2017年3月28日，最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于完善檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見》

《關(guān)于完善檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見》的理解與適用（上）

最高人民檢察院司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室

編者按　2017年3月28日，最高人民檢察院印發(fā)了《關(guān)于完善檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見》。為便于深入理解和掌握《指導(dǎo)意見》的基本精神和主要內(nèi)容，特將最高人民檢察院司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室解讀文章分上、下兩部分連續(xù)刊發(fā)，敬請關(guān)注。

2017年3月28日，最高人民檢察院印發(fā)了《關(guān)于完善檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》）。《指導(dǎo)意見》就各省級人民檢察院制定轄區(qū)內(nèi)三級人民檢察院檢察官權(quán)力清單過程中遇到的問題，進一步明確了完善檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)思想、制定主體、內(nèi)容與形式等10個方面的問題。為便于深入理解和掌握《指導(dǎo)意見》的基本精神和主要內(nèi)容，現(xiàn)就《指導(dǎo)意見》的有關(guān)問題解讀如下。

一、制定《指導(dǎo)意見》的背景及過程

黨的十八屆三中、四中全會都對完善司法責(zé)任制提出了要求。為貫徹落實三中、四中全會部署，最高人民檢察院于2013年11月開始探索主任檢察官辦案責(zé)任制試點。此后，中央政法委部署四項改革試點工作，完善司法責(zé)任制是其重要內(nèi)容，檢察機關(guān)就檢察官辦案責(zé)任制積極進行試點。在全面總結(jié)各地試點經(jīng)驗，充分聽取各方面意見基礎(chǔ)上，經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議審議通過，最高人民檢察院于2015年9月28日公布了《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》（下稱《若干意見》）。為明確檢察人員職責(zé)權(quán)限，并與司法實踐的要求、改革的實際相適應(yīng)，《若干意見》第21條規(guī)定，由省級人民檢察院結(jié)合本地實際，根據(jù)檢察業(yè)務(wù)類別、辦案組織形式，制定轄區(qū)內(nèi)各級人民檢察院檢察官權(quán)力清單。

各地貫徹落實《若干意見》的要求，制定本轄區(qū)內(nèi)檢察官權(quán)力清單，截至2016年12月，32個省級人民檢察院都制定了轄區(qū)內(nèi)三級人民檢察院檢察官權(quán)力清單，并報最高人民檢察院備案。在各省級人民檢察院結(jié)合實際制定檢察官權(quán)力清單的過程中，遇到一些問題，存在一些不同的認識，對如何制定檢察官權(quán)力清單的把握不盡相同，有的差異很大。在司法責(zé)任制改革的推進過程中，各地希望最高人民檢察院能夠及時出臺關(guān)于完善檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見。

曹建明檢察長在2016年7月全國司法體制改革推進會上提出，最高人民檢察院要在總結(jié)各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，適時制定關(guān)于完善檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見。為做好權(quán)力清單的制定及修改完善工作，最高人民檢察院對32個省級人民檢察院報送備案的檢察官權(quán)力清單進行了研究分析，梳理了各省級人民檢察院在制定權(quán)力清單過程中需進一步研究的問題及意見建議。2016年至2017年先后4次書面征求地方檢察機關(guān)意見，召開兩次座談會當(dāng)面聽取意見，并征求了最高人民檢察院機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的意見，形成《指導(dǎo)意見》，經(jīng)最高人民檢察院黨組通過后印發(fā)各省級人民檢察院。

二、《指導(dǎo)意見》的主要內(nèi)容及說明

《指導(dǎo)意見》共10條，規(guī)定了各省級人民檢察院在制定檢察官權(quán)力清單的過程中反映和存在的、需進一步明確的一些共性問題。

（一）制定檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)思想?！吨笇?dǎo)意見》第1條規(guī)定了制定檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)思想，即“制定檢察官權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)按照誰辦案誰負責(zé)、誰決定誰負責(zé)的要求，堅持遵循司法規(guī)律和符合檢察工作特點相結(jié)合，堅持突出檢察官主體地位與保證檢察長對司法辦案工作的領(lǐng)導(dǎo)相統(tǒng)一，立足不同層級人民檢察院的職能和定位，科學(xué)界定人民檢察院內(nèi)部司法辦案權(quán)限”。

制定檢察官權(quán)力清單是完善司法責(zé)任制的基礎(chǔ)，通過檢察官權(quán)力清單明確檢察院內(nèi)部各司法辦案主體的職責(zé)權(quán)限，做實檢察官權(quán)力，從而使與之相應(yīng)的司法責(zé)任落到實處。制定檢察官權(quán)力清單應(yīng)服從服務(wù)于司法責(zé)任制改革的目標(biāo)，即構(gòu)建公正高效的檢察權(quán)運行機制和公平合理的司法責(zé)任認定、追究機制，并貫徹落實誰辦案誰負責(zé)、誰決定誰負責(zé)的基本要求。因此，各省級人民檢察院在完善檢察官權(quán)力清單時，應(yīng)當(dāng)從人民檢察院的憲法法律地位、法律確定的領(lǐng)導(dǎo)體制以及檢察權(quán)的多樣性、復(fù)合性等特征出發(fā)，既要遵循司法規(guī)律，又要符合檢察職業(yè)特點，按照不同業(yè)務(wù)類別的運行方式來劃分檢察院內(nèi)部司法辦案權(quán)限，在突出檢察官主體地位、賦予檢察官辦案事項決定權(quán)的同時，落實檢察長對司法辦案工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，加強監(jiān)督制約，以保證檢察權(quán)的依法正確行使。

制定檢察官權(quán)力清單還應(yīng)當(dāng)考慮以下三個因素，使權(quán)力清單既契合改革目標(biāo)，又符合各地檢察工作實際的要求：一是不同層級人民檢察院的職責(zé)和定位。不同層級人民檢察院的職責(zé)和定位不同，各級人民檢察院檢察官辦理的具體案件以及由此而來的辦案事項決定權(quán)也不盡相同。二是辦理案件的數(shù)量多少、檢察官的整體素質(zhì)、基層人民檢察院的規(guī)模大小等實際情況。三是改革的進程，即對檢察官的放權(quán)大小應(yīng)根據(jù)改革進程予以調(diào)整，逐步擴大。同時，《指導(dǎo)意見》本身仍然是框架性、指引性的，主要是指導(dǎo)各省級人民檢察院逐步完善轄區(qū)內(nèi)各級人民檢察院檢察官權(quán)力清單，最終使不同層級人民檢察院檢察官權(quán)力清單趨向統(tǒng)一。

（二）權(quán)力清單的制定主體。《若干意見》第21條要求省級人民檢察院統(tǒng)一制定轄區(qū)內(nèi)各級人民檢察院檢察官權(quán)力清單，將檢察長的部分職權(quán)委托檢察官行使。在推進司法責(zé)任制改革過程中，有的地方提出，省級人民檢察院制定檢察官權(quán)力清單的同時，宜允許地（市）級人民檢察院和基層人民檢察院另行制定檢察官權(quán)力清單或?qū)嵤┘殑t。對此，《指導(dǎo)意見》第2條規(guī)定“檢察官權(quán)力清單由省級人民檢察院制定。省級人民檢察院應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地實際，根據(jù)不同層級人民檢察院的職能，對轄區(qū)內(nèi)三級人民檢察院檢察官司法辦案權(quán)限分別作出規(guī)定”，再次明確了檢察官權(quán)力清單的制定主體為省級人民檢察院。

檢察官權(quán)力清單是用以明確檢察官職權(quán)，并確定司法責(zé)任的基礎(chǔ)和根據(jù)?！度舾梢庖姟泛汀吨笇?dǎo)意見》強調(diào)由省級人民檢察院制定權(quán)力清單，既是防止在同一個省域內(nèi)對檢察官職責(zé)權(quán)限的規(guī)定差別過大，也是確定司法責(zé)任主體的客觀需要。如果在一個省域范圍內(nèi)沒有統(tǒng)一的檢察官權(quán)力清單，允許各個人民檢察院自行設(shè)計，可能會因各人民檢察院自行委托造成不同人民檢察院檢察官權(quán)限差異過大，難以保證執(zhí)法統(tǒng)一性。同時，由省級人民檢察院制定檢察官權(quán)力清單，也可兼顧委托的相對統(tǒng)一性，不至于因各個人民檢察院自行制定檢察官權(quán)力清單而造成將來難以認定各司法責(zé)任主體。省級人民檢察院在制定權(quán)力清單時，既可以用一個文件來規(guī)定不同層級人民檢察院的權(quán)力清單，也可以用幾個文件分別明確不同層級人民檢察院的權(quán)力清單。

有意見提出，最高人民檢察院應(yīng)制定全國統(tǒng)一的檢察官權(quán)力清單。對此，我們研究認為，一方面由各省級人民檢察院制定轄區(qū)內(nèi)各級人民檢察院檢察官權(quán)力清單，可以兼顧不同地區(qū)檢察機關(guān)辦案數(shù)量、人員素質(zhì)等不平衡的實際狀況，使委托授權(quán)更符合工作的要求和實際。我國地區(qū)之間檢察機關(guān)的情況差別較大，對檢察官賦予或委托辦案權(quán)力的范圍要從實際出發(fā)。有的辦案事項決定權(quán)在一些地方可以委托檢察官行使，在另外一些地方可能就有難度。由最高人民檢察院制定全國統(tǒng)一的檢察官權(quán)力清單，難以兼顧到各地區(qū)檢察機關(guān)的不同情況。在推進檢察官辦案責(zé)任制改革過程中，一些地方擔(dān)憂有的檢察官能否真正獨立承辦案件，就說明了這個問題。另一方面，目前制定檢察官權(quán)力清單的辦法具有過渡性。待司法責(zé)任制改革取得較為成熟的經(jīng)驗后，關(guān)于檢察委員會、檢察長、檢察官在司法辦案中的職責(zé)權(quán)限，最終要通過修改法律和人民檢察院訴訟（監(jiān)督）規(guī)則予以明確，從法律上突出檢察官的主體地位，明確其相關(guān)職權(quán)。

（三）檢察官權(quán)力清單的內(nèi)容?！吨笇?dǎo)意見》第3條規(guī)定“檢察官權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)以明確檢察委員會、檢察長（副檢察長）、檢察官辦案事項決定權(quán)為主要內(nèi)容。辦案職責(zé)、非辦案業(yè)務(wù)、操作性及事務(wù)性工作以及司法責(zé)任等內(nèi)容原則上不列入權(quán)力清單”。

從前期各省級人民檢察院制定檢察官權(quán)力清單的情況看，有的內(nèi)容過于龐雜，在規(guī)定司法辦案決定權(quán)的同時，還規(guī)定了大量的非司法辦案決定事項，如非司法辦案的職責(zé)權(quán)限、司法辦案中的非司法辦案職權(quán)以及司法辦案中的一些具體職責(zé)。

司法責(zé)任制改革之前，檢察官在司法辦案過程中也履行收集證據(jù)、認定事實等方面的具體辦案職責(zé)，這種職責(zé)無需檢察長另行委托，是其工作職責(zé)的應(yīng)有之義。司法責(zé)任制改革之后，檢察長需要委托檢察官行使的部分職權(quán)，主要是辦案事項決定權(quán)。基于上述考慮，《指導(dǎo)意見》第3條提出檢察官權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)定位于，將檢察長的部分辦案事項決定權(quán)委托檢察官行使，從而明確辦案事項決定權(quán)在檢察官、檢察長、檢察委員會之間的劃分和歸屬，為司法責(zé)任的劃分和承擔(dān)奠定基礎(chǔ)。各省級人民檢察院在完善檢察官權(quán)力清單時，應(yīng)主要抓住辦案中需要決定、決定后就要負責(zé)的事項，至于大多數(shù)操作性的、職責(zé)性的內(nèi)容，可以通過制定其他配套文件來解決。

（四）檢察官權(quán)力清單的形式?！吨笇?dǎo)意見》第4條規(guī)定“現(xiàn)階段，檢察官權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)以具體列明檢察委員會、檢察長（副檢察長）、檢察官各自的辦案事項決定權(quán)為宜。對實踐中可能出現(xiàn)決定權(quán)限不明的，由檢察長或檢察委員會行使，也可以由本院檢察長根據(jù)情況以書面指令形式委托檢察官行使”。

32個省級人民檢察院制定的檢察官權(quán)力清單，大多數(shù)采用正面清單的形式，即具體列明檢察委員會、檢察長、檢察官的職責(zé)權(quán)限。也有少數(shù)省級人民檢察院采用負面清單的形式，除檢察委員會、檢察長保留的職權(quán)外，沒有具體列明的其他職權(quán)一律委托檢察官行使。

人民檢察院組織法規(guī)定，檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)人民檢察院的工作。因此，檢察官行使的辦案事項決定權(quán)需要通過檢察官權(quán)力清單來明確。權(quán)力清單的形式，決定了權(quán)力清單的詳略和結(jié)構(gòu)。通過分別規(guī)定轄區(qū)內(nèi)各級人民檢察院各項司法辦案工作中檢察委員會、檢察長、檢察官的辦案事項決定權(quán)，明確檢察長將哪些辦案事項決定權(quán)委托檢察官行使，有利于檢察官充分了解自己在司法辦案工作中行使的具體辦案事項決定權(quán)；對于未明確委托檢察官行使的辦案事項決定權(quán)，則仍由檢察長或檢察委員會行使，有利于檢察權(quán)的合法規(guī)范行使。當(dāng)實踐中出現(xiàn)有委托不明的情況時，檢察長也可根據(jù)情況決定是否將相關(guān)的辦案事項決定權(quán)委托檢察官行使?！吨笇?dǎo)意見》在作出上述原則規(guī)定的同時，在司法責(zé)任制改革相對成熟的地方，也允許省級人民檢察院采用負面清單的形式，即除具體列明的檢察委員會、檢察長的保留職權(quán)外，其他職權(quán)一律委托檢察官行使。

（五）檢察官決定的辦案事項范圍?！度舾梢庖姟诽岢鲇墒〖壢嗣駲z察院制定轄區(qū)內(nèi)各級人民檢察院檢察官權(quán)力清單，將檢察長的部分職權(quán)委托檢察官行使。32個省級人民檢察院制定的檢察官權(quán)力清單，對檢察官委托授權(quán)的范圍大小不一。在征求意見過程中，各地對檢察官委托的范圍提出多種建議。有意見認為，只要不是法律明確規(guī)定由檢察長或檢察委員會行使的權(quán)力或必須由檢察長或檢察委員會行使，應(yīng)當(dāng)委托檢察官行使；有意見提出，應(yīng)當(dāng)堅持依法委托、有限委托、委托明示、動態(tài)收轉(zhuǎn)、逐級逐層委托等原則；有意見認為，要根據(jù)不同檢察權(quán)能、不同業(yè)務(wù)類別的性質(zhì)和特點，因事制宜地劃分辦案主體的職權(quán)；有意見認為，應(yīng)以程序的行進方向為參照，凡是程序前行，不是重大、疑難、復(fù)雜案件的，一般都委托給檢察官；凡是程序終止或回退的，都保留給檢察長或者檢察委員會；有意見認為，要區(qū)分案件性質(zhì)，對需要檢察官進行親歷審查后依據(jù)事實和證據(jù)形成的內(nèi)心確信作出司法判斷的，應(yīng)當(dāng)授權(quán)較多。綜合各種意見，《指導(dǎo)意見》第5條用三款規(guī)定了檢察官決定事項的范圍。第5條第1款主要對檢察官決定的辦案事項范圍作了原則性規(guī)定，提出委托檢察官決定的辦案事項范圍要根據(jù)不同層級人民檢察院辦案職責(zé)、不同業(yè)務(wù)類別的性質(zhì)和特點，綜合考慮對當(dāng)事人權(quán)利、其他執(zhí)法司法機關(guān)的影響程度，承辦案件的重大、復(fù)雜、疑難程度等因素予以確定。

第5條第2款主要規(guī)定了刑事訴訟中對基層人民檢察院和地（市）級人民檢察院檢察官委托授權(quán)的范圍，即“基層人民檢察院和地（市）級人民檢察院的一般刑事訴訟案件中多數(shù)辦案事項決定權(quán)應(yīng)當(dāng)委托檢察官行使，重大、疑難、復(fù)雜案件中辦案事項決定權(quán)可以由檢察長（副檢察長）或檢察委員會行使”。之所以如此規(guī)定，主要是考慮到司法實踐中大多數(shù)刑事案件由基層和地（市）兩級人民檢察院辦理，且具有較強的司法屬性，除法律規(guī)定必須由檢察長行使的職權(quán)外，對檢察官的委托授權(quán)可遵循“應(yīng)放盡放”的原則。對這兩級人民檢察院檢察官實現(xiàn)充分放權(quán)，可以較好地突出檢察官的主體地位?？紤]到省級人民檢察院辦理的刑事案件一般情況下屬于重大、疑難、復(fù)雜案件，由各省級人民檢察院結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H自行決定委托檢察官行使的辦案事項范圍。

第5條第3款規(guī)定訴訟監(jiān)督案件中對檢察官委托授權(quán)的范圍，即“訴訟監(jiān)督案件中以人民檢察院名義提出（提請）抗訴、提出糾正違法意見、檢察建議的決定權(quán)由檢察長（副檢察長）或檢察委員會行使；以人民檢察院名義提出終結(jié)審查、不支持監(jiān)督申請的決定權(quán)，可以由檢察長（副檢察長）或檢察委員會行使，也可以委托檢察官行使”。之所以如此規(guī)定，主要考慮到以人民檢察院名義提出（提請）抗訴、提出糾正違法意見、檢察建議等決定權(quán)的行使涉及當(dāng)事人的重大利益，且涉及與法院、偵查機關(guān)等其他國家機關(guān)之間的關(guān)系，目前仍需謹慎放權(quán)。同時，對于主要涉及檢察權(quán)在人民檢察院內(nèi)部配置的以人民檢察院名義提出終結(jié)審查、不支持監(jiān)督申請的決定權(quán)，考慮到實踐中一些地方案件量大，人員素質(zhì)較高，有放權(quán)的需要和條件，規(guī)定可以由省級人民檢察院在權(quán)力清單中確定是否委托檢察官行使。