一、商業(yè)銀行參與PPP的具體模式

我國商業(yè)銀行可支配的資金來源主要分為兩類：一是納入資產(chǎn)負(fù)債表管理的表內(nèi)業(yè)務(wù)的資金，如銀行股本資金和客戶的存款，；二是表外業(yè)務(wù)所涉資金，如銀行理財產(chǎn)品、基金和委托投資等資金。商業(yè)銀行參與PPP項目既可以采用表內(nèi)業(yè)務(wù)的形式，如貸款，也可以采用表外業(yè)務(wù)的形式，如資產(chǎn)管理計劃。

（一）表內(nèi)業(yè)務(wù)投資。商業(yè)銀行通過表內(nèi)業(yè)務(wù)投資PPP項目主要有以下兩種方式：

1、貸款。在PPP項目設(shè)計、建設(shè)、運營的過程中，商業(yè)銀行在對PPP項目或?qū)嵤┲黧w的資信狀況、現(xiàn)金流、增信措施等進行審核的基礎(chǔ)上，通過項目貸款、銀團貸款等方式，為項目提供資金融通服務(wù)。

2、投資私募基金。現(xiàn)行法制對商業(yè)銀行投資私募基金的要求相當(dāng)嚴(yán)格。如何充分利用此類機構(gòu)的資金、資源與渠道優(yōu)勢開展PE籌備、募集與運營，是業(yè)內(nèi)一直關(guān)注的熱點。商業(yè)銀行在境內(nèi)不得直接投資于PE，只能變通參與，如設(shè)立境外子公司直投。這種模式的典型代表有：工商銀行在香港設(shè)立的境外子公司工銀國際控股有限公司，與江西省政府聯(lián)合成立江西鄱陽湖產(chǎn)業(yè)投資管理公司，并以此為基礎(chǔ)發(fā)起設(shè)立鄱陽湖產(chǎn)業(yè)投資基金；中國銀行在香港設(shè)立的境外子公司中銀集團投資有限公司，與全國社保基金理事會、國開行、中國人壽等出資人共同出資設(shè)立渤海產(chǎn)業(yè)基金。

（二）表外業(yè)務(wù)投資。表外資金主要來源于銀行理財產(chǎn)品、基金和委托貸款等。其投資PPP項目的方式各有不同。

1、理財產(chǎn)品投資。商業(yè)銀行可以為個人客戶提供財務(wù)分析、財務(wù)規(guī)劃、投資顧問、資產(chǎn)管理等專業(yè)化服務(wù)活動；此類服務(wù)分為理財顧問服務(wù)和綜合理財服務(wù)。理財顧問服務(wù)，是商業(yè)銀行向客戶提供財務(wù)分析與規(guī)劃、投資建議、個人投資產(chǎn)品推介等專業(yè)化服務(wù)。綜合理財服務(wù)，是商業(yè)銀行在向客戶提供理財顧問服務(wù)的基礎(chǔ)上，接受客戶的委托和授權(quán)，按照與客戶事先約定的投資計劃和方式進行投資和資產(chǎn)管理的業(yè)務(wù)活動。通過理財產(chǎn)品募集資金可以通過下列方式投資PPP項目：

（1）資產(chǎn)管理計劃。商業(yè)銀行通過資產(chǎn)管理計劃參與到PPP項目中，主要是投資資產(chǎn)管理計劃的優(yōu)先級。在這種模式中，銀行與基金公司等機構(gòu)合作，基金公司負(fù)責(zé)發(fā)行基金產(chǎn)品，并提供賬戶、融資方資格審查及后續(xù)管理，銀行則發(fā)行理財產(chǎn)品，以受讓收益權(quán)名義，對接各種資管計劃。融資方找到配資銀行，劣后資金和中間層資金到賬后，即可向銀行申請，并在資管計劃總賬戶下開立二級賬戶，待優(yōu)先級資金到賬后即可進行投資操作。

（2）信托計劃。商業(yè)銀行可以通過與信托公司等金融機構(gòu)合作參與PPP項目。目前，銀信理財合作業(yè)務(wù)有兩種類型，一是商業(yè)銀行將通過理財產(chǎn)品募集的客戶理財資金委托給信托公司，由信托公司擔(dān)任受托人并按照信托文件的約定進行管理、運用和處分的行為；二是商業(yè)銀行代為推介信托公司發(fā)行的信托產(chǎn)品給客戶。在兩種方式中，前者受到的監(jiān)管限制較多，后者在實際操作中限制相對較少。

（3）資產(chǎn)證券化。商業(yè)銀行作為社會主義市場經(jīng)濟金融體系的重要組成部分，可以在資產(chǎn)證券化市場中發(fā)揮多重作用：既是資產(chǎn)證券化市場中的投資人，又是資產(chǎn)證券化產(chǎn)品托管人。

2、基金。商業(yè)銀行通過私募基金管理人登記備案，作為私募基金的管理人（GP）發(fā)起設(shè)立基金，投資于PPP項目。這是我國近來興起的新型投資模式，具體方式有：

（1）股權(quán)投資。截至2015年11月6日，我國共有包括光大銀行、民生銀行在內(nèi)的10家銀行通過私募基金管理人備案，以非公開方式向投資者募集資金來設(shè)立基金，并可以直接投資于PPP項目公司股權(quán)。

（2）夾層投資。銀行作為GP所募集的資金可以給PPP項目提供介于股權(quán)投資與債權(quán)投資之間的夾層投資。

3、委托貸款。委托貸款是指由委托人提供合法來源的資金轉(zhuǎn)入委托銀行一般委存賬戶，委托銀行根據(jù)委托人確定的貸款對象、用途、金額、期限、利率等代為發(fā)放、監(jiān)督使用并協(xié)助收回的貸款業(yè)務(wù)。例如，烏魯木齊商業(yè)銀行將定向資產(chǎn)管理計劃資金以委托貸款的形式發(fā)放給開發(fā)區(qū)企業(yè)，支持喀什經(jīng)濟特區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。

4、理財直接融資工具。理財直接融資工具是銀監(jiān)會重點推動的創(chuàng)新產(chǎn)品，指由商業(yè)銀行作為發(fā)起管理人發(fā)起設(shè)立、以單一企業(yè)的直接融資為資金投向、在指定的登記托管結(jié)算機構(gòu)統(tǒng)一登記托管、在合格投資者之間公開交易、在指定渠道進行公開信息披露的標(biāo)準(zhǔn)化投資載體。其創(chuàng)設(shè)目的在于將理財業(yè)務(wù)規(guī)范為債權(quán)類直接融資業(yè)務(wù)，為未來理財業(yè)務(wù)主要創(chuàng)新發(fā)展方向。例如，2014年12月23日，中國銀行四川省分行成功為中鐵二十三局集團有限公司發(fā)行了一筆1億元的理財直接融資工具。

二、授信策略建議

（一）整體授信策略

敘做PPP模式下的授信業(yè)務(wù)應(yīng)重點把握好“合規(guī)性”和“還款能力”兩個原則：

合規(guī)性方面，優(yōu)先支持已列入各級財政部門及發(fā)改部門PPP項目庫中的PPP項目；擇優(yōu)支持業(yè)務(wù)模式符合PPP相關(guān)文件規(guī)定、但尚未列入項目庫的PPP項目；對于不違反現(xiàn)行PPP相關(guān)文件規(guī)定，但由于政策不夠明確而可能存在合規(guī)性風(fēng)險的項目，應(yīng)通過設(shè)計授信方案化解合規(guī)性風(fēng)險，審慎敘做。

還款能力方面，優(yōu)先支持項目自身現(xiàn)金流能覆蓋授信本息的項目；擇優(yōu)支持項目自身有現(xiàn)金流、還款缺口部分已納入財政預(yù)算的項目；審慎支持項目自身沒有現(xiàn)金流、還款依賴地市級及以上的財政預(yù)算支出的項目；原則上不敘做項目自身現(xiàn)金流不足、還款資金安排沒有納入財政預(yù)算、且第二還款來源不可靠的項目。

（二）區(qū)域授信策略

1、重點支持綜合財政實力強（以一般公共預(yù)算收入衡量）的區(qū)域。此類地區(qū)項目的還款來源如涉及財政補貼，可接受省級和地級市的財政補貼。

2、擇優(yōu)支持綜合財政實力強，但土地財政依賴度高的區(qū)域。此類地區(qū)項目的還款來源如涉及財政補貼，原則上只接受地級市的財政補貼。

3、審慎支持綜合財政實力弱，同時土地財政依賴度較高的區(qū)域。此類地區(qū)項目的還款來源如涉及財政補貼，只接受地級市的財政補貼。

4、原則上不敘做省行轄區(qū)外的異地PPP項目，如確有必要敘做此類項目，要求股東為總行級或省行級重點客戶、現(xiàn)金流能全額覆蓋授信本息、財政補貼已納入地級市及以上的財政預(yù)算并經(jīng)人大審議通過。

（三）產(chǎn)品發(fā)展策略

1、授信業(yè)務(wù)

結(jié)合PPP模式運營周期長的特點，授信產(chǎn)品以中長期項目貸款為主。同時在建設(shè)期內(nèi)可配套少量與采購原材料相關(guān)的貿(mào)易融資、銀行承兌匯票產(chǎn)品，項目建成后可配套少量與項目運營、維護的流動資金貸款產(chǎn)品。

2、綜合金融服務(wù)

國家鼓勵通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供特許經(jīng)營項目資本金，鼓勵特許經(jīng)營項目公司進行結(jié)構(gòu)化融資，發(fā)行項目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)等。因此，銀行可通過出資參與產(chǎn)業(yè)基金、發(fā)行債券、票據(jù)、提供撮合類業(yè)務(wù)等多種方式，為相關(guān)項目提供一攬子的綜合金融服務(wù)，拓寬銀行業(yè)務(wù)支持范圍，提高綜合收益。

（四）項目授信策略

1、項目主體

（1）在全力爭攬新增PPP項目的同時，關(guān)注存量政府融資平臺項目向PPP模式的轉(zhuǎn)化。

（2）項目的社會資本方須滿足當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)文件的要求。重點支持股東背景雄厚、資金實力較強、經(jīng)營狀況與財務(wù)指標(biāo)良好、公司治理機制健康完善、信用履約記錄良好、具有較高的相關(guān)行業(yè)建設(shè)開發(fā)資質(zhì)、擁有獨立開發(fā)、經(jīng)營經(jīng)驗并成功運作過多個成熟項目、投資、建設(shè)、運營等綜合實力較強的特大型、大型建設(shè)、開發(fā)和運營企業(yè)。

（3）重點支持符合國家及地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略、政府支持力度較大、補貼制度合理完善、市場化程度較高、需求長期穩(wěn)定、收益回報較好、項目現(xiàn)金流充足的PPP項目。

適用的領(lǐng)域包括城市供水、供暖、供氣、供電、污水和垃圾處理、保障性安居工程、新型城鎮(zhèn)化、市政工程、水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護、公路、鐵路、機場、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等。

（4）審慎敘做還款來源與土地出讓收入相關(guān)的PPP項目。敘做此類型項目須重點關(guān)注以下問題：

應(yīng)挑選綜合財政實力強，且土地財政依賴度低的地區(qū)。鑒于PPP模式中關(guān)于土地出讓收入能否直接作為還款來源存在不確定性，申報行在敘做業(yè)務(wù)前應(yīng)與政府及相關(guān)部門保持溝通，一旦敘做業(yè)務(wù)后出現(xiàn)政策性問題，政府應(yīng)配合銀行對項目予以整改或立即收回。提倡以銀團貸款方式敘做業(yè)務(wù)。敘做業(yè)務(wù)前與監(jiān)管部門做好溝通工作，爭取得到其認(rèn)可或諒解。

（5）回避與現(xiàn)行政策相沖突的BT項目，或通過PPP項目繞道突破地方政府融資平臺、房地產(chǎn)、產(chǎn)能過剩行業(yè)等政策禁止的項目，防范合規(guī)性風(fēng)險。探索將部分信用風(fēng)險低的BT項目改造成PPP項目，支持申報行參與政府的方案設(shè)計。

（6）禁止支持當(dāng)?shù)卣刂频钠脚_、類平臺等非列入土地儲備機構(gòu)名錄企業(yè)的土地一級開發(fā)貸款。

2、授信方案及條件

（1）對于經(jīng)測算項目自身現(xiàn)金流可覆蓋授信本息、無政府財政補貼的項目，考慮到測算結(jié)果中的不確定性，應(yīng)綜合考慮項目自身情況、股東實力、股東相關(guān)行業(yè)的運營經(jīng)驗等因素，爭取更佳的抵質(zhì)押擔(dān)保條件。

（2）對項目收入不能覆蓋成本和收益，需由各級地方政府通過政府付費、政府補貼等形式對缺口部分現(xiàn)金流進行補足的項目，財政補貼等支出須納入同級財政預(yù)算、在中長期財政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮，并經(jīng)同級人大審議通過。

考慮到每一年度全部PPP項目需要從同級財政預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%的政策要求，應(yīng)挑選投資金額大、社會經(jīng)濟效益突出，當(dāng)?shù)卣匾暤闹攸c項目，確保還款來源能夠納入政府財政預(yù)算。

（3）授信方案中應(yīng)重點關(guān)注政府、社會資本、PPP項目公司及其他利益相關(guān)方的合作協(xié)議及相關(guān)法律文本，尤其是特許經(jīng)營、使用者付費、政府付費、政府補貼等核心條款，明確各方的責(zé)權(quán)利關(guān)系，落實授信還款安排。

（4）提倡以銀團貸款方式敘做業(yè)務(wù)，銀行授信條件不弱于同業(yè)。

（5）對于有使用者付費的PPP項目，應(yīng)爭取相關(guān)收費賬戶在銀行開立，按銀團貸款份額將資金回籠銀行，并提供收費賬戶的收費權(quán)質(zhì)押。同時，盡量爭取提供其他抵質(zhì)押擔(dān)保條件，增加第二還款來源。