12年一個甲子，中國汽車銷售市場迎來大變局。

2017年7月1日，商務(wù)部《汽車銷售管理辦法》將正式生效(以下簡稱“新辦法”)。在2001年成為WTO成員國后，為應(yīng)對外國品牌對中國汽車市場的沖擊，規(guī)范汽車銷售渠道而在2005年4月1日生效的《汽車品牌銷售管理實施辦法》將作為“老辦法”被取代，正式退出歷史舞臺。

“老辦法”的弊端

“老辦法”的核心內(nèi)容是確立各品牌汽車在國內(nèi)的總經(jīng)銷與特許分銷體系，強化汽車廠家對整車和零配件銷售渠道的絕對控制權(quán)。這一方面有助于保護(hù)消費者利益，提高產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量，另一方面也使得汽車廠家（無論是國有品牌還是合資品牌）都可以通過特許分銷制度中更有利于自身的規(guī)則設(shè)計來消除品牌內(nèi)不同經(jīng)銷商的競爭，限制經(jīng)銷商直接采購和銷售其他渠道的零配件，從而維持整車的價格體系、原廠零配件的高利潤率。

實際上，“老辦法”實施以來的12年里，4S店加價賣車、售后服務(wù)價格過高的問題就一直存在，消費者向物價、工商、消保機構(gòu)舉報4S店的新聞層出不窮。而之所以會出現(xiàn)這樣的矛盾，歸根結(jié)底還是在于“老辦法”賦予了汽車整機廠過高的話語權(quán)，以至于許多4S店投資者在進(jìn)行了大量前期投入后，無法在該分銷體系下通過價格競爭和服務(wù)競爭來贏得份額以及更多利潤，所以才在以各種名義在車價以外收驗車費，或者在搭售車險、售后服務(wù)上“動腦筋”。

在入世后，中國汽車市場高速發(fā)展階段，全國新車銷售量從2005年的575.82萬輛增加到2014年的2349.19萬輛。各品牌汽車特許經(jīng)銷商（4S店）尚可以維持較高利潤，成為美國次債危機后外國汽車品牌走出危機提供了重要收入支撐。但是伴隨汽車消費市場增速放緩，4S店在一二三線城市布局日趨飽和，汽車產(chǎn)能過剩、庫存高企，廠商與經(jīng)銷商的矛盾也日趨尖銳。

2012年商務(wù)部啟動對“老辦法”的修訂。但由于“老辦法”是商務(wù)部與工商總局、國家發(fā)改委三部門聯(lián)合頒布，所以修訂工作幾經(jīng)波折。2014年春，發(fā)改委系統(tǒng)啟動對外國品牌汽車分銷過程中的限制最低轉(zhuǎn)售價格展開調(diào)查；2014年夏，工商總局則率先取消了對汽車品牌經(jīng)銷商進(jìn)行登記的要求。但這些措施并不能根本化解汽車整機廠與授權(quán)經(jīng)銷商間的矛盾。2015年初，以寶馬、奧迪、奔馳為代表的外國品牌不得不斥巨資補貼大面積虧損的經(jīng)銷商。商務(wù)部終于在2016年正式公布《汽車銷售管理辦法》草案征求意見，并在2017年4月14日單獨頒布了該部門規(guī)章，即“新辦法”。

“新辦法”的新意

對比新老辦法，不難發(fā)現(xiàn)“新辦法”通過以下七大方面的政策調(diào)整，更注重保護(hù)汽車經(jīng)銷商的經(jīng)營自由。

首先，“新辦法”允許授權(quán)銷售和非授權(quán)銷售兩種模式并行，使汽車超市、汽車電商模式成為可能。這客觀上會讓同一品牌同一車型的汽車銷售形成不同渠道的競爭。這使得汽車整機廠難以像以往那樣對終端銷售價格保持直接控制與監(jiān)督，而是需要像茅臺等高端白酒行業(yè)那樣更多通過控制出廠價、出貨量和庫存，影響大經(jīng)銷商和終端零售商的預(yù)期。

其次，“新辦法”允許多品牌經(jīng)營，禁止汽車整機廠限制經(jīng)銷商獨家經(jīng)營單一品牌汽車。這客觀上為中小汽車經(jīng)銷商走向整合掃清了障礙，有助于增強大型多品牌汽車經(jīng)銷集團的議價權(quán)。而這一轉(zhuǎn)變無疑會讓一些競爭力較弱的汽車品牌不得不更多讓利給經(jīng)銷商，來爭取更多銷量和更好地推廣效果。

第三，“新辦法”保護(hù)經(jīng)銷商之間交叉供貨，以及向非授權(quán)經(jīng)銷商的供貨的自由。這使得前述非授權(quán)經(jīng)銷商進(jìn)入汽車分銷市場、以及多品牌經(jīng)營模式成為可能。

第四，“新辦法”要求汽車整機廠家不得再為經(jīng)銷商設(shè)置絕對地域保護(hù)條款，妨礙經(jīng)銷商被動地向那些從非授權(quán)區(qū)域慕名而來的客戶銷售產(chǎn)品。換言之，通過這種被動地銷售，新車的跨授權(quán)區(qū)域交易，即所謂“串貨”行為，將成為受法律保護(hù)的模式。汽車整機廠將難以繼續(xù)把中國內(nèi)陸市場再割裂為多個區(qū)域，對同一款車型進(jìn)行差別定價，從而利用各地市場供需差異來實現(xiàn)利潤最大化。

第五，“新辦法”允許汽車整機廠授權(quán)的經(jīng)銷商外采其他渠道的同質(zhì)零配件，或者把原廠零配件外銷給消費者以外的其他渠道，例如獨立的維修企業(yè)、非授權(quán)經(jīng)銷商、平行進(jìn)口汽車經(jīng)銷商。這一方面引入同質(zhì)零配件與原廠零配件間的競爭，另一方面又確保了授權(quán)經(jīng)銷商的售后維修服務(wù)與獨立維修企業(yè)間的競爭。前者削弱了整機廠通過壟斷原廠配件渠道而攫取高額利潤的空間，后者則使得授權(quán)經(jīng)銷商不能再指望著通過剝削消費者的天價維修費來維持自身的利潤水平，同時讓消費者敢于購買非授權(quán)經(jīng)銷商或平行進(jìn)口汽車經(jīng)銷商銷售的新車或者二手車。

第六，“新辦法”同時允許授權(quán)經(jīng)銷商只從事銷售，無需建設(shè)前店后廠的4S經(jīng)銷店，讓消費者間接為由此帶來的巨大沉沒成本買單。這有助于汽車經(jīng)銷商通過兼并重組或者分工合作，將銷售與售后業(yè)務(wù)分離，并輔之以多品牌銷售模式，優(yōu)化區(qū)位布局，降低銷售與維修環(huán)節(jié)的成本，并最終在經(jīng)銷商間的激烈競爭中，讓利給消費者。

第七，“新辦法”另一大亮點就是禁止汽車整機廠向經(jīng)銷商規(guī)定整車、配件庫存品種或數(shù)量，或者規(guī)定汽車銷售數(shù)量，除非雙方在簽署授權(quán)合同或合同延期時就此達(dá)成書面協(xié)議。這客觀上為授權(quán)經(jīng)銷商拒絕汽車整機廠不合理的“壓庫”行為提供了法律依據(jù)。但是，由于“新辦法”自身對違反該辦法行為的處罰力度非常非常輕（最高罰款額為象征性的3萬元人民幣），因此實踐中是否能夠杜絕汽車整機廠通過對經(jīng)銷商壓庫、設(shè)置銷售目標(biāo)與懲罰措施，把自身本應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)營風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給經(jīng)銷商，仍更多取決于協(xié)議雙方話語權(quán)孰強孰弱。如果授權(quán)經(jīng)銷商庫存壓力過大，面臨普遍虧損，那么就難免再度出現(xiàn)授權(quán)經(jīng)銷商的集體倒戈，迫使汽車整機廠給予額外補貼。但是，伴隨大量非授權(quán)經(jīng)銷商、多品牌經(jīng)銷商的興起，大型授權(quán)經(jīng)銷商集團的庫存風(fēng)險可能會通過及時讓利將新車銷售給前兩者來分散風(fēng)險，并隨之加劇汽車新車零售市場的競爭，刺激二手車市場競爭的進(jìn)一步加劇。

綜上所述，通過梳理這七方面政策調(diào)整，人們不難發(fā)現(xiàn)：在汽車銷售市場迎來大變局之前的12年里，汽車整機廠，無論是合資品牌還是國企、民營企業(yè)的自主品牌，都通過限制新車銷售渠道間、配件銷售渠道間的競爭，從消費者手中賺走了更多利潤。這難免讓人發(fā)問：為何反壟斷法的頒行多年，一直都沒能改變這一現(xiàn)狀?

“反壟斷”的缺位

雖然，旨在保護(hù)市場競爭的《反壟斷法》在2008年8月1日已經(jīng)生效了，該法主要參考的歐盟競爭法也有著保護(hù)汽車銷售與售后市場競爭的專門規(guī)定可資借鑒，但是立法者在規(guī)范上下游企業(yè)分銷協(xié)議中的限制競爭行為時，僅僅通過《反壟斷法》第十四條明文禁止了固定或限制最低轉(zhuǎn)售價格行為。

《反壟斷法》頒布近十年，國務(wù)院和負(fù)責(zé)規(guī)制非價格壟斷行為的工商總局都沒有適用該條的兜底條款對分銷協(xié)議中其他類型的限制競爭協(xié)議進(jìn)行規(guī)范，國務(wù)院反壟斷委員會也沒能依據(jù)《反壟斷法》第九條的明文授權(quán)，公布汽車業(yè)或其他任一行業(yè)競爭狀況的調(diào)研結(jié)果，并公開草擬相關(guān)競爭政策。

反壟斷法配套規(guī)則制定的斷檔，汽車業(yè)競爭政策的難產(chǎn)，客觀上使得三部委管理汽車銷售的“老辦法”中賦予汽車廠家限制新車和零配件分銷渠道競爭的條款一直沒有因為《反壟斷法》的生效而受到影響。換言之，由于在分銷領(lǐng)域存在“反壟斷”的缺位，明顯更有利于汽車整機廠家的產(chǎn)業(yè)政策，在《反壟斷法》頒布后的近十年里，遲遲沒有被糾正。

通過上述這種以競爭政策讓位于產(chǎn)業(yè)政策的方式，讓消費者為新車和原廠配件支付更多費用來“補貼”合資品牌或自主品牌汽車的廠家，是否是振興民族汽車工業(yè)所必需的途徑，是值得商榷的。以北汽為例，根據(jù)北汽財報，2016年北京奔馳毛利從2015年的166.966億元增長到253.746億元，同比增長52.0%；毛利率從25.2%提高至29.7%；同期北汽自主品牌毛利從2015年的虧損14.198億元到實現(xiàn)收入8.571億元，毛利率從負(fù)8.0%提高至2.8%?？梢姛o論是在毛利，還是在毛利率兩個指標(biāo)上，過去12年“老辦法”保護(hù)下的經(jīng)銷模式始終讓北汽在自主品牌上與外國品牌望其項背。

與此同時，還應(yīng)看到，即便是《反壟斷法》第十四條明文禁止的固定或限制最低轉(zhuǎn)售價格行為，也是直到2014年才由發(fā)改委系統(tǒng)的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)開始查處的，且至今僅限于處罰一汽奧迪、克萊斯勒、北京奔馳、東風(fēng)日產(chǎn)和上汽通用等一部分被查合資品牌或進(jìn)口車輛。這些品牌汽車在其他省份銷售市場的同類違法行為，以及其他外資、合資與自主品牌的同類違法行為至今還沒有進(jìn)行全面的排查。這不禁會讓外國投資者擔(dān)憂我國在汽車銷售市場的反壟斷執(zhí)法存在選擇型執(zhí)法，也不利于消費者借助反壟斷執(zhí)法調(diào)查收集的證據(jù)來向法院起訴違法者，爭取損害賠償（參見筆者：《你好，2017①反壟斷案件迎來消費者索賠高潮？》，2016年12月28日載澎湃新聞網(wǎng)）。

而且由于相關(guān)反壟斷執(zhí)法沒有沒收違法所得，對歷時多年的違法行為做出的罰款也最高不超過違法行為所涉車型在上一年度的7%（僅限于對北京奔馳的處罰一例），難以對違法者起到懲戒與威懾作用。因此也就難免還會有汽車廠家在框定違法成本之后，像上汽通用那樣，在2014年汽車業(yè)反壟斷執(zhí)法風(fēng)暴之后，仍繼續(xù)實施限制最低轉(zhuǎn)售價格行為，爭取在東窗事發(fā)之前再“多收三五斗”。

2015年以來，國務(wù)院反壟斷委員授權(quán)發(fā)改委先后牽頭起草制定了《關(guān)于汽車業(yè)的反壟斷指南》（征求意見稿）、《關(guān)于壟斷協(xié)議豁免一般性條件和程序的指南》（征求意見稿）、《關(guān)于認(rèn)定經(jīng)營者壟斷行為違法所得和確定罰款的指南》（征求意見稿）并對外公開征求意見。但是，一年過去了，這些執(zhí)法指南至今沒能正式頒布，各界的反饋意見也沒能公布。究竟是哪些因素影響了這些反壟斷法配套規(guī)則的頒行，各界對這些規(guī)則的期許或修改建議都無法讓公眾獲悉并監(jiān)督這些規(guī)則的制定。

例如，根據(jù)2017年6月12日《法制日報》記者張維、通訊員王楠在《反壟斷處罰鮮有沒收違法所得案例》中的報道，《關(guān)于認(rèn)定經(jīng)營者壟斷行為違法所得和確定罰款的指南》已經(jīng)修改了16稿。但究竟是根據(jù)哪些人的什么意見才修改了這么多稿，最終修訂成了什么樣，外界無從監(jiān)督。那么，即便不考慮有參與相關(guān)立法的學(xué)者可能像國家發(fā)改委查處高通案時遇到的社科院張昕竹研究員接受美國高通公司巨額資助那樣再度得到企業(yè)的資助，為企業(yè)代言，廣大消費者也仍會很關(guān)心：是否會有特定企業(yè)、行業(yè)主管部門、地方政府或其他產(chǎn)業(yè)政策影響反壟斷法配套規(guī)則制定也同樣難以被外界監(jiān)督（相關(guān)擔(dān)憂參見筆者：《冷思考|反壟斷，汽車業(yè)的潘多拉魔盒？》，2016年4月19日載澎湃新聞網(wǎng)）。

可見，缺乏必要的制度保障社會對反壟斷執(zhí)法、反壟斷法配套規(guī)則制定的監(jiān)督，才是從1987年啟動《反壟斷法》立法，到2007年《反壟斷法》頒布，再到2017年反壟斷法配套規(guī)則仍不健全，反壟斷執(zhí)法仍不到位，仍不足以全面有效保護(hù)市場競爭，維護(hù)中國市場統(tǒng)一、開發(fā)、競爭、有序的原因所在。這樣的問題始終伴隨著我國汽車業(yè)的發(fā)展，并在汽車銷售市場的規(guī)范與競爭問題上得以充分地暴露出來。

因此，在豐田收購地方汽車經(jīng)銷商，奔馳成功入股其大經(jīng)銷商利星行，紛紛探索如何規(guī)避反壟斷執(zhí)法，更好地適應(yīng)汽車銷售的“新辦法”時，強化汽車業(yè)反壟斷執(zhí)法與加快配套規(guī)則完善卻因為缺乏外界的監(jiān)督而顯得動力嚴(yán)重不足。那么，在2017年7月1日汽車銷售的“新辦法”落地后，各類汽車經(jīng)銷商或許也就更有動力通過橫向限制競爭行為，甚至直接操縱整車與零配件終端零售價的競爭，攫取“新辦法”釋放出來的消費者紅利。

車險業(yè)的帶動

一個有趣的現(xiàn)象是，引發(fā)2014年汽車業(yè)反壟斷風(fēng)暴的并非是汽車整機廠、配件廠、經(jīng)銷商之間的矛盾，也不是消費者舉報或消保組織的維權(quán)行動，而是源自車險業(yè)的推動。因為，伴隨保險業(yè)放松市場準(zhǔn)入和價格管制的改革逐步落地，各地保險業(yè)協(xié)會紛紛組織的限制競爭協(xié)議在2012年陸續(xù)被多地工商、發(fā)改委系統(tǒng)的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)立案調(diào)查。

于是，當(dāng)車險行業(yè)的競爭無法再繼續(xù)通過彼此限制競爭來維持壟斷利潤時，他們就紛紛把矛頭指向零配件價格相比整車價格嚴(yán)重虛高的現(xiàn)象，最終將反壟斷執(zhí)法的重點成功地轉(zhuǎn)向了汽車經(jīng)銷市場（相關(guān)背景參見筆者：《“風(fēng)暴中”的汽車業(yè)與“風(fēng)暴式的”反壟斷執(zhí)法》，2014年8月7日載澎湃新聞網(wǎng)）。

這背后不僅是汽車整機廠希望通過壟斷原廠零配件的銷售渠道來剝削消費者，還有著另一個容易被忽略的原因，即：外資汽車廠商因為不能直接在華投資設(shè)廠，而不得不通過與中方伙伴合作，組建合營企業(yè)，分銷在華售車的利潤。那么，除了通過限制最低轉(zhuǎn)售價格來牟取更高整車銷售利潤外，合資汽車品牌的外資方往往還會通過由其控制的原廠零配件采購而獲得不菲的收入，彌補自己與中方合資伙伴分享的那部分整車銷售利潤。也正是因為“老辦法”使汽車整機廠可以絕對控制原廠零配件的銷售渠道，且各地法院在多地都認(rèn)定這樣的行為不違反《反壟斷法》，所以合資車企的外資方也就缺乏降低原廠零配件價格的動力，以至于更傾向于采購本國零配件供應(yīng)商的產(chǎn)品，且失去了對這些產(chǎn)品價格波動的敏感性，最終誘發(fā)諸如日本汽車零配件廠家長期在對華零配件市場上從事限制價格競爭，甚至串通投標(biāo)的違法行為。

巧合的是，2017年7月1日，保監(jiān)會將再度推動車險費率市場化改革落地，下調(diào)商業(yè)車險費率浮動系數(shù)下限。此舉將賦予保險企業(yè)更多定價自主權(quán)，使駕駛習(xí)慣良好的“好車主”可以享受更低的商業(yè)車險折扣率。考慮到同一天生效的《汽車銷售管理辦法》為保護(hù)消費者利益，除禁止經(jīng)銷商加價售車外，還禁止經(jīng)銷商搭售車險，所以車險業(yè)的競爭可能從這一天起變得格外激烈，尤其是在互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)也在積極向保險業(yè)滲透的大背景下。例如，在移動支付領(lǐng)域與騰訊殺得難解難分的螞蟻金服就為搶占車險用戶市場和車險銷售平臺份額，專門在2017年6月27日向保險行業(yè)全面開放技術(shù)產(chǎn)品“定損寶”……

但是，究竟車險行業(yè)是否能夠在《汽車銷售管理辦法》生效后再度成為汽車業(yè)反壟斷執(zhí)法監(jiān)督的助推器，或許還得取決于對車險業(yè)限制競爭行為的反壟斷執(zhí)法是否會松懈。因為，在過去5年里，由地方行業(yè)協(xié)會主導(dǎo)的車險業(yè)限制競爭協(xié)議，僅僅集中在2012年到2015年期間被立案，且只在新疆自治區(qū)、浙江全省，以及江蘇、湖南、湖北、廣西的個別城市被公開查處。

最終，如何監(jiān)督反壟斷法運行，仍是各界無不可回避的問題，無論是希望通過“新辦法”引入更多競爭的汽車業(yè)，還是亟需借優(yōu)勝劣汰提高抗風(fēng)險能力的保險業(yè)。