關(guān)鍵詞: 法律父愛主義;就業(yè)促進(jìn)法;農(nóng)民;就業(yè)權(quán) 
    內(nèi)容提要: 在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的大背景下,農(nóng)民就業(yè)成為涉及全局的大問題,也是相關(guān)立法必須解決的難題。如果立法中的規(guī)定強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)而不注重權(quán)利保護(hù),就可能導(dǎo)致法律父愛主義的傾向?！毒蜆I(yè)促進(jìn)法》濃厚的法律父愛主義色彩埋下了政府裁量權(quán)過大、農(nóng)民就業(yè)權(quán)受侵蝕等隱患。為此,應(yīng)彰顯農(nóng)民的就業(yè)權(quán)利和自由,以理性、確定和比例三原則來規(guī)制政府行為,淡化甚至褪去立法的父愛主義色彩,走出價(jià)值悖論的迷宮,使該法善始善終,最終實(shí)現(xiàn)其促進(jìn)就業(yè)的目的。 
    不愿意他們都如閏土的辛苦麻木而生活,也不愿意都如別人的辛苦恣睢而生活。他們應(yīng)該有新的生活。 
    —魯迅《故鄉(xiāng)》 
    哪些是當(dāng)今中國現(xiàn)代化道路上最需要關(guān)注的群體?答案恐怕是兩個(gè)字—農(nóng)民。[1]網(wǎng)絡(luò)上所謂“農(nóng)夫、山泉、有點(diǎn)田”的理想,不過是摩登時(shí)代的成人童話。男耕女織,自給自足,根本就不是現(xiàn)代化所需要的農(nóng)民生活方式。農(nóng)民在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中,同樣面臨就業(yè)的重重困難與挑戰(zhàn)。農(nóng)民就業(yè)是這個(gè)國家向前邁進(jìn)的征途上必須慎重、妥善解決好的問題。[2]法律人必須正視、并高度重視這個(gè)問題。在就業(yè)問題的解決上,《就業(yè)促進(jìn)法》曾引發(fā)人們熱忱的期待,我們不妨以此為例展開討論。 
    一、農(nóng)民不只是農(nóng)民 
    前面筆者明確使用了“農(nóng)民就業(yè)”而非“農(nóng)民工就業(yè)”,[3]對于這一點(diǎn),關(guān)鍵是要從更深刻的背景來理解“農(nóng)民”。應(yīng)該說,現(xiàn)時(shí)代我們常常談?wù)摰霓r(nóng)民群體,已經(jīng)不完全是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民了,他們總體上超越了單純的“黃土地里刨食”的階段。工業(yè)革命近200年后,中國土地上的農(nóng)民翻身做了主人,他們和這個(gè)土地上的其他人一起在為追趕工業(yè)化國家而辛勤勞作。這種追趕的努力是柄雙刃劍,中國的工業(yè)化進(jìn)程在近幾十年來飛速發(fā)展,與此同時(shí),中國農(nóng)民也被工業(yè)化和現(xiàn)代化所改變,甚至在這個(gè)“歷史的加速”[4]進(jìn)程中被甩出現(xiàn)代化軌道。[5]農(nóng)民祖輩賴以為生的土地已經(jīng)不足以維持他們的生計(jì),不足以應(yīng)對子女教育、父母養(yǎng)老和疾病救治。更為特殊的是,中國的工業(yè)化是建立在農(nóng)業(yè)剩余價(jià)值的基礎(chǔ)上的,長達(dá)數(shù)十年的工農(nóng)業(yè)剪刀差和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),已經(jīng)將中國的農(nóng)民遠(yuǎn)遠(yuǎn)地拋在了現(xiàn)代化的尾巴尖上。他們不得不在戶籍制度藩籬的孔隙里尋覓生存、生活的新機(jī)遇。這群卷起褲腳走出田地的人,年末年初,來來回回,創(chuàng)造了“世界制造工廠”的奇跡。 
    我們不禁要問,這群走出田間地頭、走進(jìn)廠礦車間的人,其社會身份到底是農(nóng)民還是工人呢?對此,我們一直是不太清楚的,從開始的“盲流”到后來的“打工仔”、“外來妹”,都說明我們沒有給這個(gè)群體一個(gè)準(zhǔn)確的定位。時(shí)至今日,“農(nóng)民工”這個(gè)稱謂也是不尷不尬、不清不楚。有人認(rèn)為他們并沒有成為工人,有人有保留地將他們界定為“現(xiàn)階段我國工人階級中的特殊部分”,并在理論上將其定位為“轉(zhuǎn)型期工人”。[6]而事實(shí)是,近年來40%以上的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到了非農(nóng)產(chǎn)業(yè),成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體。[7]很難說不包括這一群體在內(nèi)的“工人”概念是完整的。其實(shí),早在2004年中央1號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》中就明確了這一點(diǎn):“進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民工已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分”。 
    不止于此,從法律身份上來說,農(nóng)民包括前面所說的進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民,還是國家和地方的納稅人。他們同樣直接繳納各種流轉(zhuǎn)稅、所得稅,也通過消費(fèi)稅等方式間接承擔(dān)稅負(fù)。就其納稅人地位來說,2004年的中央1號文件也確認(rèn),進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民工“為城市創(chuàng)造了財(cái)富、提供了稅收”。而從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民,曾經(jīng)繳納過多年的農(nóng)業(yè)稅,現(xiàn)在也依然為國家和地方的財(cái)政收入做著直接或間接的貢獻(xiàn)。 
    正因?yàn)槿绱?農(nóng)民雖然從經(jīng)濟(jì)上看是勞動力,而且是廉價(jià)勞動力,但是我們必須超越“廉價(jià)勞動力”這個(gè)經(jīng)濟(jì)定位,方能進(jìn)一步認(rèn)識農(nóng)民在國家生活中的主人地位和社會生活中的主體地位,方能充分理解憲法中農(nóng)民作為國家公民所具有的神圣政治地位和法律地位,[8]方能在我們的政治制度和法律制度中,找準(zhǔn)農(nóng)民的位置。[9] 
    二、農(nóng)民就業(yè)與法律關(guān)愛 
    公民就業(yè)問題,大的方面關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定,小的方面關(guān)系到個(gè)人生計(jì)、家庭幸福。歷年來,下崗工人再就業(yè)、大學(xué)生就業(yè)等問題備受政府和民眾關(guān)注,而近幾年,農(nóng)民就業(yè)尤其是外出務(wù)工農(nóng)民的就業(yè)問題越來越成為大家討論的熱點(diǎn),連續(xù)幾年的中央1號文件都對此給予了高度重視。人們常用來形容“三農(nóng)”困境的一句話“人到哪里去,錢從哪里來”,就都與農(nóng)民的就業(yè)困難息息相關(guān)。 
    農(nóng)民就業(yè)難,難在兩個(gè)方面:一是農(nóng)民外出務(wù)工難。農(nóng)民文化層次和受教育水平相對較低,他們外出就業(yè)往往缺乏必要而充分的就業(yè)信息,沒有完善的組織機(jī)構(gòu),又面臨著城鄉(xiāng)二元體制形成的社會保障、子女上學(xué)、居住落戶等一系列難題。[10]二是農(nóng)民隱性失業(yè)率大。農(nóng)民群體的基數(shù)非常大,而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并不需要如此眾多的從業(yè)人員,即便外出務(wù)工分流了很大一部分農(nóng)民,但留守農(nóng)村的并非就是婦女、兒童、老人,仍有不少是有就業(yè)能力和就業(yè)意愿的農(nóng)民,只是由于無法滿足現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)的要求,不得不成為隱性失業(yè)的群體。盡管學(xué)者們對農(nóng)村剩余勞動力的估算各不相同,[11]但是“到了21世紀(jì),人們對于農(nóng)村剩余勞動力絕對數(shù)量和比例的估計(jì)不僅幾乎沒變,甚至還有所提高”。[12]國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)則可能更樂觀:農(nóng)村4.14億就業(yè)人口中,在第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)的占比67.4%。[13]不過也要注意,沒有在第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)的農(nóng)民并未全部轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中去,學(xué)者們的推算是,“在現(xiàn)有的勞動力市場狀況和制度環(huán)境下,農(nóng)業(yè)中可供轉(zhuǎn)移的勞動力規(guī)模約為4300多萬人”。[14]這期間的隱性失業(yè)人口數(shù)量之大,不言而喻。 
    農(nóng)民就業(yè)如此之難,但社會對他們的關(guān)注度卻依然不夠。與近幾年受到人們關(guān)注的大學(xué)生就業(yè)問題相比,對農(nóng)民的關(guān)注顯然更少。[15]而從數(shù)量上來說,大學(xué)生需要就業(yè)的人數(shù)顯著低于農(nóng)民務(wù)工人數(shù),也遠(yuǎn)低于農(nóng)民隱性失業(yè)人數(shù)。人力資源和社會保障部部長尹蔚民2009年12月曾介紹,當(dāng)年應(yīng)屆高校畢業(yè)生達(dá)611萬。[16]而光是農(nóng)民務(wù)工人數(shù)就大概有2億左右。[17]可見,社會關(guān)注度與農(nóng)民就業(yè)的重要性明顯不相匹配。在筆者看來,個(gè)中原因主要是農(nóng)民話語權(quán)的缺失,也在于為他們鼓與呼的人仍然不太多。無論是政治生活中的言論代表,還是社會生活的輿論導(dǎo)向,知識分子和社會精英都擁有較大的掌控力,但他們可能更熟悉與之階層相近的大學(xué)生。這也與筆者后面所要討論的《就業(yè)促進(jìn)法》問題有關(guān)。 
    當(dāng)然,從時(shí)間發(fā)展的脈絡(luò)來說,法律和政策對農(nóng)民以及農(nóng)民就業(yè)給予了越來越多的關(guān)注,政策的合理性與合法性也越來越強(qiáng)。1989年,對農(nóng)民外出打工是嚴(yán)格限制的,國務(wù)院辦公廳就此下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格控制民工外出的緊急通知》。1990年代中期開始逐步放開農(nóng)民跨省就業(yè),同時(shí)加強(qiáng)證卡管理。直到2002年,中共中央、國務(wù)院《關(guān)于做好2002年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》才第一次明確了“公平對待,合理引導(dǎo),完善管理,搞好服務(wù)”的原則。但各級政府和各個(gè)地方對農(nóng)民外出就業(yè)依然限制頗多,農(nóng)民的國民待遇尚未實(shí)現(xiàn),國務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》(國辦發(fā)[2003]1號)指出,“當(dāng)前一些地方,農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)仍然受到一些不合理限制,農(nóng)民工的合法權(quán)益得不到有效保護(hù)”,因而進(jìn)一步要求,“取消對農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的不合理限制”,“對農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民應(yīng)一視同仁”。2008年,《就業(yè)促進(jìn)法》正式實(shí)施?？偟膩碚f,該法對農(nóng)民就業(yè)是秉持保護(hù)、促進(jìn)的態(tài)度的,和以前的法律和政策相比,體現(xiàn)了國家對農(nóng)民就業(yè)的更多關(guān)心。該法的就業(yè)促進(jìn)制度同樣適用于農(nóng)民,其中的政策支持、公平就業(yè)、就業(yè)服務(wù)、就業(yè)援助、職業(yè)教育和培訓(xùn)等章節(jié)均反映了立法機(jī)關(guān)和政府部門對就業(yè)問題有了更深人、更明確、更合理的考慮。同時(shí),針對農(nóng)民這一弱勢群體和工業(yè)生產(chǎn)亟需的勞動力群體,法律也作了傾斜保護(hù)、區(qū)別對待等特殊規(guī)定。例如,第20條規(guī)定:“國家實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)政策,建立健全城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)的制度,引導(dǎo)農(nóng)業(yè)富余勞動力有序轉(zhuǎn)移就業(yè)?？h級以上地方人民政府推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)和加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,引導(dǎo)農(nóng)業(yè)富余勞動力就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè);在制定小城鎮(zhèn)規(guī)劃時(shí),將本地區(qū)農(nóng)業(yè)富裕勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)作為重要內(nèi)容?？h級以上地方人民政府引導(dǎo)農(nóng)業(yè)富余勞動力有序向城市異地轉(zhuǎn)移就業(yè);勞動力輸出地和輸入地政府應(yīng)當(dāng)互相配合,改善農(nóng)村勞動者進(jìn)城就業(yè)的環(huán)境和條件?！钡?1條規(guī)定:“農(nóng)村勞動者進(jìn)城就業(yè)享有與城鎮(zhèn)勞動者平等的勞動權(quán)利,不得對農(nóng)村勞動者就業(yè)設(shè)置歧視性限制?！钡?0條規(guī)定:“地方各級人民政府采取有效措施,組織和引導(dǎo)進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)村勞動者參加技能培訓(xùn),鼓勵各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)村勞動者提供技能培訓(xùn),增強(qiáng)其就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)能力?！?nbsp;
    這些規(guī)定充分說明國家、社會對農(nóng)民就業(yè)的高度重視和理性認(rèn)知。譬如,對第20條的立法目的,全國人大法工委的解釋是:“消除過去存在于勞動力市場的種種制度性的差別、歧視和障礙。采取一體化的就業(yè)政策和就業(yè)管理政策,為農(nóng)業(yè)富余勞動力在城鄉(xiāng)間、地區(qū)間實(shí)現(xiàn)自由、合理、有序的流動創(chuàng)造公平、公正和充滿競爭的市場環(huán)境?！盵18]總之,以《就業(yè)促進(jìn)法》為主體的法律制度對農(nóng)民等特殊階層或弱勢群體的就業(yè)確實(shí)給予了關(guān)注、關(guān)心。但是法律對此給予的關(guān)心,終究是一種父愛主義的制度關(guān)懷,還有值得我們注意和反思的地方。 
    三、父愛主義的制度關(guān)懷 
    “父愛主義(Paternalism),是為促進(jìn)個(gè)人利益,而對個(gè)人自治(individual autonomy)進(jìn)行干預(yù)的行為,這種干預(yù)包括對個(gè)人所做決定的限制,也包括對個(gè)人決定方式的影響”。[19]法律父愛主義,則是指政府為了公民的利益可以在某些領(lǐng)域限制公民自由或自治,也有人稱之為法律家長主義。[20] 
    法律父愛主義有四個(gè)明顯特征:第一,法律或政策的“目的是為了增進(jìn)或滿足公民(或相對人)的福利、需要和利益”;第二,法律或政策“必然是不同程度地限制相對人的自由或權(quán)利”;第三,法律或政策“在客觀上亦產(chǎn)生有利于公共利益的效果”;第四,政府是法律和政策的主導(dǎo)者,處于主動態(tài)勢,而公民往往處于被動狀態(tài)。[21]因此,有人將這樣的法律或政策稱之為“政府對公民強(qiáng)制的愛”。[22] 
    各國法律中總有一些規(guī)定所蘊(yùn)含的精神實(shí)質(zhì),就是法律家長主義。有些法律合理地限制人們的部分權(quán)利而最終保護(hù)他們的整體權(quán)利,這些規(guī)定人們都能理解且絕大部分人愿意接受,如最低工資制度、最長勞動時(shí)間規(guī)定、[23]對婦女就業(yè)和勞動保障的規(guī)定等。 
    但有些法律規(guī)定所體現(xiàn)出來的父愛主義就不是那么受歡迎了,例如,有人認(rèn)為,政府通過興辦再就業(yè)企業(yè)等方式解決下崗失業(yè)問題,就是父愛主義溫情溢出的表現(xiàn),其效果是適得其反的。[24]也有人批判《物權(quán)法》的“父愛主義”。[25]法律家長主義似乎過多地進(jìn)人了私人領(lǐng)地,有必要設(shè)定一個(gè)底線。[26]事實(shí)上,法律父愛主義所存在的對公民自由和權(quán)利的威脅,使人們一直對其心存警惕。洛克曾提醒人們,要將父權(quán)(paternal power)與通過“自愿契約而形成的政治權(quán)力(political power)”相區(qū)別,父權(quán)式的“絕對統(tǒng)治與市民社會是不相容的”。[27] 
    應(yīng)該說