1.做好項目前期論證。

　　開展PPP項目的可行性論證是決定項目成功的首要環(huán)節(jié)。篩選PPP項目要符合當?shù)爻擎?zhèn)市政公用方面各類專項規(guī)劃的要求，加強前期策劃，可委托有一定業(yè)績和能力的設(shè)計或咨詢機構(gòu)編制實施方案。實施方案應(yīng)包括項目的基本情況、規(guī)模與期限、技術(shù)路線、服務(wù)質(zhì)量和標準、規(guī)劃條件和土地落實情況、投融資結(jié)構(gòu)、收入來源、財務(wù)測算與風險分析、實施進度計劃、資金保障等政府配套措施等內(nèi)容。

　　城市政府應(yīng)組織有關(guān)部門、咨詢機構(gòu)、運營和技術(shù)服務(wù)單位、相關(guān)專家以及各利益相關(guān)方共同對項目實施方案進行充分論證，確保項目的可行性和可操作性，以及項目財務(wù)的可持續(xù)性。實施方案須經(jīng)地方政府審批后組織實施。

　　2.通過競爭機制選擇合作伙伴。

　　城市政府應(yīng)及時將項目內(nèi)容，以及對合作伙伴的要求、績效評價標準等信息向社會公布，確保各類市場主體平等參與競爭。應(yīng)按照《國家招標投標法》規(guī)定的公開招投標方式，綜合經(jīng)營業(yè)績、技術(shù)和管理水平、資金實力、服務(wù)價格、信譽等因素，擇優(yōu)選擇合作伙伴。

　　3.簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。

　　城市政府必須與中選合作伙伴簽署特許經(jīng)營協(xié)議，協(xié)議主要應(yīng)包括：項目名稱、內(nèi)容;范圍、期限、經(jīng)營方式;產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標準;服務(wù)費標準及調(diào)整機制;特許經(jīng)營期內(nèi)政府與特許經(jīng)營者的權(quán)利和義務(wù)，履約擔保;特許經(jīng)營期滿后項目移交的方式、程序及驗收標準;項目終止的條件、流程和終止補償;違約責任;爭議解決方式等內(nèi)容;以及其他需要約定的事項。

　　4.籌組項目公司。

　　中選合作伙伴可依合同、按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求籌組項目公司，由項目公司負責按合同進行設(shè)計、融資、建設(shè)、運營等;項目公司獨立承擔債務(wù)，自主經(jīng)營、自負盈虧，在合同經(jīng)營期內(nèi)享有項目經(jīng)營權(quán)，并按合同規(guī)定保證資產(chǎn)完好;項目公司的經(jīng)營權(quán)未經(jīng)政府允許不得私自轉(zhuǎn)讓。項目形成的固定資產(chǎn)所有權(quán)在合同期滿后必須無償移交政府。

　　把握PPP模式運用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

　　一是建立長期的政府與企業(yè)合作機制。關(guān)鍵在于政府要處理好與市場主體之間的關(guān)系，由“經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者”、“合作者”。發(fā)揮投資人在整合設(shè)計、建設(shè)、運營、管理等方面的綜合優(yōu)勢，讓“專業(yè)人做專業(yè)事”。

　　二是建立合理的利益共享機制。通過政府核定經(jīng)營收費價格以及以購買服務(wù)方式補貼標準，實現(xiàn)項目建設(shè)運營的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，又要避免企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實現(xiàn)“盈利但不暴利”。

　　三是建立平等的風險共擔機制。政府和社會資本應(yīng)該平等參與、誠實守信，按照合同辦事，依據(jù)對風險的控制力，承擔相應(yīng)的責任，不過度轉(zhuǎn)移風險至合作方。企業(yè)主要承擔投融資、建設(shè)、運營和技術(shù)風險，政府主要承擔國家政策、標準調(diào)整變化的宏觀風險，雙方共同承擔不可抗力風險。

　　四是建立嚴格的監(jiān)管和績效評價機制。政府對PPP項目運作、公共服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進行全過程監(jiān)管和綜合考核評價，認真把握和確定服務(wù)價格和項目收益指標，加強成本監(jiān)審、考核評估、價格調(diào)整審核，可以考慮引入第三方進行社會評價。健全完善正常、規(guī)范的風險管控和退出機制，禁止政府為項目擔保，防范項目風險轉(zhuǎn)換為政府債務(wù)風險。對未能如約、按量、保質(zhì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的項目，應(yīng)按約堅決要求企業(yè)退出并賠償，投資人必須按合約規(guī)定及時退出并依法賠償，嚴格責任追究。對防范企業(yè)自身經(jīng)營管理能力不足引發(fā)項目風險應(yīng)注意及時規(guī)避。

　　1.做好項目前期論證。

　　開展PPP項目的可行性論證是決定項目成功的首要環(huán)節(jié)。篩選PPP項目要符合當?shù)爻擎?zhèn)市政公用方面各類專項規(guī)劃的要求，加強前期策劃，可委托有一定業(yè)績和能力的設(shè)計或咨詢機構(gòu)編制實施方案。實施方案應(yīng)包括項目的基本情況、規(guī)模與期限、技術(shù)路線、服務(wù)質(zhì)量和標準、規(guī)劃條件和土地落實情況、投融資結(jié)構(gòu)、收入來源、財務(wù)測算與風險分析、實施進度計劃、資金保障等政府配套措施等內(nèi)容。

　　城市政府應(yīng)組織有關(guān)部門、咨詢機構(gòu)、運營和技術(shù)服務(wù)單位、相關(guān)專家以及各利益相關(guān)方共同對項目實施方案進行充分論證，確保項目的可行性和可操作性，以及項目財務(wù)的可持續(xù)性。實施方案須經(jīng)地方政府審批后組織實施。

　　2.通過競爭機制選擇合作伙伴。

　　城市政府應(yīng)及時將項目內(nèi)容，以及對合作伙伴的要求、績效評價標準等信息向社會公布，確保各類市場主體平等參與競爭。應(yīng)按照《國家招標投標法》規(guī)定的公開招投標方式，綜合經(jīng)營業(yè)績、技術(shù)和管理水平、資金實力、服務(wù)價格、信譽等因素，擇優(yōu)選擇合作伙伴。

　　3.簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。

　　城市政府必須與中選合作伙伴簽署特許經(jīng)營協(xié)議，協(xié)議主要應(yīng)包括：項目名稱、內(nèi)容;范圍、期限、經(jīng)營方式;產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標準;服務(wù)費標準及調(diào)整機制;特許經(jīng)營期內(nèi)政府與特許經(jīng)營者的權(quán)利和義務(wù)，履約擔保;特許經(jīng)營期滿后項目移交的方式、程序及驗收標準;項目終止的條件、流程和終止補償;違約責任;爭議解決方式等內(nèi)容;以及其他需要約定的事項。

　　4.籌組項目公司。

　　中選合作伙伴可依合同、按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求籌組項目公司，由項目公司負責按合同進行設(shè)計、融資、建設(shè)、運營等;項目公司獨立承擔債務(wù)，自主經(jīng)營、自負盈虧，在合同經(jīng)營期內(nèi)享有項目經(jīng)營權(quán)，并按合同規(guī)定保證資產(chǎn)完好;項目公司的經(jīng)營權(quán)未經(jīng)政府允許不得私自轉(zhuǎn)讓。項目形成的固定資產(chǎn)所有權(quán)在合同期滿后必須無償移交政府。

　　把握PPP模式運用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

　　一是建立長期的政府與企業(yè)合作機制。關(guān)鍵在于政府要處理好與市場主體之間的關(guān)系，由“經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者”、“合作者”。發(fā)揮投資人在整合設(shè)計、建設(shè)、運營、管理等方面的綜合優(yōu)勢，讓“專業(yè)人做專業(yè)事”。

　　二是建立合理的利益共享機制。通過政府核定經(jīng)營收費價格以及以購買服務(wù)方式補貼標準，實現(xiàn)項目建設(shè)運營的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，又要避免企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實現(xiàn)“盈利但不暴利”。

　　三是建立平等的風險共擔機制。政府和社會資本應(yīng)該平等參與、誠實守信，按照合同辦事，依據(jù)對風險的控制力，承擔相應(yīng)的責任，不過度轉(zhuǎn)移風險至合作方。企業(yè)主要承擔投融資、建設(shè)、運營和技術(shù)風險，政府主要承擔國家政策、標準調(diào)整變化的宏觀風險，雙方共同承擔不可抗力風險。

　　四是建立嚴格的監(jiān)管和績效評價機制。政府對PPP項目運作、公共服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進行全過程監(jiān)管和綜合考核評價，認真把握和確定服務(wù)價格和項目收益指標，加強成本監(jiān)審、考核評估、價格調(diào)整審核，可以考慮引入第三方進行社會評價。健全完善正常、規(guī)范的風險管控和退出機制，禁止政府為項目擔保，防范項目風險轉(zhuǎn)換為政府債務(wù)風險。對未能如約、按量、保質(zhì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的項目，應(yīng)按約堅決要求企業(yè)退出并賠償，投資人必須按合約規(guī)定及時退出并依法賠償，嚴格責任追究。對防范企業(yè)自身經(jīng)營管理能力不足引發(fā)項目風險應(yīng)注意及時規(guī)避。

　　實行分類指導，完善服務(wù)標準體系。

　　根據(jù)行業(yè)經(jīng)營特性，分類明確財政、用地、價格以及行業(yè)管理的重點政策，細化標準，建立科學的可持續(xù)的投資、補貼與價格協(xié)同機制。形成合理的項目篩選、推出和開放過程，強化項目策劃，建立項目儲備庫，建立引資項目長效機制，根據(jù)項目具體情況制定針對性的招商合作方式和條件，重點推進條件成熟項目的招商招標工作。各部門不得另行設(shè)置限制民間投資進入的附加條件。

　　試點先行，逐步規(guī)范。

　　優(yōu)先在城鎮(zhèn)污水處理、污水處理廠網(wǎng)一體、污泥處理處置、供水廠網(wǎng)一體、垃圾處理、地下綜合管廊等方面的新建、改擴建和運營項目中，優(yōu)先選擇條件相對成熟的項目進行試點推進，通過總結(jié)經(jīng)驗，逐步規(guī)范完善，為后續(xù)擴大對社會資本全面開放提供指導。

　　建立信用評級和黑名單制度。

　　各地要依托專業(yè)信用評價體系對項目涉及的政府支付能力和企業(yè)信用進行評價，信用評級將作為金融和財政支持的參考。對合作企業(yè)、咨詢機構(gòu)建立黑名單制度，對于列入黑名單的企業(yè)和咨詢機構(gòu)將予以通報。

　　三.PPP項目的融資方式

　　PPP項目由于投資金額規(guī)模大，投資期限長，通常會借用一些金融工具，保證項目的順利實施。例如：銀團貸款，融資租賃，工程保理貿(mào)易融資，資產(chǎn)證券化，基金等進行一系列結(jié)構(gòu)化安排。

　　(一)銀團貸款

　　全球PPP項目融資最常用的融資工具，它是PPP項目公司通過向一家或幾家銀行金融機構(gòu)發(fā)出委托函，通過銀行間市場按相同條件組織幾家甚至十幾家，幾十家銀行參與的銀團。銀團貸款是項目融資中分散風險最有效的方法，同時，也是保證PPP項目融資順利實施，保護投資者利益最好的模式。

　　(二)融資租賃

　　集融資與融物、貿(mào)易與技術(shù)更新于一體的新型金融產(chǎn)業(yè)。由于其融資與融物相結(jié)合的特點，出現(xiàn)問題時租賃公司可以回收、處理租賃物，因而在辦理融資時對企業(yè)資信和擔保的要求不高，所以非常適合中小企業(yè)融資。融資租賃屬于表外融資，不體現(xiàn)在企業(yè)財務(wù)報表的負債項目中，不影響企業(yè)的資信狀況。

　　(三)工程保理

　　工程保理又稱托收保付，PPP項目建設(shè)和運營中，銷售方將其現(xiàn)在或?qū)淼幕谄渑c買方訂立的貨物銷售/服務(wù)合同所產(chǎn)生的應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)讓給保理商(提供保理服務(wù)的金融機構(gòu))，由保理商向其提供資金融通、進口商資信評估、銷售賬戶管理、信用風險擔保、賬款催收等一系列服務(wù)的綜合金融服務(wù)方式。它是國際貿(mào)易中以托收、賒賬方式結(jié)算貨款時，銷售方為了避免收匯風險而采用的一種請求第三者(保理商)承擔風險責任的做法。

　　(四)資產(chǎn)證券化

　　將缺乏流動性、但具有可預(yù)期收入的資產(chǎn)，通過在資本市場上發(fā)行證券的方式予以出售，以獲取融資，以最大化提高資產(chǎn)的流動性。資產(chǎn)證券化在一些國家運用非常普遍。目前美國一半以上的住房抵押貸款、四分之三以上的汽車貸款是靠發(fā)行資產(chǎn)證券提供的。資產(chǎn)證券化是通過在資本市場和貨幣市場發(fā)行證券籌資的一種直接融資方式。

　　(五)PPP基金

　　《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發(fā)改投資[2014]2724號)中明確提出：“鼓勵項目公司或合作伙伴通過成立私募基金、引入戰(zhàn)略投資者、發(fā)行債券等多種方式拓寬融資渠道”。PPP項目私募基金得到政策的支持，這與PPP項目自身的特點關(guān)系密切，PPP項目的各主體之間的關(guān)系復雜，投資規(guī)模大回收時間長，因此PPP項目需要較為靈活的融資方式。

　　2015年5月19日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》的通知(國辦發(fā)〔2015〕42號)，特別指出中央財政出資引導設(shè)立中國政府和社會資本合作融資支持基金，作為社會資本方參與項目，提高項目融資的可獲得性。鼓勵地方政府在承擔有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗的金融機構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立基金，并通過引入結(jié)構(gòu)化設(shè)計，吸引更多社會資本參與。

　　銀行、信托等傳統(tǒng)融資方式對擔保條件要求嚴格，由于項目涉及建設(shè)、運營及移交等多個環(huán)節(jié)，法律關(guān)系不明確，不能夠滿足銀行所要求的質(zhì)押物權(quán)屬關(guān)系要明確。并且在實際操作中，銀行還要求補充性的擔保措施和更多的限定性條件，還會收取高額的服務(wù)費用，這樣使很多很好的項目無法獲得貸款。通過設(shè)立PPP基金，運用規(guī)?；皩I(yè)化的運營方式降低融資成本，可以避免傳統(tǒng)融資方式的瓶頸。

　四.PPP基金的投資方式

　　(一)直接投資PPP項目

　　直接投資PPP項目主要是軌道交通，市政供水、供氣、供暖，污水處理，保障房，醫(yī)療設(shè)施及養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等。這些項目都是具有長期穩(wěn)定需求的項目，并且長期合同關(guān)系明確、投資規(guī)模需求大，市場化程度高。

　　(二)投資于PPP項目的運營公司

　　投資于PPP項目的運營公司主要是通過對公司的股權(quán)進行投資，整體投資風險較高，回報率較高。為了分散風險可以一次性投資多個項目。

　　五.PPP基金管理

　　PPP 基金管理分為參與項目運營管理及不參與項目運營管理，基金參與管理，主要因為PPP項目運作復雜，專業(yè)性強而且行業(yè)集中度高，基金公司在其中進行運作與協(xié)調(diào)。除此之外，專業(yè)基金公司擅長于做財務(wù)測算，符合了PPP項目對財務(wù)測算的高要求?；鸸具€通過顧問服務(wù)的方式對項目投資后進行支持。對于是否參與基金管理，主要取決于以下幾個因素：基金投資占PPP項目投資的比例;項目運營結(jié)果與預(yù)測之間的偏離;項目收益的分配方式與順序以及項目運作的規(guī)范性等。

　　六.PPP基金的運作

　　(一)PPP基金的作用

　　通過撬動資源和運用專業(yè)技能，在培養(yǎng)市場過程中起到催化作用，整合投資者的資金，避免受到高投標成本，大量投資，PPP交易的零散性及項目準備時間長的影響。除此之外，PPP基金承擔中介的角色，代表潛在投資者，提供技術(shù)團隊進行項目分類和考察，實現(xiàn)投資者之間成本共擔，相對單獨投資，降低投資成本，培養(yǎng)關(guān)系和市場認知，根據(jù)投資者確立的標準開發(fā)項目投資組合。PPP股權(quán)投資模式，降低地方政府財政壓力、加快城市建設(shè)步伐、保障城市規(guī)劃實施的整體性，同時有助于提高項目運營效率，降低運營成本。

　　(二)PPP 模式下的產(chǎn)業(yè)投資基金運作方式

　　PPP模式下的產(chǎn)業(yè)投資基金，一般通過股權(quán)投資于地方政府納入到PPP框架下的項目公司，由項目公司負責具體基建項目的設(shè)計、建造、運營，政府授予項目公司一定期限的特許權(quán)經(jīng)營期。

　　1.PPP產(chǎn)業(yè)投資基金的主要模式

　　在各地不斷涌現(xiàn)的PPP產(chǎn)業(yè)投資基金中，根據(jù)基金發(fā)起人的不同而分成三種模式。

　　模式一：由金融機構(gòu)聯(lián)合地方國企發(fā)起成立有限合伙基金，一般由金融機構(gòu)做LP 優(yōu)先級，地方國企或平臺公司做LP 的次級，金融機構(gòu)指定的股權(quán)投資管理人做GP。這種模式下整個融資結(jié)構(gòu)是以金融機構(gòu)為主導的。例如：2015 年2 月興業(yè)基金管理有限公司與廈門市軌道交通集團簽署了廈門城市發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金合作框架協(xié)議，基金總規(guī)模達100 億元，將投資于廈門軌道交通工程等項目。該基金采用PPP 模式，由興業(yè)基金全資子公司興業(yè)財富資產(chǎn)管理有限公司通過設(shè)立專項資管計劃，與廈門市政府共同出資成立“興業(yè)廈門城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金”有限合伙企業(yè)。興業(yè)財富和廈門軌道交通集團各出資70%和30%，分別擔任優(yōu)先級有限合伙人和劣后級有限合伙人，廈門軌道交通集團按協(xié)議定期支付收益給優(yōu)先級有限合伙人，并負責在基金到期時對優(yōu)先級合伙人持有的權(quán)益進行回購，廈門市政府提供財政貼息保障。

　　模式二：有建設(shè)運營能力的實業(yè)資本發(fā)起成立產(chǎn)業(yè)投資基金，該實業(yè)資本一般都具有建設(shè)運營的資質(zhì)和能力，在與政府達成框架協(xié)議后，通過聯(lián)合銀行等金融機構(gòu)成立有限合伙基金，對接項目。例如：某建設(shè)開發(fā)公司與某銀行系基金公司合資成立產(chǎn)業(yè)基金管理公司擔任GP，某銀行系基金公司作為LP 優(yōu)先A，地方政府指定的國企為LP 優(yōu)先B，該建設(shè)開發(fā)公司還可以擔任LP劣后級，成立有限合伙形式的產(chǎn)業(yè)投資基金，以股權(quán)的形式投資項目公司。項目公司與業(yè)主方(政府)簽訂相應(yīng)的財政補貼協(xié)議，對項目的回報模式進行約定，業(yè)主方根據(jù)協(xié)議約定支付相關(guān)款項并提供擔保措施。這類有運營能力的社會資本發(fā)起成立產(chǎn)業(yè)投資基金，可以通過加杠桿的形式提高ROE。全球范圍看建筑業(yè)的毛利率是3%，凈利率是1-2%，而且對投入資本要求很高，通過成立產(chǎn)業(yè)投資基金參與基建項目，若企業(yè)出資10%，可以放大9 倍杠桿，除去付給優(yōu)先級LP 的成本后，放大杠桿的過程就會有很大一塊利潤，再加上建筑總包的利潤，也能實現(xiàn)在營業(yè)收入一定的情況下提高凈資產(chǎn)收益率。

　　模式三：由省級政府層面出資成立引導基金，再以此吸引金融機構(gòu)資金，合作成立產(chǎn)業(yè)基金母基金。各地申報的項目，經(jīng)過金融機構(gòu)審核后，由地方財政做劣后級，母基金做優(yōu)先級，杠桿比例大多為1:4。地方政府做劣后，承擔主要風險，項目需要通過省政府審核。這種模式一般政府對金融機構(gòu)還是有隱性的擔保，其在河南、山東等地運用的比較廣泛。例如：2014 年12 月，河南省政府與建設(shè)銀行、交通銀行、浦發(fā)銀行簽署“河南省新型產(chǎn)業(yè)投資基金”戰(zhàn)略合作協(xié)議，總規(guī)模將達到3000 億元，具體可細分為“建信豫資城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展基金”、“交銀豫資產(chǎn)業(yè)投資基金”和“浦銀豫資城市運營發(fā)展基金”。

　　2.產(chǎn)業(yè)投資基金參與PPP的還款來源

　　準經(jīng)營性項目：使用者付費不足以使社會資本獲得合理的回報，政府會通過可行性缺口補助給與補貼收入，如在污水處理、垃圾處理等項目中，政府通過補貼的方式來保障參與項目的社會資本達到合理的收益。

　　經(jīng)營性項目：經(jīng)營性項目的收入完全來源于項目運營，主要依賴項目本身的運營管理，在保證特許經(jīng)營協(xié)議約定質(zhì)量基礎(chǔ)上，通過提升效率、節(jié)約成本來獲取盈利，主要由商品或者服務(wù)的使用者付費，供電、供水等一般屬于此類項目。

　　公益性項目：市政道路、排水管網(wǎng)、生態(tài)環(huán)境治理等項目沒有收入或者只有很少收入，社會資本的收入主要來源于政府的資產(chǎn)服務(wù)購買收入，如需要政府支付服務(wù)費用或購買資產(chǎn)。

　　3.PPP模式下產(chǎn)業(yè)投資基金的退出方式

　　資產(chǎn)證券化退出是指產(chǎn)業(yè)投資基金資金投入到PPP項目公司后，在項目運營成熟后，通過將項目公司資產(chǎn)注入上市公司、發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品或海外發(fā)行房地產(chǎn)投資信托基金(REITs)等資產(chǎn)證券化方式，獲得投資收益，實現(xiàn)投資的退出。

　　股權(quán)回購/轉(zhuǎn)讓退出是指產(chǎn)業(yè)投資基金資金投入到PPP項目公司后，在項目投資公司完成項目任務(wù)(或階段性投資任務(wù)后)后，由政府、開發(fā)運營公司進行股權(quán)回購;或?qū)⒐蓹?quán)轉(zhuǎn)讓給政府、開發(fā)運營公司或其它投資者。

　　項目清算退出是指產(chǎn)業(yè)投資基金資金投入到PPP項目公司后，在項目投資公司完成項目任務(wù)(或階段性投資任務(wù)后)后，通過項目投資公司清算(或注冊資本減少)的方式，返還產(chǎn)業(yè)投資基金應(yīng)當獲取的股權(quán)收益，實現(xiàn)投資的退出。

　　(三)PPP基金運作的障礙

　　PPP基金在運作過程中也存在一些障礙，PPP項目的投資期限一般都在20-30年之間，如果基金沒有找到有效的退出渠道，將面臨較大的風險，另外PPP項目目前的投資回報率普遍低于市場上資金的成本，導致資金不愿意進入PPP項目。隨著國家政策的支持，這些障礙在未來都將得到緩解。

　　 國務(wù)院連續(xù)推出的國發(fā)43號和60號文，明確指出：未來政府主要依靠政企合作(PPP)解決城鎮(zhèn)化的建設(shè)和運營管理資金問題。國家支持引入社會資本參與，那么必然也會給出合理的資金回報。分析國家目前通過的PPP示范項目，PPP項目的平均收益率位于6%--8% 之間。另外，PPP基金按照風險收益劃分成優(yōu)先級及劣后級;可以通過結(jié)構(gòu)化設(shè)計使得部門投資者的投資回報率提高，PPP基金投資對象的可估計現(xiàn)金流一般都十分明確，可以將現(xiàn)金流進行結(jié)構(gòu)化設(shè)計出結(jié)構(gòu)化的基金份額和產(chǎn)品。通過以上的設(shè)計，調(diào)整了風險和利益的關(guān)系，使得部門投資者獲得超過基礎(chǔ)資產(chǎn)的收益和風險溢價的超額回報。

　　七.PPP項目的風險控制

　　(一)PPP項目執(zhí)行中的風險控制

　　PPP項目在執(zhí)行中的風險類型主要有技術(shù)風險、建設(shè)風險、運營風險、收入風險、財務(wù)風險、法規(guī)、政治風險、環(huán)境風險、不可抗力風險及以上各種風險組合所導致的項目失敗風險。

　　 各類風險分配遵循“最優(yōu)承擔”原則，即由最有能力處理的一方來承擔。這能降低風險的邊際成本，達到PPP項目資金的最佳使用價值。技術(shù)風險、建設(shè)風險、運營風險、收入風險、財務(wù)風險等由項目公司承擔，但其中也有屬于政府責任部分，比如土地權(quán)屬、服務(wù)及產(chǎn)品規(guī)格定義錯誤、政府要求變化、支付違約等，需在合同及特許經(jīng)營協(xié)議中明確法規(guī)政治風險、不可抗力風險等應(yīng)根據(jù)雙方的權(quán)責進行分擔，一般政府公共部門承擔較多此類風險。另外，還應(yīng)引入商業(yè)保險，用于轉(zhuǎn)移不確定性大、損失額度大的風險，如某些不可抗力事件導致的項目重大損失。風險分配在簽約性談判階段已經(jīng)完成，并體現(xiàn)在合同及特許經(jīng)營協(xié)議中。在建設(shè)經(jīng)營階段，主要是充分發(fā)揮經(jīng)營管理層和協(xié)調(diào)委員會的作用，及時識別、轉(zhuǎn)移、化解相應(yīng)風險。

　　(二)PPP基金的風險控制

　　基金投資的基建類項目收益的實現(xiàn)依賴于建成后的實際運營情況，受到當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、使用者偏好、運營效率、運營成本、競爭性項目等因素影響，實際收益可能低于投資之初的測算，使投資者面臨項目風險;地方政府財政收入狀況的變化以及國家相關(guān)政策方向的調(diào)整，也可能改變地方政府對產(chǎn)業(yè)投資基金的支持能力和力度，尤其是一些涉及地方政府“保底承諾”的基金的投資者更需要充分考慮;此外，基建類項目規(guī)模大、時間長的特點決定了產(chǎn)業(yè)投資基金都具有很長的投資期限，投資者可能面臨一定的期限錯配風險，PPP項目一般具有20-30年的投資期限會，難以保證退出渠道暢通，將面臨流動性風險。

　　國家的政策支持，增加了PPP投資的流動性，PPP投資的基礎(chǔ)資產(chǎn)是基礎(chǔ)設(shè)施，基礎(chǔ)設(shè)施的投資期限并不是基礎(chǔ)設(shè)施的運營期限，這類資產(chǎn)適合通過資產(chǎn)證券化的模式產(chǎn)生流動性。除此之外，金融監(jiān)管的放開為資金退出時產(chǎn)生超額收益，產(chǎn)生超額退出的原因是利用項目在建設(shè)期和運營期的風險差異造成的折現(xiàn)率差異以及私募與公募市場上的資金成本差異。對于一般項目，在建設(shè)期風險更高，所取的折現(xiàn)因子也就越高，而運營期風險低，項目所取的折現(xiàn)因子也就隨之降低，在項目進入運營期后，就存在通過資產(chǎn)證券化等手段向公開市場發(fā)行，而公開發(fā)行的成本遠低于私募成本。在后期管理上，通過專業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施團隊，能對資產(chǎn)進行技術(shù)上、財務(wù)結(jié)構(gòu)上的一系列改造，為資產(chǎn)創(chuàng)造其他持有者所不能創(chuàng)造的附加價值，從而為基金投資者帶來增值回報。

　　(三)PPP項目的風險提示

　　由于PPP模式下的項目和過去地方政府融資平臺模式下的項目具有類似特點，因此，凡是地方政府融資平臺項目所具有的風險，也是PPP項目所可能具有的風險，比如政府信用風險、運營風險及市場風險等，除此之外還額外增加了參與合作的私人資本的違約風險。投資者判斷PPP模式下的投資風險，有必要從政府財力、社會資本實力、項目收益等多個角度去判斷。應(yīng)該遵循以下原則進行投資風險甄別和決策：

　　1.在區(qū)縣級以上PPP項目中，政府和外國資本合作建設(shè)的項目優(yōu)先，其次為政府與實力雄厚國有資本合作的項目，再次為政府和實力雄厚的私人資本合作建設(shè)和運營的項目，最次為政府與一般私人資本合作的項目。同時發(fā)達地區(qū)的項目優(yōu)先于落后地區(qū)。

　　2.省級及省級以上的、有良好市場前景的PPP項目最具投資價值，其次為具有良好市場前景的地市級和區(qū)縣級PPP項目。

　　3.沒有現(xiàn)代企業(yè)運作機制而由政府官員主導的地級和縣級PPP機構(gòu)慎投，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級PPP項目最好不投，除非其市場前景和管理機制特別優(yōu)秀。

　　4.項目收益遠遠不能覆蓋其建設(shè)運營成本，且又無其他可靠項目收益或政府購買作為付費來源的PPP項目，建議不投。

　　八.最新政策支持

　　國家對PPP項目給予了大力支持，2015年6月28日，財政部部長樓繼偉在向全國人大常委會提出2014年中央決算報告和中央決算草案時表示，研究設(shè)立PPP融資支持基金，通過墊付前期開發(fā)資金、委托貸款、擔保、股權(quán)投資等方式，加快PPP項目實施進度，提高PPP項目可融資性。貫徹落實國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，進一步加大工作力度，在改善民生中培育經(jīng)濟增長新動力。研究設(shè)立PPP融資支持基金，通過墊付前期開發(fā)資金、委托貸款、擔保、股權(quán)投資等方式，加快 PPP項目實施進度，提高PPP項目可融資性，引導各地項目采用規(guī)范的PPP模式，更好地吸引社會資本通過PPP模式進入公共服務(wù)領(lǐng)域，助推更多PPP項目落地。在抓好已確定的30個示范項目的同時，在能源、交通運輸、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、保障性安居工程以及養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣PPP模式。

　　2015年6月，發(fā)改委公告的PPP項目庫中總計1043個，總投資1.97萬億元，環(huán)保及公用類項目數(shù)占比約40%，投資占比約12.5%。對比交通、公服等其他類型PPP項目，環(huán)保及公用類項目在數(shù)量上占主導，是目前全國探索PPP 模式的重點領(lǐng)域。

　　九.PPP項目選擇社會資本的程序的法律問題分析

　　與傳統(tǒng)政府采購不同的是，PPP項目的采購屬于公共采購。即政府部門、事業(yè)單位、公共組織以及非營利的國有企業(yè)，用法定的形式和程序購買貨物、工程和服務(wù)的行為，它包括買斷、承包、租賃、許可權(quán)的轉(zhuǎn)讓等。對于PPP項目的采購與傳統(tǒng)模式的采購區(qū)別，具體內(nèi)容如下：

　　第一，PPP項目的采購需求非常復雜，難以一次性地在采購文件中完整、明確、合規(guī)地描述，往往需要合作者提供設(shè)計方案和解決方案，由項目實施機構(gòu)根據(jù)項目需求設(shè)計提出采購需求，并通過談判不斷地修改采購需求，直至合作者提供的設(shè)計方案和解決方案完全滿足采購需求為止。

　　第二，不是所有的PPP項目都能提出最低產(chǎn)出單價。有些項目如收費高速公路，可能要求報出最短收費年限，導致項目在采購環(huán)節(jié)無法實施價格競爭;還有些回報率低的公益性項目，政府還將延長特許經(jīng)營權(quán)限。

　　第三，PPP項目采購金額大，交易風險和采購成本遠高于傳統(tǒng)采購項目，競爭程度較傳統(tǒng)采購項目低，出現(xiàn)采購活動失敗情形的幾率也較傳統(tǒng)采購為高。

　　 第四，PPP項目的采購合同比傳統(tǒng)的采購合同更為復雜，可能是一個合同體系，對采購雙方履行合同的法律要求非常高，后續(xù)的爭議解決也較傳統(tǒng)采購更為復雜。

　　 第五，許多PPP項目屬于面向社會公眾提供公共服務(wù)，采購結(jié)果的效益需要通過服務(wù)受益對象的切身感受來體現(xiàn)，無法像傳統(tǒng)采購那樣根據(jù)采購合同規(guī)定的每一項技術(shù)、服務(wù)指標進行履約驗收，而是結(jié)合預(yù)算績效評價、社會公眾評價、第三方評價等其他方式完成履約驗收。

　　住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部標準定額研究所李明哲在《PPP的認識誤區(qū)與公共服務(wù)改革》中也對這種區(qū)別做了具體解釋：“在 PPP 模式下，政府不再是公共產(chǎn)品(服務(wù))的投資者和生產(chǎn)者，而是向私營企業(yè)采購大宗產(chǎn)品(服務(wù))的機構(gòu)。傳統(tǒng)的政府采購一般 是‘付現(xiàn)’，即付出現(xiàn)金、即刻提貨，而 PPP政府采購的重要特征是：政府‘描述產(chǎn)出要求’，與私營企業(yè)簽訂20—30年的長期采購合同，私營企業(yè)按合同生產(chǎn)本該由政府生產(chǎn)、提供的產(chǎn)品(服務(wù))，企業(yè)主要承擔財務(wù)與市場風險，而政府則將短期投資變成長期向企業(yè)購買服務(wù)?！鄙婕肮こ探ㄔO(shè)內(nèi)容的PPP項目的性質(zhì)PPP項目選擇社會資本被納入政府采購規(guī)范管理體系，即PPP項目選擇社會資本的實質(zhì)是PPP項目采購，PPP項目采購是指政府為達成權(quán)利義務(wù)平衡、物有所值的PPP項目合同，遵循公開、公平、公正和誠實信用原則，按照相關(guān)法規(guī)要求完成PPP項目識別和準備等前期工作后，依法選擇社會資本合作者的過程。

　　 根據(jù)《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》第四條：“PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)PPP項目的采購需求特點，依法選擇適當?shù)牟少彿绞健９_招標主要適用于采購需求中核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)及政府采購政策，且采購過程中不作更改的項目?！?/p>

　　 因此PPP項目選擇社會資本的方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購等方式，但不同的采購方式適用的條件存在不同，而選擇采購方式的首要條件是確認PPP項目的性質(zhì)，理由是《政府采購法》將政府采購項目劃分為三類，根據(jù)《政府采購法》第二條第二款規(guī)定:“本法所稱政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。”因此政府采購的內(nèi)容包括政府采購工程、貨物和服務(wù)，PPP項目，特別是涉及工程建設(shè)內(nèi)容的PPP項目是屬于政府采購工程還是服務(wù)，直接影響項目實施機構(gòu)選擇具體采購方式的認定。

　　政府采購的工程是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等。而政府采購服務(wù)是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。實踐中，新建或改擴建的PPP項目涉及工程建設(shè)的內(nèi)容。

　　一種觀點認為，PPP項目的主要目的建設(shè)可運營的基礎(chǔ)設(shè)施，同時項目建設(shè)占據(jù)項目總投資的主要部分，項目運營只占項目總投資很小的一部分，因此PPP項目應(yīng)認定為政府采購工程。另一種觀點認為，PPP項目是政府利用PPP模式與社會資本構(gòu)建的一種長期合作關(guān)系，由社會資本提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。項目涉及的建設(shè)內(nèi)容只是實現(xiàn)社會資本提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的重要組成部分，而且項目建設(shè)周期只占項目運營期的一小部分，政府和社會資本簽訂的PPP項目協(xié)議的內(nèi)容主要是約定項目的運營、移交等內(nèi)容，因此PPP項目應(yīng)認定為政府服務(wù)。

　　若將涉及工程建設(shè)等內(nèi)容PPP項目認定為工程項目，根據(jù)《政府采購法》第四條：“政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法?！奔错椖繉嵤C構(gòu)選擇PPP項目社會資本的，若決定使用招標方式，應(yīng)適用《招標投標法》的規(guī)定，若項目實施機構(gòu)選擇非招標方式采購的，根據(jù)《政府采購法實施條例》第七條：“政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標方式采購的，適用《中華人民共和國招標投標法》及其實施條例;采用其他方式采購的，適用政府采購法及本條例?！眲t應(yīng)適用《政府采購法》及其實施條例規(guī)定的非招標采購方式，具體的采購方式以《政府采購法》第二十六條規(guī)定的采購方式為準。

　　因此若認定PPP項目屬于政府采購的工程類項目，可以選擇非招標采購的方式選擇社會資本。實踐中PPP項目選擇社會資本常用的采購方式為競爭性談判和競爭性磋商。

　　競爭性談判采購方式，根據(jù)《政府采購非招標采購方式管理辦法》第三條：“采購人、采購代理機構(gòu)采購以下貨物、工程和服務(wù)之一的，可以采用競爭性談判、單一來源采購方式采購;采購貨物的，還可以采用詢價采購方式：(一)依法制定的集中采購目錄以內(nèi)，且未達到公開招標數(shù)額標準的貨物、服務(wù);(二)依法制定的集中采購目錄以外、采購限額標準以上，且未達到公開招標數(shù)額標準的貨物、服務(wù);(三)達到公開招標數(shù)額標準、經(jīng)批準采用非公開招標方式的貨物、服務(wù);(四)按照招標投標法及其實施條例必須進行招標的工程建設(shè)項目以外的政府采購工程?！?/p>

　　因此政府采購工程項目，若選擇適用非招標采購方式，項目必須屬于《招標投標法》及其實施條例規(guī)定的必須招標的工程建設(shè)項目以外的政府采購工程，而《招標投標法》第三條規(guī)定了工程建設(shè)項目招標范圍，且必須招標的投資規(guī)模范圍根據(jù)《工程建設(shè)項目招標范圍和規(guī)模標準規(guī)定》的規(guī)定確定，由于PPP項目屬于《招標投標法》第三條規(guī)定的“大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目”，且PPP項目投資規(guī)模較大，一般遠超過《工程建設(shè)項目招標范圍和規(guī)模標準規(guī)定》的標準，因此若定PPP項目為政府采購工程項目，適用競爭性談判采購方式存在障礙，僅在滿足《政府采購非招標采購方式管理辦法》第二十七的規(guī)定的條件下，可以適用競爭性談判方式，即招標后沒有供應(yīng)商投標或者沒有合格標的，或者重新招標未能成立的，可以采用競爭性談判方式選擇社會資本。

　　競爭性磋商采購方式適用的主要依據(jù)是財政部制定的《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》，該規(guī)范的制定依據(jù)是依據(jù)《政府采購法》第二十六條第一款第六項規(guī)定。根據(jù)《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》第三條：“符合下列情形的項目，可以采用競爭性磋商方式開展采購：(一)政府購買服務(wù)項目; (二)技術(shù)復雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求的;(三)因藝術(shù)品采購、專利、專有技術(shù)或者服務(wù)的時間、數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計算出價格總額的;(四)市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項目;(五)按照招標投標法及其實施條例必須進行招標的工程建設(shè)項目以外的工程建設(shè)項目?！币虼巳粽J定PPP項目屬于政府采購工程項目，則PPP項目采用競爭性磋商采購方式必須滿足項目屬于《招標投標法》及其實施條例必須進行招標的工程建設(shè)項目以外的工程建設(shè)項目。若認定PPP項目屬于政府采購工程項目，則直接適用競爭性談判采購方式或競爭性磋商采購方式存在法律障礙，應(yīng)首先使用招標方式進行采購。

　　若將PPP項目認定為政府購買服務(wù)項目，項目實施機構(gòu)在選擇社會資本的采購方式仍以招標方式為主，但適用競爭性談判和競爭性磋商采購方式的，若PPP項目達到公開招標數(shù)額的，若采用非公開招標采購方式的，項目實施機構(gòu)在PPP項目選擇社會資本開始前，報上級主管部門同意即可。

　　因此關(guān)于PPP項目性質(zhì)的觀點，本人贊同將PPP項目認定為政府購買服務(wù)的觀點，雖然涉及工程建設(shè)內(nèi)容的PPP項目的工程建設(shè)占據(jù)項目總投資的絕大部分，但PPP項目的最終目的是通過合作機制由社會資本提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，因此PPP項目的交易機構(gòu)的主要內(nèi)容是政府和社會資本的合作關(guān)系，而且PPP項目的運營周期長，PPP項目協(xié)議的主要目的是建立政府和社會資本的合作關(guān)系，因此PPP項目，無論是否涉及工程建設(shè)的內(nèi)容，均應(yīng)認定為政府購買服務(wù)項目。

　　但由于目前PPP模式的規(guī)范體系不完善，與《政府采購法》、《招標投標法》等法律法規(guī)的銜接也存在適用上的不確定性，在實踐中應(yīng)根據(jù)項目實施機構(gòu)對具體項目的認定合理確定PPP項目的性質(zhì)，依據(jù)相關(guān)規(guī)定選擇合適的采購方式?！皟烧小弊儭耙徽小钡姆蓡栴}分析

　　項目實施機構(gòu)一般通過招標等競爭性方式選擇社會資本，PPP項目若涉及項目建設(shè)的，對PPP項目的施工，若達到《招標投標法》第三條規(guī)定的條件，應(yīng)根據(jù)《招標投標法》的規(guī)定按照招標程序選擇項目施工主體，但《招標投標法實施條例》第九條規(guī)定：“除《招標投標法》第六十六條規(guī)定的可以不進行招標的特殊情況外，有下列情形之一的，可以不進行招標：(三)已通過招標方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供。”

　　即在特許經(jīng)營項目中，如果已經(jīng)通過招標方式選定了社會資本，該社會資本依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，該工程的承包商、生產(chǎn)商或者提供商可以不進行招標選擇，而由項目實施機構(gòu)選定的社會資本自行承擔，即俗稱“兩招”變“一招”。

　　根據(jù)《招標投標法實施條例》第二條第二款“前款所稱工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等;所稱與工程建設(shè)有關(guān)的貨物，是指構(gòu)成工程不可分割的組成部分，且為實現(xiàn)工程基本功能所必需的設(shè)備、材料等;所稱與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，是指為完成工程所需的勘察、設(shè)計、監(jiān)理等服務(wù)。”

　　因此《招標投標法實施條例》第九條規(guī)定的“建設(shè)”就是指施工，包括新建、改建、擴建及相關(guān)的裝修、拆除、修繕等;“生產(chǎn)”是指生產(chǎn)貨物，包括生產(chǎn)設(shè)備、材料等;而“服務(wù)”是指提供勘察、設(shè)計、監(jiān)理等服務(wù)。

　　項目招標的范圍和標準，《招標投標法》第三條規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)進行下列工程建設(shè)項目包括項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進行招標：(一)大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目;(二)全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目;(三)使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目?！币簿褪窃谶@三種情況下，不論是建設(shè)工程，還是生產(chǎn)貨物，或是提供服務(wù)，都需要進行招標。

　　此外《工程建設(shè)項目招標范圍和規(guī)模標準》對項目招標數(shù)額標準有規(guī)定，達到以下標準的項目必須進行招標：“(一)施工單項合同估算價的200萬元人民幣以上的;(二)重要設(shè)備、材料等貨物的采購，單項合同估算價在100萬元人民幣以上的;(三)勘察、設(shè)計、監(jiān)理等服務(wù)的采購，單項合同估算價在50萬元人民幣以上的;(四)單項合同估算價低于第(一)、(二)、(三)項規(guī)定的標準，但項目總投資額在3000萬元人民幣以上的?！?/p>

　　即在特許經(jīng)營項目中，項目實施機構(gòu)通過招標方式選擇社會資本，對項目的建設(shè)的實施，必須判斷其是否屬于《招標投標法》規(guī)定的必須招標的項目，若滿足必須招標的條件，則特許經(jīng)營項目的建設(shè)部分必須招標，但《招標投標法實施條例》第九條第三款規(guī)定，選定的特許經(jīng)營項目投資人可以自行建設(shè)、生產(chǎn)或提供的，可以不進行招標，即如果建設(shè)單位有了施工資質(zhì)就可以不對相對應(yīng)的新建、改建、擴建及相關(guān)的裝修、拆除、修繕進行招標，如果有了生產(chǎn)貨物的資質(zhì)，就可以生產(chǎn)相應(yīng)的設(shè)備、材料;如果有了設(shè)計、勘察、監(jiān)理的資質(zhì)，就可以提供相應(yīng)的服務(wù)。

　　《招標投標法》第九條第三款規(guī)定的“自行”的具體含義，筆者認為，“自行”的情況至少包括三種情況，一是非聯(lián)合體投標的，中標的社會資本具有相應(yīng)的能力;二是兩個以上企業(yè)法人組成的聯(lián)合體參與投標的，聯(lián)合體成員之一或全部成員擁有相應(yīng)的能力;三是中標的社會資本的分公司或者分支機構(gòu)具有相應(yīng)的能力。其中第一種情形是《招標投標法實施條例》第九條第三款規(guī)定的一般情形，分公司不具備獨立法人資格，而分公司的責任和義務(wù)由母公司承擔，因此可以認定為“自行”適用的主體，但子公司由于具備獨立的法人資格，因此不屬于“自行”的承擔主體范圍。

　　對于聯(lián)合體參與招標的，《政府采購法》第二十四條規(guī)定 “兩個以上的自然人、法人或者其他組織可以組成一個聯(lián)合體，以一個供應(yīng)商的身份共同參加政府采購”。但值得注意的是，《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》第三十四條“兩個以上供應(yīng)商可以組成一個投標聯(lián)合體，以一個投標人的身份投標。采購人根據(jù)采購項目的特殊要求規(guī)定投標人特定條件的，聯(lián)合體各方中至少應(yīng)當有一方符合采購人規(guī)定的特定條件?！?/p>

　　《招標投標法》第三十一條“兩個以上法人或者其他組織可以組成一個聯(lián)合體，以一個投標人的身份共同投標。聯(lián)合體各方均應(yīng)當具備承擔招標項目的相應(yīng)能力;國家有關(guān)規(guī)定或者招標文件對投標人資格條件有規(guī)定的，聯(lián)合體各方均應(yīng)當具備規(guī)定的相應(yīng)資格條件。由同一專業(yè)的單位組成的聯(lián)合體，按照資質(zhì)等級較低的單位確定資質(zhì)等級。”因此確定聯(lián)合體成員是否符合《招標投標法實施條例》第九條第三款規(guī)定的“自行”的條件，必須結(jié)合《招標投標法》、《政府采購法》等相關(guān)法律規(guī)范對聯(lián)合體成員資質(zhì)要求的規(guī)定進行認定。

　　《招標投標法實施條例》第九條第三款規(guī)定的是“已通過招標方式選定”的特許經(jīng)營項目投資人，在適用競爭性談判、競爭性磋商或單一來源采購等非招標采購方式選擇社會資本的，是否可以適用《招標投標法實施條例》第九條第三款的規(guī)定，上文已經(jīng)介紹了各種選擇社會資本程序的性質(zhì)及內(nèi)容，招標以外的方式如競爭性談判與競爭性磋商其實在前期的步驟與招標相同，也是發(fā)出邀請，只是最后在談判或者磋商的對象不是不特定的人，在從不特定人中的投標文件里先評選出特定的人，再對合同內(nèi)容進行談判。

　　招標與非招標方式的適用對象不同，招標注重選擇的公正公開透明原則，在一般的項目下是比較理想的方式。但是有些項目技術(shù)復雜，很難在前期確定核心條款，必須經(jīng)過談判和磋商才能把核心條款固定下來。

　　通過以上分析可知，聯(lián)合體對項目造成的影響，并不因選擇社會資本的方式不同而變化。所以筆者認為，經(jīng)過競爭性談判及磋商選出的社會資本，如果自行具有建設(shè)，生產(chǎn)或提供的能力，也可不進行二次招標。

　　競爭性磋商采購方式與其他采購方式的銜接問題

　　財政部制定的《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》(財庫[2014]214號)創(chuàng)設(shè)了一種新的政府采購方式，競爭性磋商采購方式在政府采購規(guī)范體系中屬于非公開招標的采購方式，但財政部制定的《政府采購非招標采購方式管理辦法》第二條第二款：“本辦法所稱非招標采購方式，是指競爭性談判、單一來源采購和詢價采購方式?！?/p>

　　可見競爭性磋商采購方式不屬于政府采購非招標采購方式，生效時間上，《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》的生效時間較《政府采購非招標采購方式管理辦法》晚，因此解釋上可以認定財政部制定的新的規(guī)范對以往的規(guī)范進行修正，但規(guī)范效力上，《政府采購非招標采購方式管理辦法》屬于部門規(guī)章，而《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》屬于部門規(guī)范性文件，顯然前者的效力高于后者，經(jīng)上述分析可知，《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》在制定實施時，與《政府采購非招標采購方式管理辦法》的規(guī)定未做好銜接工作，導致適用過程中發(fā)生爭議。

　　在不同的采購方式之間，特別是在招標采購方式與競爭性磋商采購方式之間，《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》未做好規(guī)范的銜接工作。一般而言，招標采購方式是政府采購中最常用的一種采購方式，大部分政府采購均適用招標采購方式，但實踐中，招標因為沒有供應(yīng)商投標或者沒有合格標的，或者重新招標未能成立的而導致招標失敗的，如何完成采購工作是政府部門必須考慮的問題，根據(jù)《政府采購非招標采購方式管理辦法》第二十七條：“符合下列情形之一的采購項目，可以采用競爭性談判方式采購：(一)招標后沒有供應(yīng)商投標或者沒有合格標的，或者重新招標未能成立的;(二)技術(shù)復雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求的;(三)非采購人所能預(yù)見的原因或者非采購人拖延造成采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的;(四)因藝術(shù)品采購、專利、專有技術(shù)或者服務(wù)的時間、數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計算出價格總額的。”根據(jù)該條規(guī)定，當政府適用招標方式采購未能實現(xiàn)采購目的的，政府可以通過競爭性談判方式繼續(xù)采購。

　　《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》中缺乏類似的招標采購方式與競爭性磋商采購方式的銜接。實踐中，若項目實施機構(gòu)通過招標方式選擇社會資本招標失敗的，能否適用競爭磋商采購方式繼續(xù)采購在實踐中無明確規(guī)定。

　　當然《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》第四條規(guī)定：“達到公開招標數(shù)額標準的貨物、服務(wù)采購項目，擬采用競爭性磋商采購方式的，采購人應(yīng)當在采購活動開始前，報經(jīng)主管預(yù)算單位同意后，依法向設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財政部門申請批準。”

　　本條規(guī)定的主要目的是規(guī)范未開始采購程序的貨物或服務(wù)項目，若達到公開招標書額，經(jīng)主管預(yù)算單位同意后，經(jīng)政府批準的可以采用競爭性磋商采購方式，因此可以將政府招標失敗的項目納入規(guī)范適用的范圍，即在政府采用招標方式采購招標失敗后，政府決定采用競爭行磋商的方式，因為項目已達到公開招標數(shù)額，需要預(yù)算單位同意和政府的批準。

　　此外根據(jù)《政府采購法》第三十七條的規(guī)定：“廢標后，除采購任務(wù)取消情形外，應(yīng)當重新組織招標;需要采取其他方式采購的，應(yīng)當在采購活動開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門或者政府有關(guān)部門批準?！比繇椖繉嵤C構(gòu)在招標失敗后，決定采用競爭性磋商采購方式的，應(yīng)按照《政府采購法》第三十七條的規(guī)定履行審批手續(xù)?！　?/p>

　　總之，中央級引導示范性PPP基金已獲得財政部審批，預(yù)計總規(guī)模500億元，中央級基金的投入有助于拓寬融資渠道，可有效吸引社會資本投入、增信PPP項目，促成項目落實。預(yù)計500億中央級PPP基金中財政部出資100億元，金融機構(gòu)提供400億支持。如中央級的PPP引導基金獲批，未來對PPP的推廣會提供更多的金融保障，同時引導基金投入的標的也將成為社會資本參與 PPP的增信目標。PPP模式正在廣泛應(yīng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施項目中的路橋管網(wǎng)、污水處理，水務(wù)，棚戶區(qū)改造、保障房、安置房項目，交通，固廢處理等行業(yè)，并且逐漸擴展至醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、信息基礎(chǔ)設(shè)施等行業(yè)，未來將會應(yīng)用到更多行業(yè)。