眾所周知，在招標(biāo)采購中，投標(biāo)人對(duì)招標(biāo)的響應(yīng)往往只停留在書面材料（包含電子數(shù)據(jù)）上，評(píng)審專家往往也只是根據(jù)書面材料來評(píng)審，得出評(píng)審結(jié)果。在存在樣品評(píng)審的項(xiàng)目中，符合招標(biāo)要求的也只是“樣品”而不是實(shí)際交貨的產(chǎn)品。在通過招標(biāo)采購程序選擇了中標(biāo)、成交供應(yīng)商后，中標(biāo)、成交產(chǎn)品質(zhì)量對(duì)招標(biāo)采購項(xiàng)目的影響關(guān)鍵是使用環(huán)節(jié)，如果質(zhì)量低劣的產(chǎn)品在使用時(shí)無法進(jìn)入項(xiàng)目中，就不會(huì)對(duì)項(xiàng)目造成危害，不會(huì)危及群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于西安地鐵“問題電纜”事件調(diào)查處理情況及其教訓(xùn)的通報(bào)》（國辦發(fā)〔2017〕56號(hào)）（以下簡稱《通報(bào)》）指出：使用環(huán)節(jié)把關(guān)形同虛設(shè)。建設(shè)單位、施工單位及工程監(jiān)理單位未認(rèn)真履行責(zé)任，在線纜進(jìn)場驗(yàn)收等方面沒有嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)管理規(guī)定，缺乏及時(shí)清出不合格材料的有效機(jī)制。個(gè)別干部職工收受錢物，與奧凱公司串通，違規(guī)默許其自行抽取樣品、送檢樣品、領(lǐng)取檢驗(yàn)報(bào)告，導(dǎo)致多個(gè)檢驗(yàn)把關(guān)環(huán)節(jié)“失靈”，“問題電纜”在地鐵工程建設(shè)中暢通無阻。陜西省工程質(zhì)量保證體系不完善，企業(yè)質(zhì)量安全主體責(zé)任落實(shí)不到位，建設(shè)單位、施工單位落實(shí)質(zhì)量安全管理制度不嚴(yán)格，工程監(jiān)理單位管理混亂，制度措施不健全，責(zé)任制不落實(shí)，工程監(jiān)理人員履行職責(zé)不嚴(yán)，致使“問題電纜”乘虛而入。

《通報(bào)》已經(jīng)明確指出了“問題電纜”乘虛而入的原因正是在使用產(chǎn)品時(shí)檢驗(yàn)把關(guān)環(huán)節(jié)“失靈”，也就是履約驗(yàn)收制度失靈，使用環(huán)節(jié)把關(guān)形同虛設(shè)，缺乏及時(shí)清出不合格材料的有效機(jī)制。可見合同履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)是決定項(xiàng)目質(zhì)量的至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。

遺憾的是，招標(biāo)采購的法律法規(guī)都極少涉及到這一重要的決定性環(huán)節(jié)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例只字未提履約驗(yàn)收。《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》所涉及到的材料驗(yàn)收條文很少（第二十九條 施工單位必須按照工程設(shè)計(jì)要求、施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和合同約定，對(duì)建筑材料、建筑構(gòu)配件、設(shè)備和商品混凝土進(jìn)行檢驗(yàn)，檢驗(yàn)應(yīng)當(dāng)有書面記錄和專人簽字；未經(jīng)檢驗(yàn)或者檢驗(yàn)不合格的，不得使用。第三十一條 施工人員對(duì)涉及結(jié)構(gòu)安全的試塊、試件以及有關(guān)材料，應(yīng)當(dāng)在建設(shè)單位或者工程監(jiān)理單位監(jiān)督下現(xiàn)場取樣，并送具有相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)的質(zhì)量檢測單位進(jìn)行檢測。第三十七條 未經(jīng)監(jiān)理工程師簽字，建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備不得在工程上使用或者安裝，施工單位不得進(jìn)行下一道工序的施工），相關(guān)條文規(guī)定驗(yàn)收檢驗(yàn)要求十分原則和空泛，缺乏公開透明、明確細(xì)致的制度性規(guī)定。不合格產(chǎn)品在驗(yàn)收環(huán)節(jié)沒有制度性的防止機(jī)制，不法供應(yīng)商稍微收買其中幾個(gè)人員就輕而易舉突破。保證質(zhì)量和安全的最為關(guān)鍵材料使用驗(yàn)收環(huán)節(jié)竟然沒有任何制度保障，是西安地鐵“問題電纜”事件的首要原因。

《政府采購法》及其實(shí)施條例各有一個(gè)條文涉及到項(xiàng)目的履約驗(yàn)收?！墩少彿ā返谒氖粭l規(guī)定，采購人或者其委托的采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織對(duì)供應(yīng)商履約的驗(yàn)收。大型或者復(fù)雜的政府采購項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)國家認(rèn)可的質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)參加驗(yàn)收工作。驗(yàn)收方成員應(yīng)當(dāng)在驗(yàn)收書上簽字，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?！墩少彿▽?shí)施條例》第四十五條規(guī)定，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照政府采購合同規(guī)定的技術(shù)、服務(wù)、安全標(biāo)準(zhǔn)組織對(duì)供應(yīng)商履約情況進(jìn)行驗(yàn)收，并出具驗(yàn)收書。驗(yàn)收書應(yīng)當(dāng)包括每一項(xiàng)技術(shù)、服務(wù)、安全標(biāo)準(zhǔn)的履約情況。政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)項(xiàng)目，驗(yàn)收時(shí)應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)服務(wù)對(duì)象參與并出具意見，驗(yàn)收結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告。

財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購需求和履約驗(yàn)收管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)庫〔2016〕205號(hào)）以規(guī)范性文件的方式對(duì)履約驗(yàn)收的管理提出了指導(dǎo)性意見。但指導(dǎo)性意見的約束力不夠強(qiáng)，履約驗(yàn)收需要約束力更強(qiáng)的法律加以保障。

目前，在招標(biāo)采購履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)最突出的問題是：

1、由招標(biāo)采購人或者使用人自行驗(yàn)收，履約驗(yàn)收不公開。《政府采購法》第四十一條的規(guī)定，采購人或者其委托的采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織對(duì)供應(yīng)商履約的驗(yàn)收。大型或者復(fù)雜的政府采購項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)國家認(rèn)可的質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)參加驗(yàn)收工作?！督ㄔO(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第二十九條規(guī)定，施工單位必須按照工程設(shè)計(jì)要求、施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和合同約定，對(duì)建筑材料、建筑構(gòu)配件、設(shè)備和商品混凝土進(jìn)行檢驗(yàn)，檢驗(yàn)應(yīng)當(dāng)有書面記錄和專人簽字；未經(jīng)檢驗(yàn)或者檢驗(yàn)不合格的，不得使用。該條例第三十一條規(guī)定，施工人員對(duì)涉及結(jié)構(gòu)安全的試塊、試件以及有關(guān)材料，應(yīng)當(dāng)在建設(shè)單位或者工程監(jiān)理單位監(jiān)督下現(xiàn)場取樣，并送具有相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)的質(zhì)量檢測單位進(jìn)行檢測。

實(shí)踐中，前期參加招標(biāo)采購的人員往往就是負(fù)責(zé)履約驗(yàn)收的人員，容易被不法供應(yīng)商攻破或收買；法律并未規(guī)定利害關(guān)系人在驗(yàn)收過程須回避，也沒有規(guī)定“雙隨機(jī)”的驗(yàn)收制度，導(dǎo)致履約驗(yàn)收存在暗箱操作。

2、社會(huì)參與程度低。實(shí)踐中驗(yàn)收工作僅是由招標(biāo)采購人或者使用人進(jìn)行，集中采購機(jī)構(gòu)、代理機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商都不參與履約驗(yàn)收。保證質(zhì)量和安全的驗(yàn)收卻是在少數(shù)幾個(gè)人中進(jìn)行，驗(yàn)收人員范圍小，最為關(guān)心驗(yàn)收結(jié)果的，與中標(biāo)人有競爭的利害關(guān)系的供應(yīng)商沒有參與其中，導(dǎo)致問題難于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和暴露。

3、行政監(jiān)督介入不夠。不少監(jiān)督管理部門以法律沒有明確規(guī)定為由，不參與政府采購合同的履約驗(yàn)收的具體環(huán)節(jié)，履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)監(jiān)督管理不夠。

4、履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)公開透明度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。與招標(biāo)采購過程公開透明相比，履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)的公開透明度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，何時(shí)驗(yàn)收、如何驗(yàn)收、誰參加驗(yàn)收，驗(yàn)收程序，驗(yàn)收結(jié)果都不公開。

目前我國招標(biāo)采購法律體系沒有建立嚴(yán)格的履約驗(yàn)收管理制度，更沒有專門的章節(jié)或?qū)嵤┘?xì)則來明確驗(yàn)收的主體、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收程序、驗(yàn)收爭議的處理等內(nèi)容。建議盡快建立多方參與的，公開透明的較為完整的履約驗(yàn)收制度，是招標(biāo)采購最為緊迫的義務(wù)，也是防止再出現(xiàn)西安地鐵問題電纜事件最為需要解決的制度性問題。

1、履約驗(yàn)收應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行

在制度設(shè)計(jì)中，以下驗(yàn)收內(nèi)容必須在一定時(shí)限內(nèi)公開：招標(biāo)采購人或者使用人在驗(yàn)收前要發(fā)布驗(yàn)收公告；驗(yàn)收公告中公開驗(yàn)收方案、驗(yàn)收程序、參加驗(yàn)收人員的名單。驗(yàn)收過程公開，不限制驗(yàn)收人員以外的人到現(xiàn)場參與驗(yàn)收或者監(jiān)督。驗(yàn)收數(shù)據(jù)公開，在招標(biāo)采購的信息公開媒體上及時(shí)公開驗(yàn)收中的數(shù)據(jù)、檢測報(bào)告等。驗(yàn)收結(jié)果公開在招標(biāo)采購的信息公開媒體上及時(shí)公開驗(yàn)收結(jié)果。

2、公開讓社會(huì)力量參與驗(yàn)收

參加招標(biāo)采購的供應(yīng)商有權(quán)參加驗(yàn)收，特別是在招標(biāo)采購過程中，提出過質(zhì)疑、異議和投訴的供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)其參加驗(yàn)收。作為競爭對(duì)手的供應(yīng)商參加驗(yàn)收，是一個(gè)有效發(fā)現(xiàn)問題和暴露問題的辦法，為了競爭利益的需要，他們會(huì)非常嚴(yán)格地驗(yàn)收。與項(xiàng)目質(zhì)量有切身利益關(guān)系的實(shí)際使用者有權(quán)參與驗(yàn)收，如社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)公眾，商品房的業(yè)主等才是真正的質(zhì)量安全利害關(guān)系人。

3、擴(kuò)大質(zhì)疑、異議和投訴的范圍，把履約驗(yàn)收納入其中

招標(biāo)采購的質(zhì)疑、異議和投訴范圍僅僅限制在與招標(biāo)采購過程和結(jié)果有關(guān)的事項(xiàng)，只到中標(biāo)、成交結(jié)果為止。按照目前的法律規(guī)定，履約驗(yàn)收中，即便供應(yīng)商發(fā)現(xiàn)存在問題，有違法違規(guī)行為或者驗(yàn)收不符合合同約定是不能通過質(zhì)疑、異議和投訴來解決的。改變現(xiàn)行的供應(yīng)商救濟(jì)范圍過窄的問題，擴(kuò)大到履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)，把履約驗(yàn)收作為法定的可以質(zhì)疑、異議和投訴的事項(xiàng)，通過供應(yīng)商的救濟(jì)來發(fā)現(xiàn)和解決履約驗(yàn)收中的問題。

4、擴(kuò)大行政監(jiān)督的范圍

招標(biāo)采購的行政監(jiān)督擴(kuò)大到履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)，不僅僅是招標(biāo)采購過程的程序監(jiān)督。目前最為重要的履約驗(yàn)收沒有招標(biāo)采購的行政監(jiān)督機(jī)關(guān)的進(jìn)入，僅靠項(xiàng)目的質(zhì)量監(jiān)督是不夠的，而且質(zhì)量監(jiān)督往往是滯后的，到了材料使用以后的才進(jìn)入監(jiān)督。在材料未進(jìn)入使用之前的履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)目前沒有行政監(jiān)督力量，也是問題材料進(jìn)入使用的原因之一。

5、明確履約驗(yàn)收的法律責(zé)任

雖然履約驗(yàn)收的民事責(zé)任是合同當(dāng)事人之間的責(zé)任，但是履約驗(yàn)收中出現(xiàn)的問題，仍然需要對(duì)招標(biāo)采購當(dāng)事人處以行政責(zé)任。不管是招標(biāo)采購人還是中標(biāo)、成交人，出現(xiàn)履約驗(yàn)收問題，法律都需要要求他們承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，特別是招標(biāo)采購項(xiàng)目涉及到公共利益和公共安全的，不能把違約責(zé)任僅僅限于合同法上的民事責(zé)任，合同違約同時(shí)損害社會(huì)管理和公共利益，必須從行政責(zé)任上加以處罰。對(duì)于政府采購的采購人員而言，采購單位的民事責(zé)任與己無關(guān)，因?yàn)槭枪畹模珎€(gè)人受到的行政處罰、處分則是切身之痛——一生奮斗獲得的位置和權(quán)勢(shì)付之東流。對(duì)于供應(yīng)商而言，賠償損失和罰款不是重要的，被逐出政府采購市場才是致命的。

建議在招標(biāo)采購的法律中，設(shè)專門的章節(jié)來規(guī)范履約驗(yàn)收，目標(biāo)是建立公開透明、多方參與、責(zé)任明確的驗(yàn)收制度。