不同交易模式的PPP項(xiàng)目對于采用物有所值評價體系的適用性和區(qū)別。事實(shí)上，我國的特許經(jīng)營類的PPP項(xiàng)目實(shí)施已經(jīng)有近30多年歷史。對于這類使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營類PPP項(xiàng)目，并沒有使用物有所值評價。而對于需要政府提供可行性缺口補(bǔ)助的特許經(jīng)營類PPP項(xiàng)目是否需要做，如何作？與政府采購的PPP區(qū)別在哪？這部分在評價指引中還需要明確，特別是對于PPP的適用范圍。

（1）規(guī)模的影響

根據(jù)英國的經(jīng)驗(yàn)顯示，PPP模式在信息系統(tǒng)、國防、超大基礎(chǔ)設(shè)施、小型公共項(xiàng)目等行業(yè)并不適用。由于PPP項(xiàng)目的采購過程比較復(fù)雜，采購成本較大，在英國一般至少要大于5000萬英鎊的項(xiàng)目使用PPP模式才比較合理。在我國的物有所值定性評價中認(rèn)為無論項(xiàng)目所屬行業(yè)、規(guī)模等特點(diǎn)，把項(xiàng)目的融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營等在全生命周期進(jìn)行整合，政府和社會資本按照最優(yōu)化原則分擔(dān)風(fēng)險，就能產(chǎn)生物有所值。物有所值評價指引中的定性評價所包含的評分指標(biāo)體系也體現(xiàn)了政策的這種傾向性和引導(dǎo)性。而從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上和實(shí)踐來看，社會化大生產(chǎn)的分工勢必會產(chǎn)生專業(yè)化和一體化協(xié)調(diào)的矛盾。對于負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營一體化的社會資本來講，它也有存在與其本身相適應(yīng)的具有行業(yè)特點(diǎn)的適度合理規(guī)模問題，即規(guī)模的經(jīng)濟(jì)性問題。

（2）風(fēng)險分配的不同

對于不同的行業(yè)，其PPP項(xiàng)目關(guān)注分配轉(zhuǎn)移的風(fēng)險不同，就是在同一大的行業(yè)也不一樣。比如在交通行業(yè)，地鐵PPP項(xiàng)目的風(fēng)險重點(diǎn)在運(yùn)營管理，而高速公路則是在建設(shè)階段。是否將重要的風(fēng)險轉(zhuǎn)移就一定需要使用將項(xiàng)目整個生命周期進(jìn)行整合的PPP模式呢？根據(jù)有關(guān)資料，在所有的轉(zhuǎn)移風(fēng)險當(dāng)中，其中一個重要的風(fēng)險是建設(shè)風(fēng)險。很多項(xiàng)目出現(xiàn)超概、延時或者未能完成，都是出現(xiàn)在這個階段，這也是PPP項(xiàng)目風(fēng)險可能最大的階段。但是如果能用“交鑰匙”的合同模式足以為轉(zhuǎn)移該風(fēng)險提供對價，而使用采購過程復(fù)雜、長達(dá)幾十年綁定的缺乏足夠變更靈活性的PPP合同是否必要，提供的對價是否會過高呢？

因此，對于不同的行業(yè)、不同的項(xiàng)目情況，不能簡單認(rèn)為只要把全過程整合，就物有所值。究竟全過程整合到一起是否物有所值，是否適用PPP模式，這些都還需要結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)和項(xiàng)目總體情況系統(tǒng)的深化研究以揭示其相關(guān)性，加強(qiáng)對PPP模式?jīng)Q策更有針對性的指導(dǎo)。

我國財(cái)政部的《操作指南》和《評價指引》比較強(qiáng)調(diào)物有所值評價的作用。事實(shí)上，應(yīng)該由項(xiàng)目可行性研究（經(jīng)濟(jì)費(fèi)用效益（效果）分析）來分析公共項(xiàng)目本身的必要性和可行性，作為篩選潛在PPP項(xiàng)目的重要依據(jù)，在此基礎(chǔ)上，再針對項(xiàng)目特點(diǎn)進(jìn)行物有所值評價，從而決定采購實(shí)施環(huán)節(jié)是否采用PPP模式。這個操作方法和流程需要在現(xiàn)有的政策框架體系中更加明確。

英國專家普遍認(rèn)為物有所值評估是在公共項(xiàng)目決策過程中采用對比不同方案來提供決策信息的一種理念，并不是一種完美的科學(xué)，它有可能被濫用，需要仔細(xì)判斷。

PPP項(xiàng)目的壽命普遍在20年以上，有可能橫跨1個或多個不可預(yù)測的經(jīng)濟(jì)周期，不確定性比較大，不可預(yù)知的情況就會比較多。可行性研究分析以及物有所值的評估方法對于中短期的項(xiàng)目可能適用，而對于全生命周期跨度較長的PPP項(xiàng)目決策分析，不可避免會出現(xiàn)較大的偏差和失誤。比如，在進(jìn)行PPP物有所值分析中，利率是一個重要的影響指標(biāo)，對于15年、20年后的市場利率變化情況，預(yù)測的偏差就會比較大。而且在較長的周期內(nèi)，有可能出現(xiàn)如2008年的金融危機(jī)，市場利率一夜間可能發(fā)生了很大的變化，會對PPP項(xiàng)目的決策和實(shí)施造成很大的影響。特別是對于從長期來看，在特定的行業(yè)，未來變數(shù)較大的PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目的長期風(fēng)險與成本預(yù)測更難把握，如醫(yī)療行業(yè)20-30年以后的技術(shù)創(chuàng)新和需求變化。因此，對于傳統(tǒng)采購模式與PPP模式孰優(yōu)孰劣也很難評判。

（1）物有所值定性評價的指標(biāo)比較籠統(tǒng)，需要更具針對性

物有所值定性評價中目前提出的全生命周期整合程度、風(fēng)險識別與分配、績效導(dǎo)向與鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機(jī)構(gòu)能力等基本評價指標(biāo)都比較籠統(tǒng)、抽象，缺乏具體操作性強(qiáng)的判斷評分標(biāo)準(zhǔn)，主觀的自由裁量空間很大，在當(dāng)前政府急于推動PPP模式的大環(huán)境下，使物有所值的定性評價容易流于形式。

（2）物有所值定量評價的局限性

對于我國物有所值的定量評價，目前并沒有做出硬性規(guī)定，而是交由項(xiàng)目本級財(cái)政部門會同行業(yè)主管部門明確是否開展，并由其明確相應(yīng)的評價內(nèi)容、測算指標(biāo)和方法，以及確定定量評價結(jié)論是否作為采用PPP模式的決策依據(jù)。

目前推薦的定量評價主要是假定采用PPP模式與政府傳統(tǒng)采購模式產(chǎn)出績效相同的前提下，通過對PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府方凈成本的現(xiàn)值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進(jìn)行比較，判斷PPP模式能否降低項(xiàng)目全生命周期成本。PPP值小于或等于PSC值的，認(rèn)定為通過定量評價；PPP值大于PSC值的，認(rèn)定為未通過定量評價。

實(shí)際上，每個待實(shí)施的項(xiàng)目都是獨(dú)一無二的，在進(jìn)行物有所值定量分析時，一個是PSC值的計(jì)算，參照項(xiàng)目的選取、競爭性中立調(diào)整值和全部風(fēng)險成本的計(jì)算、折現(xiàn)率的選取會帶有很多的主觀性；二是PPP值的選取在項(xiàng)目識別和項(xiàng)目準(zhǔn)備階段更多的是基于種種假設(shè)的一個主觀預(yù)判(現(xiàn)有可用的數(shù)據(jù)較少)，項(xiàng)目真實(shí)的PPP值只能是采購事后獲得，而根據(jù)這兩個值來計(jì)算比較值，物有所值財(cái)務(wù)模型計(jì)算的最后結(jié)果很可能變?yōu)橐粋€數(shù)字游戲。三是現(xiàn)有的定量測試只考慮了PPP模式與傳統(tǒng)采購模式，但現(xiàn)實(shí)中一個項(xiàng)目可以有多個實(shí)施方案，比如利用政府債券、政府借貸或是其他項(xiàng)目融資模式來開發(fā)公共項(xiàng)目的方案。只有更加全面地衡量各種實(shí)施方案的利弊，才能做出較為合理的決策。

假如在實(shí)際采購中，社會資本提出的實(shí)際報價確實(shí)低于傳統(tǒng)采購模式的PSC值，是否該項(xiàng)目就一定物有所值呢？事實(shí)上，政府融資成本通常比社會資本融資成本低。從理論上說，為了達(dá)到物有所值，PPP項(xiàng)目通過風(fēng)險優(yōu)化配置，調(diào)動各方的積極性，發(fā)揮各方的優(yōu)勢，降低項(xiàng)目全壽命周期的總成本（含建設(shè)成本和運(yùn)行成本）以抵消較高的融資成本，因此PPP項(xiàng)目會在設(shè)計(jì)和建造階段采取創(chuàng)新和加強(qiáng)管理的方法來滿足政府提出的服務(wù)要求，并通過高效的管理在運(yùn)營階段使項(xiàng)目資產(chǎn)處于良好狀態(tài)。這樣使項(xiàng)目的效率得到提高，項(xiàng)目全生命周期成本降低，物有所值而造福百姓。在進(jìn)行政府采購時，通過引入有效的競爭，社會資本的實(shí)際報價就會低于PSC值，就物有所值。但是從我國的PPP項(xiàng)目實(shí)踐來看，不少的PPP項(xiàng)目報價在采購階段確實(shí)得到了降低，但是也出現(xiàn)了不少逆向選擇的問題，比如上海竹園污水廠等項(xiàng)目，最后政府不得不交不菲的學(xué)費(fèi)。因此當(dāng)前我們的定量分析方法也是有一定的局限性。

PPP物有所值評估的量化分析本質(zhì)上講是一種采用PPP和傳統(tǒng)采購模式對比的財(cái)務(wù)分析方法，而非全面的經(jīng)濟(jì)或社會成本效益分析，僅依靠其結(jié)論是狹隘的。比如對于一個地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展急需的項(xiàng)目，假如政府缺乏資金，那么采用傳統(tǒng)采購模式要若干年之后才能實(shí)施，而采用PPP模式可以立即實(shí)施，項(xiàng)目盡早投入運(yùn)營，公眾也盡早享受其帶來的社會效益，獲得社會效益的時間價值。那么當(dāng)時即使采取傳統(tǒng)的政府采購模式比采用PPP效率更高，成本更低，但考慮到采取PPP模式，引入社會資本，盡早實(shí)施項(xiàng)目帶來的效益本身將足以超過因采用PPP所增加的投入，因而也實(shí)現(xiàn)了物有所值。這也證明物有所值評價只是可行性研究評價框架體系的一部分，是可行性研究在實(shí)施階段的方案比選和深化、細(xì)化。實(shí)踐中，許多發(fā)展中國家因?yàn)槿鄙儋Y金就采用PPP模式，并沒有進(jìn)行物有所值評價。

如果在項(xiàng)目實(shí)施過程中，社會資本出現(xiàn)經(jīng)營問題，合理的投資回報不能得到實(shí)現(xiàn)，由逆向選擇和道德風(fēng)險引發(fā)的公共社會問題就有可能會發(fā)生。由于提供的是公共服務(wù)，PPP項(xiàng)目失敗時最終的風(fēng)險承擔(dān)者依然是政府，政府屆時可能不得不臨時接管項(xiàng)目，收拾殘局，風(fēng)險并沒有真正成功轉(zhuǎn)移，物有所值也無法真正實(shí)現(xiàn)。

實(shí)際上，在整個PPP較長的合同執(zhí)行期間，由于種種不確定性，政府和社會資本圍繞項(xiàng)目合同的博弈和再協(xié)商在所難免，而對于合同的調(diào)整都會影響相關(guān)方的利益，也會影響項(xiàng)目的物有所值。我國項(xiàng)目的物有所值評價目前主要是集中在事前評價，在項(xiàng)目識別階段或準(zhǔn)備階段。在當(dāng)前缺乏足夠數(shù)據(jù)的前提下，僅憑事前的物有所值評價來判斷PPP項(xiàng)目的物有所值，還有點(diǎn)偏于理想。PPP項(xiàng)目是否物有所值，除了物有所值評價之外，更需要依靠對項(xiàng)目全過程精心的策劃、合理的風(fēng)險分擔(dān)和激勵約束機(jī)制、各方良好的合作等來實(shí)現(xiàn)。