●作者｜于溟輝（長春市中級人民法院）

●來源｜行政法微信公號

審理集體土地征收或國有土地上房屋征收案件過程中，經(jīng)常遇到一個(gè)被征收土地或者房屋物權(quán)變動(dòng)時(shí)間點(diǎn)如何確定的問題。實(shí)踐中最高法院法官的權(quán)威解釋是“補(bǔ)償決定或者補(bǔ)償協(xié)議生效之日”才為“被征收土地或房屋物權(quán)變動(dòng)之時(shí)”。然而，《中華人民共和國物權(quán)法》第二十八條的規(guī)定是這樣的“因人民法院、仲裁委員會(huì)的法律文書或者人民政府的征收決定等，導(dǎo)致物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府征收決定等生效時(shí)發(fā)生效力?！蔽覀円⒁猓餀?quán)法第二十八條規(guī)定導(dǎo)致物權(quán)變動(dòng)的是征收決定不是補(bǔ)償決定也不是補(bǔ)償協(xié)議，審理過征收補(bǔ)償案件的法官都知道，征收決定和補(bǔ)償決定是兩個(gè)不同的概念，征收決定生效和補(bǔ)償決定生效的時(shí)間點(diǎn)相差短則數(shù)月長則數(shù)年，物權(quán)變動(dòng)時(shí)間點(diǎn)的確定，關(guān)乎到數(shù)月或數(shù)年期間發(fā)生的許許多多故事性質(zhì)確定問題，絕非小事。那么問題就來了，是這么重要的一部法律立法時(shí)出現(xiàn)了低級錯(cuò)誤？還是最高法院的法官解釋法律的權(quán)力過大？筆者通過對辦理的征收補(bǔ)償案件進(jìn)行總結(jié)發(fā)現(xiàn)，我們在解讀物權(quán)法第二十八條時(shí)的關(guān)注點(diǎn)似乎被引誘而跑偏了，反而忽視了一個(gè)應(yīng)當(dāng)關(guān)注的焦點(diǎn)問題，這個(gè)問題就是所有權(quán)和使用權(quán)可以分離的物權(quán)特點(diǎn)。

我們法官對于因征收導(dǎo)致物權(quán)變動(dòng)這一物權(quán)變動(dòng)的特殊形態(tài)，之所以將物權(quán)法規(guī)定的“征收決定生效之日”明顯擴(kuò)大解釋為“補(bǔ)償決定或者補(bǔ)償協(xié)議生效之日”，一定是基于更好的保護(hù)被征收人的合法權(quán)益。我們的擔(dān)憂一定是這樣的：一是如果將物權(quán)變動(dòng)的時(shí)間點(diǎn)確定為“征收決定生效之日”，那么在沒有對被征收人補(bǔ)償之前，征收人就可以“以自拆自房無需賠償”為由隨意踐踏“先補(bǔ)償、后搬遷”這一原則；二是如果將物權(quán)變動(dòng)的時(shí)間點(diǎn)確定為“征收決定生效之日”，那么一旦被征收人拒絕搬遷，征收人就可以要求被征收人支付從物權(quán)變動(dòng)之日起的房屋租金以及由此給征收人（新的產(chǎn)權(quán)人）造成的其他損失；三是如果將物權(quán)變動(dòng)的時(shí)間點(diǎn)確定為“征收決定生效之日”，那么從“征收決定生效之日”到“補(bǔ)償決定或者補(bǔ)償協(xié)議生效之日”因不動(dòng)產(chǎn)取得的收益應(yīng)歸征收人而不是被征收人享有；四是如果將物權(quán)變動(dòng)的時(shí)間點(diǎn)確定為“征收決定生效之日”，那么征收人應(yīng)當(dāng)向被征收人支付過渡期補(bǔ)償費(fèi)和停產(chǎn)停業(yè)損失就失去的物權(quán)基礎(chǔ)，等等?；谶@樣的擔(dān)憂，自然可以通過對“征收決定何時(shí)生效”進(jìn)行解釋的辦法實(shí)現(xiàn)目的，比如我本人此前的觀點(diǎn)“人民政府的征收決定生效的時(shí)間點(diǎn)應(yīng)該是‘房屋被依法征收’，而所謂的‘房屋被依法征收’，不僅包括人民政府依法作出征收決定，而且還應(yīng)包括被征收人得到合法補(bǔ)償，也就是‘補(bǔ)償決定或者補(bǔ)償協(xié)議生效之日’?！爆F(xiàn)在看來，這樣的解釋是不周延的，有偷換概念之嫌，因?yàn)檎魇諞Q定先于補(bǔ)償決定生效是不爭的事實(shí)和法律、法規(guī)明文規(guī)定（行政機(jī)關(guān)基于生效的征收決定與被征收人簽訂補(bǔ)償協(xié)議或作出補(bǔ)償決定，后兩者方能有效）。原最高法院賠償辦主任楊臨萍在《<行政審判需要關(guān)注的幾個(gè)法律適用問題>——兼談物權(quán)法對行政審判的重大影響》一文中作了這樣的論述“物權(quán)法第28條規(guī)定，因人民法院、仲裁委員會(huì)的法律文書或者人民政府的征收決定等，導(dǎo)致物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的征收決定等生效時(shí)發(fā)生效力。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，只要人民政府作出征收決定，即發(fā)生法律效力，如同人民法院生效的裁判文書，無需附加任何條件。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，人民政府的征收決定發(fā)生法律效力必須同時(shí)滿足三個(gè)條件：一是必須為了公共利益；二是必須依照法定權(quán)限和程序；三是必須依法補(bǔ)償。根據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，第二種觀點(diǎn)符合立法本意和特別犧牲理論。”這一論述是否無懈可擊暫且不論，依法補(bǔ)償是指“依法作出補(bǔ)償方案”還是“依法作出補(bǔ)償決定”亦或“支付補(bǔ)償款”？仍有進(jìn)一步討論的價(jià)值。首先，“支付補(bǔ)償款”的觀點(diǎn)不會(huì)被法官采納，因?yàn)椴豢赡鼙徽魇杖司芙^受領(lǐng)就可以左右征收決定永不生效；第二，補(bǔ)償方案是征收決定的重要重要組成部分，將依法補(bǔ)償解釋為“依法作出補(bǔ)償方案”，那么“滿足三個(gè)條件”就不再是征收決定生效的條件而是對征收決定合法性審查的條件，也是支持“征收決定生效之日”是“被征收土地或房屋物權(quán)變動(dòng)之時(shí)”的有力依據(jù)，顯然不是作者的觀點(diǎn)；所以‘必須依法補(bǔ)償’其實(shí)就是我們一直討論的“補(bǔ)償決定或者補(bǔ)償協(xié)議生效之日”，那么。用特別犧牲理論解讀立法本意，通過用擴(kuò)大解釋的方式能夠解決我們法官擔(dān)憂的上述問題嗎？我的觀點(diǎn)是不但不能，還可能帶來新的問題。舉兩個(gè)案例供我們討論這個(gè)問題：

案例一，甲、乙分別是丙的債權(quán)人，分別在有管轄權(quán)不同的法院對丙提起民事訴訟并申請財(cái)產(chǎn)保全，要求對丙的房屋進(jìn)行財(cái)產(chǎn)保全，此時(shí)丙的房屋在征收范圍內(nèi)，征收決定已經(jīng)法定程序進(jìn)行公告，大部分被征收人已經(jīng)簽訂補(bǔ)償協(xié)議領(lǐng)取補(bǔ)償款，丙尚未與征收部門達(dá)成協(xié)議，征收部門擬對其作出補(bǔ)償決定?；趯ξ餀?quán)變動(dòng)時(shí)間點(diǎn)的不同理解，甲訴請法院在產(chǎn)權(quán)部門查封了丙的房屋，乙訴請法院在征收部門扣押了丙應(yīng)得的補(bǔ)償款。判決生效后乙通過扣劃補(bǔ)償款的方式實(shí)現(xiàn)了債權(quán)，甲提出執(zhí)行異議，該案應(yīng)如何處理？

案例二，甲的房屋在征收補(bǔ)償范圍內(nèi)，征收決定依法作出后，征收部門對甲的房屋進(jìn)行了測繪和評估，在協(xié)商補(bǔ)償金額也就是在簽訂補(bǔ)償協(xié)議或作出補(bǔ)償決定期間，該房屋倒塌（非征收部門原因）。征收部門基于“物權(quán)變動(dòng)之日”應(yīng)為“補(bǔ)償決定或者補(bǔ)償協(xié)議生效之時(shí)”的解讀，認(rèn)為征收對象不復(fù)存在，不存在補(bǔ)償問題，所作出補(bǔ)償決定，僅對土地使用權(quán)價(jià)值進(jìn)行了補(bǔ)償。被征收人不服提起訴訟，該案應(yīng)如何處理？

筆者認(rèn)為，對物權(quán)法第二十八條的解釋，我們都局限在征收決定的生效條件抑或征收決定生效時(shí)點(diǎn)上，而忽略了所有權(quán)和使用權(quán)可以分離這一核心問題。換一種角度，不在生效條件亦或生效時(shí)點(diǎn)上打轉(zhuǎn)，而是從討論所有權(quán)和使用權(quán)可以依法分離的角度來認(rèn)識(shí)物權(quán)變動(dòng)會(huì)對被征收人的權(quán)益產(chǎn)生哪些影響？征收補(bǔ)償遇到的一些問題和本文試舉的兩案件的處理結(jié)果，其答案應(yīng)該是唯一的，不需要過多糾結(jié)。

大家都知道，所有權(quán)是由占有、使用、收益和處分四個(gè)要素構(gòu)成的，而且所有權(quán)的一個(gè)顯著特征是所有權(quán)和使用權(quán)可以分離——物的所有權(quán)為甲所享有，但是該物可以基于一定的法律事由歸乙占有、使用和收益。征收雖然不完全等同于買賣，但是也存在“權(quán)”的轉(zhuǎn)讓和“物”的交付問題，亦存在“權(quán)”的享有與物的占有、使用和收益分離的問題。房屋買賣合同可以約定先辦理產(chǎn)權(quán)過戶手續(xù)轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)后交付房屋（物）這一權(quán)利轉(zhuǎn)讓在先而物的占有、使用和收益權(quán)利延續(xù)的情形，征收補(bǔ)償當(dāng)然也存在物權(quán)轉(zhuǎn)讓不影響被征收人在取得產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋或領(lǐng)取補(bǔ)償款之前繼續(xù)占有、使用和收益的權(quán)利這一合法、合理的因素。筆者認(rèn)為，物權(quán)法第二十八條不存在立法不周延和表述不準(zhǔn)確需要擴(kuò)大解釋的問題，對物權(quán)法第二十八條關(guān)于“征收決定導(dǎo)致物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅”的解釋除何為征收決定外，對其進(jìn)行文義解釋就足夠了：在現(xiàn)有法律框架下，征收決定是指集體土地征收過程中，省級以上人民政府依法作出的征收土地方案批準(zhǔn)文件即《征地批復(fù)》和縣級以上人民政府依法作出的《國有土地上房屋征收決定》；征收決定生效時(shí)間為征收決定依法公告（送達(dá)）之日；征收決定生效后未被依法撤銷之前，產(chǎn)生導(dǎo)致物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或消滅的效力。物權(quán)法第二十八條關(guān)于“自征收決定等生效時(shí)發(fā)生效力”的規(guī)定，根據(jù)“先補(bǔ)償、后搬遷”的法規(guī)規(guī)定以及征收補(bǔ)償行政行為的特點(diǎn)，不影響被征收人在征收決定發(fā)生法律效力后簽訂補(bǔ)償協(xié)議或作出補(bǔ)償決定前對被征收財(cái)產(chǎn)繼續(xù)占有、使用和收益權(quán)利。

上述觀點(diǎn)的確立，我們法官在尋求本文提到的執(zhí)行異議案件以及補(bǔ)償決定案件結(jié)論的時(shí)候就應(yīng)該容易了。由于征收決定導(dǎo)致物權(quán)變動(dòng)，征收決定與人民法院的法律文書具有同等法律效力，查封已被生效的征收決定羈束的房屋，不能起到限制物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅的作用，亦不能實(shí)現(xiàn)甲申請財(cái)產(chǎn)保全的預(yù)期效果。在征收決定生效后，扣押被征收房屋的補(bǔ)償款或者查封用于被征收房屋的產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋屬于有效的財(cái)產(chǎn)保全措施，能夠?qū)崿F(xiàn)乙申請財(cái)前保全的預(yù)期目的。同理，肯定征收決定的法律效力，由征收引發(fā)的其他法律問題也迎刃而解，比如：被征收財(cái)產(chǎn)因設(shè)定抵押權(quán)或者被司法機(jī)關(guān)查封或扣押的，并不影響征收程序繼續(xù)進(jìn)行，但征收部門應(yīng)告知抵押權(quán)人和司法機(jī)關(guān)重新設(shè)定抵押權(quán)（或?qū)崿F(xiàn)抵押權(quán)）和變更查封、扣押對象。根據(jù)物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅的原理，具體到征收補(bǔ)償案件中來，征收決定生效后，被征收人當(dāng)然享有依法獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，征收人應(yīng)履行依法對被征收人進(jìn)行補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)?；诜课菡魇找庠诓鸪亟ǖ奶攸c(diǎn)，征收決定作出后，房屋滅失（包括拆除、自然災(zāi)害等）不影響被征收人合法補(bǔ)償權(quán)益的取得（征收人準(zhǔn)備利用被征收房屋卻被被征收人惡意拆除應(yīng)賠償損失的除外）。由此推之，不僅是上述補(bǔ)償案件的審理，關(guān)于找不到被征收房屋被誰拆除，原告無法舉證確定賠償對象的案件的審理，也就變得相對簡單了，征收人是當(dāng)然征收補(bǔ)償主體，應(yīng)依法承擔(dān)征收補(bǔ)償責(zé)任。筆者認(rèn)為，按照這一思路考量征收補(bǔ)償案件的審理，符合征收補(bǔ)償案件的特點(diǎn)且不違反法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，更有利于對被征收人合法權(quán)益的保護(hù)，更有利于監(jiān)督權(quán)力保護(hù)權(quán)益，實(shí)現(xiàn)解決行政爭議的立法目的。

基于審判中遇到的實(shí)際問題，筆者利用春節(jié)假期值班之際撰寫此文，供關(guān)注此問題者討論和批判，只為有益于行政審判事業(yè)。

                                           2018年2月18日