一、 問題的提出

某村村民甲以該村村民乙在其承包經營的土地范圍內種植樹木，侵犯其土地承包經營權為由訴至法院，請求判令乙排除妨礙。乙辯稱，其是在自己承包經營的土地上種樹。經查，爭議地塊位于某道西側，甲的土地承包經營合同載明其經營范圍為道兩側，乙的土地承包經營合同載明其承包土地范圍為東至道。就爭議地塊雙方均認為在自己的承包范圍之內。

《中華人民共和國土地管理法》第十六條第一款規(guī)定：“土地所有權和使用權爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理”?！吨腥A人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第二條規(guī)定，農村土地承包經營糾紛包括：（一）因訂立、履行、變更、解除和終止農村土地承包合同發(fā)生的糾紛；（二）因農村土地承包經營權轉包、出租、互換、轉讓、入股等流轉發(fā)生的糾紛；（三）因收回、調整承包地發(fā)生的糾紛；（四）因確認農村土地承包經營權發(fā)生的糾紛；（五）因侵害農村土地承包經營權發(fā)生的糾紛；（六）法律、法規(guī)規(guī)定的其他農村土地承包經營糾紛。第四條規(guī)定，當事人和解、調解不成或者不愿和解、調解的，可以向農村土地承包仲裁委員會申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。

上述兩部法律規(guī)定是否存在沖突？承包土地范圍有爭議的，是適用土地管理法第十六條的規(guī)定，由人民政府先行處理，還是由人民法院作為民事案件進行裁判？厘清上述問題，對于類似案件正確處理具有重要意義。本文認為，承包土地范圍爭議不屬于土地使用權爭議，不適用《土地管理法》第十六條。以下做具體分析。

一、 《土地管理法》對土地使用權與經營管理的概念有明確的區(qū)分

1.從條文邏輯來看。《土地管理法》第二章“土地所有權和使用權”自第八條至第十六條，第八至十條分別從所有（第八條）、使用（第九條）、經營管理（第十條）三個層次對土地的所有權、使用權、經營管理做出規(guī)定，第十一條對所有權、使用權的登記做出規(guī)定。第十二條規(guī)定變更登記；第十三條規(guī)定經登記的土地所有權、使用權受法律保護。從上述邏輯可以看出，所有權、使用權、經營管理是三個不同的概念，尤其是土地使用權和經營管理權，在主體、內容、是否需要登記、公示等方面均有顯著區(qū)別。而在第十三條對所有權、土地使用權登記效力的規(guī)定之后，才在第十四條、十五條分別對農村集體土地、國有土地的承包經營作出規(guī)定，顯然承包經營與土地使用權是兩個不同的概念。從邏輯上來講，所有權是最全面、最完整的權利，土地使用權是從所有權分離出來的一種獨立的權利，其權能是所有權的一部分，而經營管理權只是所有權的一部分權能，其甚至都不能成為單獨的一項權利，而只能是所有權的權能，因而《土地管理法》中只用了“經營管理”，而未使用“經營管理權”，至于承包經營，不過是經營的承包，是經營的一種方式，其邏輯層次遠低于所有權、使用權，也低于經營管理。因而，《土地管理法》對土地承包經營權與土地使用權這兩個概念有明確的區(qū)分。

2.《土地管理法》第十一條登記程序明確了土地所有權、土地使用權的范圍。第十一條規(guī)定：

農民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認所有權。

農民集體所有的土地依法用于非農業(yè)建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認建設用地使用權。

單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認使用權；其中，中央國家機關使用的國有土地的具體登記發(fā)證機關，由國務院確定。

確認林地、草原的所有權或者使用權，確認水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權，分別依照《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》和《中華人民共和國漁業(yè)法》的有關規(guī)定辦理。

該條以四款對土地所有權、使用權的登記做出了明確規(guī)定。土地所有權、使用權系物權，其設立和變更，以登記作為生效要件和公示方式。該條以四個條款分類別對不同所有權、使用權的登記方式作出規(guī)定，也是對需要所有權、使用權范圍的明確界定，這四類分別是農村集體土地所有權、農村集體土地建設用地使用權、國有土地使用權、林地、草原所有權或使用權、水面、灘涂養(yǎng)殖使用權。上述列舉并不包括土地承包經營權，說明立法者顯然未將土地承包經營權列入土地使用權。

綜上，從《土地管理法》自身條文的邏輯就可以看出，其所指的土地使用權不包括土地承包經營權。因而，該法第十六條規(guī)定由人民政府處理的爭議，不包括土地承包經營權爭議。

二、 從權利的屬性來看，土地承包經營權爭議也不應適用土地管理法第十六條

從權利的設立與變更來看，土地使用權的設立與變更，均以土地登記和登記變更為要件，登記主體均為人民政府，很顯然，作為權利的設立與權利的變更要件的登記，均是人民政府的行政行為。其爭議的處理，由人民政府承擔，屬于邏輯必然。而土地承包經營權的設立和變更，是通過簽訂承包合同完成的，土地承包經營權自合同生效時設立和變更，登記只是土地承包經營權設立、轉讓等的對抗要件，而非生效要件，其法律效果的發(fā)生，是民事行為的結果，而非登記的結果，因此，其爭議的解決，無須也不可能由人民政府來處理。正因為如此，《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》為其爭議解決規(guī)定了獨特的解決程序，即當事人可以自行和解，也可以請求村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調解。和解、調解不成或者不愿和解、調解的，可以向農村土地承包仲裁委員會申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。上述程序屬于民事糾紛的處理程序。

三、 國家土地管理局制定的《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》也可印證土地承包經營權爭議不適用土地管理法第十六條

國家土地管理局制定，1995年5月1日起施行的《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》對土地所有權和使用權的確認以及土地爭議的處理做出了具體規(guī)定。其對國家土地所有權、集體土地所有權、國有土地使用權、集體土地建設用地使用權、宅基地使用權的確認及爭議處理均做了規(guī)定，但是未規(guī)定土地承包經營權的確認，作為土地確權行政依據的重要部門規(guī)章，卻未對土地承包經營權的確認做出規(guī)定，顯然不是疏漏，而是有意將其排除在外，這也可印證土地承包經營權糾紛不適應土地管理法第十六條。

綜上，《土地管理法》第十六條所指的土地使用權，不包括土地承包經營權，除法律有明確規(guī)定不屬于民事案件的外，土地承包經營權的確認、侵權等糾紛，應由人民法院作為民事案件審理和裁判。