案例1 濰坊市安信置業(yè)有限公司訴昌樂縣公安局準(zhǔn)刻公章及備案行為違法案

上訴人(原審原告)：濰坊市安信置業(yè)有限公司

被上訴人(原審被告)：昌樂縣公安局

【案情】濰坊市安信置業(yè)有限公司（以下簡(jiǎn)稱安信公司）提起行政訴訟稱：安信公司于2010年6月21日成立，公司注冊(cè)資本1000萬元，法定代表人徐敏，股東會(huì)為公司權(quán)力機(jī)構(gòu)。2014年11月份安信公司工作人員楊云森為達(dá)到個(gè)人私利，以安信公司公章、財(cái)務(wù)專用章丟失為由，向昌樂縣公安局申請(qǐng)刻制安信公司公章及財(cái)務(wù)專用章。昌樂縣公安局未經(jīng)審查，違背程序，在無安信公司法定授權(quán)的情況下即辦理了準(zhǔn)刻手續(xù)并備案。昌樂縣公安局的上述行為程序違法，實(shí)體違法，應(yīng)予糾正。故訴請(qǐng)法院確認(rèn)昌樂縣公安局準(zhǔn)予刻制的名稱為安信公司的公章和財(cái)務(wù)專用章的具體行政行為違法，判令安信公司撤銷對(duì)該公章和財(cái)務(wù)專用章的登記備案。

【裁判】昌樂縣人民法院認(rèn)為，安信公司提起的訴訟屬于《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十三條第二項(xiàng)之規(guī)定，不屬人民法院受理范圍，裁定駁回安信公司對(duì)昌樂縣公安局的起訴。安信公司不服，提起上訴。濰坊市中級(jí)人民法院認(rèn)為，從國(guó)務(wù)院、公安部為加強(qiáng)印章管理制定的相關(guān)規(guī)定，并結(jié)合《濰坊市公安局印章業(yè)管理規(guī)范》的規(guī)定來看，印章的審批準(zhǔn)刻權(quán)由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。企業(yè)事業(yè)單位、民政部門登記的民間組織、村（居）民委員會(huì)和各協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及非常設(shè)機(jī)構(gòu)、個(gè)體工商戶，需要刻制印章的，應(yīng)當(dāng)憑上級(jí)主管部門出具的刻制證明和單位成立的批準(zhǔn)文本到所在地縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理批準(zhǔn)準(zhǔn)刻手續(xù)。無上級(jí)主管部門的，應(yīng)當(dāng)憑登記管理部門核發(fā)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照、登記證書及刻章通知單，到所在地縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理審批準(zhǔn)刻手續(xù)?？h級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)接到刻章申請(qǐng)，對(duì)符合刻章條件的，應(yīng)當(dāng)辦理審批準(zhǔn)刻手續(xù)；不符合條件的，當(dāng)面說明理由。印章遺失、被搶、被盜的應(yīng)當(dāng)向?qū)徟鷾?zhǔn)刻的公安機(jī)關(guān)報(bào)告，并在市地級(jí)新聞媒體公告聲明作廢后，重新辦理審批準(zhǔn)刻手續(xù)。印章刻制完畢，由公安機(jī)關(guān)辦理登記備案手續(xù)。據(jù)此，公安機(jī)關(guān)對(duì)印章刻制申請(qǐng)材料審核通過后予以辦理準(zhǔn)刻手續(xù)，印章刻制完畢后由公安機(jī)關(guān)辦理登記備案手續(xù)，公安機(jī)關(guān)對(duì)印章的準(zhǔn)刻、備案行為應(yīng)當(dāng)屬于履行行政職權(quán)的行為，而且，從公安機(jī)關(guān)作出印章準(zhǔn)刻、備案行為的法律效果上來看，該印章準(zhǔn)刻、備案行為具有法律上的公示和證明效力，因此，對(duì)公安機(jī)關(guān)作出的印章準(zhǔn)刻、備案行為不服提起行政訴訟的，應(yīng)當(dāng)屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。安信公司認(rèn)為昌樂縣公安局對(duì)其公司公章、財(cái)務(wù)專用章的準(zhǔn)刻、備案行為違法侵犯了其公司的合法權(quán)益，為此要求撤銷昌樂縣公安局作出的對(duì)其公司公章、財(cái)務(wù)章的準(zhǔn)刻、備案行為，屬于行政訴訟的受案范圍。原審法院以安信公司的起訴不屬于行政訴訟受案范圍為由裁定駁回其起訴錯(cuò)誤，依法應(yīng)予撤銷。故裁定如下：一、撤銷原審裁定；二、本案指令山東省昌樂縣人民法院繼續(xù)審理。

【評(píng)析】新修訂的行政訴訟法進(jìn)一步拓展了行政訴訟的受案范圍。隨著新行政訴訟法的貫徹實(shí)施，人民法院陸續(xù)受理了一些新類型行政案件。本案即屬于行政管理相對(duì)人對(duì)公安機(jī)關(guān)印章管理中的備案行為不服提起訴訟的新類型案件。公安機(jī)關(guān)對(duì)印章刻制申請(qǐng)材料審核通過后予以辦理準(zhǔn)刻手續(xù)，印章刻制完畢后由公安機(jī)關(guān)辦理登記備案手續(xù)，公安機(jī)關(guān)對(duì)印章的準(zhǔn)刻、備案行為屬于履行行政職權(quán)的行為，直接影響行政相對(duì)人能否進(jìn)行印章刻制的權(quán)利。行政相對(duì)人對(duì)公安機(jī)關(guān)作出的印章準(zhǔn)刻、備案行為不服提起行政訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

案例2 龐海某、龐少某訴山東省博興縣社會(huì)勞動(dòng)保險(xiǎn)事業(yè)處社保行政給付案

上訴人（原審被告）：山東省博興縣社會(huì)勞動(dòng)保險(xiǎn)事業(yè)處

被上訴人（原審原告）龐海某、龐少某

【案情】2014年4月，龐海某、龐少某之子龐學(xué)某遭遇交通事故非因工死亡。龐學(xué)某生前為山東金瑞諾華興機(jī)械有限公司（以下簡(jiǎn)稱華興公司）職工，月平均工資3180.4元，養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶繳費(fèi)期間為2010年11月至2014年5月。2014年9月，山東省博興縣社會(huì)勞動(dòng)保險(xiǎn)事業(yè)處（以下簡(jiǎn)稱縣社保處）依據(jù)原山東省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳、山東省財(cái)政廳《關(guān)于調(diào)整企業(yè)職工喪葬補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（魯勞社[2003]53號(hào),以下簡(jiǎn)稱53號(hào)《通知》）及山東省人力資源和社會(huì)保障廳（以下簡(jiǎn)稱省人社廳）、省財(cái)政廳《關(guān)于參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人員因病或非因工死亡有關(guān)待遇納入統(tǒng)籌的通知》（魯人社辦發(fā)[2013]92號(hào),以下簡(jiǎn)稱92號(hào)《通知》）等文件的規(guī)定，發(fā)放了龐學(xué)某非因工死亡喪葬補(bǔ)助費(fèi)1000元，一次性救濟(jì)費(fèi)10444元及在職死亡返還養(yǎng)老賬戶金額5192.43元。因?qū)?shù)額有異議，龐海某、龐少某訴至法院，請(qǐng)求一并對(duì)53號(hào)《通知》及92號(hào)《通知》的合法性進(jìn)行審查，并判令縣社保處補(bǔ)發(fā)非因工死亡喪葬費(fèi)5360.8元及一次性救濟(jì)費(fèi)18179.65元。

【裁判】濱州市中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，53號(hào)《通知》確定的1000元喪葬補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)確已明顯低于按照《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》規(guī)定所應(yīng)計(jì)發(fā)的數(shù)額，損害了職工遺屬的合法權(quán)益，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十一條規(guī)定，規(guī)范性文件不合法的，人民法院不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并在裁判理由中予以闡明。故53號(hào)《通知》第一條規(guī)定的喪葬補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不具有合法性，不能作為認(rèn)定縣社保處向上訴人核發(fā)1000元喪葬補(bǔ)助費(fèi)合法的依據(jù)?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》雖對(duì)遺屬保險(xiǎn)待遇的支付渠道作出了規(guī)定，但該規(guī)定僅為原則性規(guī)定。92號(hào)《通知》確定的一次性救濟(jì)費(fèi)的列支方式，可以視為對(duì)當(dāng)前本省社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展?fàn)顩r和社會(huì)保險(xiǎn)基金支付的承受程度等實(shí)際情況的綜合考慮，其根據(jù)繳費(fèi)年限不同確定納入社會(huì)統(tǒng)籌的份額，體現(xiàn)了權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，有利于統(tǒng)籌基金的科學(xué)合理使用，對(duì)規(guī)范企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳納、保障職工合法權(quán)益具有一定引導(dǎo)和鼓勵(lì)作用。且該《通知》規(guī)定未納入統(tǒng)籌的部分仍按原渠道列支，企業(yè)要積極籌措資金，及時(shí)足額發(fā)放到位，并未限制非因工死亡職工遺屬的合法權(quán)益。因此在92號(hào)《通知》第一條第（二）項(xiàng)并未明顯違反《社會(huì)保險(xiǎn)法》禁止性規(guī)定的情況下，縣社保處依據(jù)該《通知》確定由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付上訴人一次性救濟(jì)費(fèi)10444元并無不當(dāng)，故判決縣社保處限期重新核定喪葬補(bǔ)助費(fèi)數(shù)額并予以補(bǔ)發(fā)。

【評(píng)析】本案是附帶審查審查規(guī)范性文件的典型案例。新行政訴訟法第五十三條新增了對(duì)政府規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查的條款，即公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)章以外的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。規(guī)范性文件的制定應(yīng)以上位法為依據(jù)，與上位法相沖突的條款不具有合法性，不能作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)。將規(guī)范性文件納入司法審查，有助于推進(jìn)依法、依規(guī)行政，促進(jìn)規(guī)范性文件制定的合法性，保障法制的統(tǒng)一。

案例3 青島新世界投資建設(shè)有限公司訴青島市國(guó)土資源和房屋管理局、青島市國(guó)土資源和房屋管理局嶗山國(guó)土資源分局國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同糾紛案

上訴人（原審被告）:青島市國(guó)土資源和房屋管理局、青島市國(guó)土資源和房屋管理局嶗山國(guó)土資源分局

被上訴人（原審原告）:青島新世界投資建設(shè)有限公司

【案情】2006年8月28日，經(jīng)青島市四方區(qū)人民法院生效民事裁定書，將被執(zhí)行人青島機(jī)繡花邊總廠所有的青嶗政地字[1989]84號(hào)、青嶗政地字[1992]21號(hào)文件項(xiàng)下的土地（劃撥地）及地上的沙子口鎮(zhèn)經(jīng)委招待所主樓1441.78平方米，餐廳392.72平方米、二棟別墅477.9平方米、鍋爐房、礦泉水井一口和青嶗政地字[1992]162號(hào)文件項(xiàng)下的9.8畝土地（劃撥地）歸交通銀行青島分行四方支行所有。同日，青島市四方區(qū)人民法院向青島市國(guó)土資源和房屋管理局嶗山國(guó)土資源分局（以下簡(jiǎn)稱青島國(guó)土局嶗山分局）發(fā)出《協(xié)助執(zhí)行通知書》，要求協(xié)助辦理房屋土地登記等過戶手續(xù)。2008年8月4日，上述民事裁定書中的申請(qǐng)執(zhí)行人青島交通銀行四方支行依法變更為青島交通銀行股份有限公司青島分行。

2008年4月8日，青島金宇不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估咨詢有限公司受交通銀行股份有限公司青島分行委托，作出了《房地產(chǎn)評(píng)估報(bào)告書》，對(duì)上述三份文件項(xiàng)下所涉及的宗地土地面積13073.3平方米進(jìn)行估價(jià)。在《房地產(chǎn)評(píng)估報(bào)告書》第二部分關(guān)于“估價(jià)對(duì)象界定”中對(duì)土地權(quán)利狀況的認(rèn)定為：“該評(píng)估宗地上建有招待所主樓1441.78平方米、餐廳392.72平方米、二棟別墅477.9平方米、共2312.4平方米，則容積率為0.1769?！?/span>

2008年5月22日，交通銀行股份有限公司青島分行向青島國(guó)土局嶗山分局提交《關(guān)于將國(guó)有土地使用權(quán)出讓的申請(qǐng)》。青島國(guó)土局作出《青島市國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓方案》，確認(rèn)了涉案宗地面積為13073.3平方米，同時(shí)確認(rèn)了容積率為0.1769。0.1769的容積率未經(jīng)過規(guī)劃部門的確認(rèn)。2008年11月17日，青島市國(guó)土局作出《青島市國(guó)土資源和房屋管理局關(guān)于將嶗山區(qū)流清河村北部分國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓給交通銀行股份有有限公司青島分行的請(qǐng)示》，擬將上述13073.3平方米國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓給交通銀行股份有限公司青島分行。2009年4月11日，青島市人民政府作出批復(fù)，同意青島國(guó)土局?jǐn)M定的《青島市國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓方案》。2011年1月4日，青島國(guó)土局作為出讓方與交通銀行股份有限公司青島分行簽訂了《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，其中在合同第三章“土地開發(fā)建設(shè)與利用”中的第十三條對(duì)于容積率約定不高于0.18。2013年4月17日，交通銀行股份有限公司青島分行與青島新世界投資建設(shè)有限公司（以下簡(jiǎn)稱新世界公司）簽訂了《國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》，將涉案宗地13073.3平方米的土地轉(zhuǎn)讓給了新世界公司，并于2013年9月2日辦理了國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)變更登記。

上述三份文件共審批土地面積19.61畝（13073.3平方米），審批建筑面積4500平方米，總規(guī)劃建筑面積共計(jì)4500平方米?！斗康禺a(chǎn)評(píng)估報(bào)告書》將上述地塊中的已建成面積由招待所主樓面積1441.78平方米、餐廳面積392.72平米、二棟別墅477.9平方米合計(jì)為2312.4平方米。新世界公司認(rèn)為《房地產(chǎn)評(píng)估報(bào)告書》中的容積率計(jì)算方式有誤，該報(bào)告以現(xiàn)有地上建筑物的建筑面積除以用地面積所得0.1769的容積率是錯(cuò)誤的，正確的容積率應(yīng)當(dāng)以規(guī)劃建筑面積除以用地面積。即規(guī)劃建筑面積4500平方米除以用地面積13073.3平方米，所得容積率為0.344。故訴至法院請(qǐng)求判令青島國(guó)土局、青島國(guó)土局嶗山分局對(duì)涉案《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》中第三條中“建筑容積率為0.18”更正為“建筑容積率為0.344”。

【裁判】青島市中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，本案中交通銀行股份有限公司青島分行在與新世界公司簽訂《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》后，新世界公司通過土地轉(zhuǎn)讓從交通銀行股份有限公司青島分行獲得土地使用權(quán)并辦理產(chǎn)權(quán)登記。因在開發(fā)建設(shè)過程中認(rèn)為建筑容積率記載錯(cuò)誤導(dǎo)致無法續(xù)建，結(jié)合新世界公司訴訟請(qǐng)求，新世界公司與本案具有利害關(guān)系，具有原告訴訟主體資格。

關(guān)于《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》第十三條中“建筑容積率不高于0.18”的條款是否正確的問題。第一，需要明確的是何為容積率。涉案《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》簽訂時(shí)適用的《山東省城市建設(shè)用地性質(zhì)和容積率調(diào)整規(guī)劃管理辦法》（魯建發(fā)[2009]10號(hào)）第三條第二款規(guī)定的容積率定義，與2012年3月1日起實(shí)施的《建設(shè)用地容積率管理辦法》（建規(guī)[2012]22號(hào)）第三條規(guī)定的容積率定義基本一致，即容積率是指一定地塊內(nèi)，總建筑面積與建筑用地面積的比值。第二，根據(jù)《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（2003年8月1日起施行）第十條，《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范（試行）》（2006年8月1日實(shí)施）中“7．3．1 審查”規(guī)定，魯建發(fā)[2009]10號(hào)）第五條、第六條，2012年3月1日起實(shí)施的《建設(shè)用地容積率管理辦法》（建規(guī)[2012]22號(hào)）第四條的規(guī)定，國(guó)土部門在協(xié)議出讓土地之前，應(yīng)當(dāng)征詢規(guī)劃管理部門的意見，使土地出讓協(xié)議符合規(guī)劃要求。第三，《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》第十三條屬于合同“第三章土地開發(fā)建設(shè)與利用”，該條規(guī)定，“受讓人在本合同項(xiàng)下宗地范圍內(nèi)新建建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的，應(yīng)符合市（縣）政府規(guī)劃管理部門確定的出讓宗地規(guī)劃條件。其中，……建筑容積率不高于0.18”?？梢?，該合同中關(guān)于容積率約定的本意是指受讓方應(yīng)當(dāng)在該容積率約定的范圍內(nèi)進(jìn)行新建建筑等開發(fā)建設(shè)，在土地使用權(quán)出讓合同中約定的容積率應(yīng)為規(guī)劃建筑面積與地塊面積的比值。第四，青島金宇不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估咨詢有限公司出具的《房地產(chǎn)評(píng)估報(bào)告書》是對(duì)人民法院執(zhí)行裁定書中涉及土地現(xiàn)狀進(jìn)行的評(píng)估，因此評(píng)估報(bào)告中容積率0.1769是以已建成建筑物的建筑總面積2312.4平方米與三地塊的總用地面積13073.3平方米的比值計(jì)算得出的。然而，青島國(guó)土局、青島國(guó)土局嶗山分局未能注意到土地使用權(quán)出讓合同中的容積率設(shè)定要求與評(píng)估公司因評(píng)估目的不同計(jì)算得出容積率的差別，在未征詢規(guī)劃部門意見的情況下，機(jī)械引用評(píng)估報(bào)告中關(guān)于土地建設(shè)現(xiàn)狀的評(píng)估結(jié)果，導(dǎo)致《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》第十三條中“建筑容積率不高于0.18”的條款實(shí)質(zhì)上造成受讓方無法繼續(xù)開發(fā)使用土地的后果，也改變了土地出讓合同設(shè)定容積率的本意。故判決確認(rèn)《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》第十三條中“建筑容積率不高于0.18”的條款無效；青島市國(guó)土局于判決生效后依法采取補(bǔ)救措施。

【評(píng)析】本案系國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同糾紛，屬于新修訂行政訴訟法規(guī)定的行政協(xié)議案件。行政協(xié)議案件應(yīng)遵循行政訴訟關(guān)于原告資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，即與行政協(xié)議有利害關(guān)系的有權(quán)提起訴訟。本案中，新世界公司雖非《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》締約方，但其與該合同具有利害關(guān)系，應(yīng)具有原告訴訟主體資格。關(guān)于容積率的確定問題，有關(guān)法律規(guī)定其是指在一定地塊內(nèi)，地上建筑物的總建筑面積與地塊面積的比值。但是，在國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同中約定的容積率，應(yīng)特指規(guī)劃建筑面積與地塊面積的比值，也就是說該種情形下的容積率設(shè)定應(yīng)當(dāng)符合規(guī)劃的要求。本案中國(guó)土部門未能注意到土地使用權(quán)出讓合同中的容積率設(shè)定要求與評(píng)估公司因評(píng)估目的不同計(jì)算得出容積率的差別，在未征詢規(guī)劃部門意見的情況下，機(jī)械引用評(píng)估報(bào)告中關(guān)于土地建設(shè)現(xiàn)狀的評(píng)估結(jié)果，造成受讓方無法繼續(xù)開發(fā)使用土地的后果，也改變了土地出讓合同設(shè)定容積率的本意。新世界公司雖然訴請(qǐng)法院予以變更，但具體的容積率應(yīng)當(dāng)由規(guī)劃行政主管部門確定，故人民法院判決確認(rèn)合同中“建筑容積率不高于0.18”條款無效，并判令國(guó)土部門采取補(bǔ)救措施。

案例4 曹某訴安丘市人民政府確認(rèn)房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換補(bǔ)償協(xié)議無效案

原告：曹某

被告：安丘市人民政府

第三人：曹亮某、曹立某

【案情】2014年1月30日，經(jīng)山東省人民政府批復(fù)，曹某所屬的安丘市王家五里河村等8個(gè)村莊的農(nóng)用土地21.2668公頃轉(zhuǎn)為建設(shè)用地并征收，在征收范圍之內(nèi)曹某擁有房屋一處。2014年6月份曹某在青島治病期間，安丘市人民政府設(shè)立的“王五里-瑞貝輕機(jī)片區(qū)”建設(shè)工程指揮部與第三人曹亮某（系曹某之子）、曹立某（系曹某之弟）就曹某的房屋于2014年6月13日簽訂了《產(chǎn)權(quán)調(diào)換補(bǔ)償協(xié)議書》，后該房屋被拆除。曹某知道曹亮某、曹立某就涉案房屋與指揮部簽訂《產(chǎn)權(quán)調(diào)換補(bǔ)償協(xié)議書》后，發(fā)出《嚴(yán)正聲明》，明確表示未授權(quán)他人就拆遷補(bǔ)償事宜代為簽訂協(xié)議，對(duì)該補(bǔ)償協(xié)議不予認(rèn)可。后曹某向人民法院提起民事訴訟，要求確認(rèn)該補(bǔ)償協(xié)議無效，因民事起訴未被受理，遂提起本案行政訴訟要求確認(rèn)該補(bǔ)償協(xié)議無效。

【裁判】濰坊市中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，涉案《產(chǎn)權(quán)調(diào)換補(bǔ)償協(xié)議書》系安丘市人民政府設(shè)立的指揮部基于土地征收而與第三人曹亮某、曹立某就曹某的房屋達(dá)成的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，曹某作為房屋權(quán)利人向人民法院提起訴訟，要求確認(rèn)該協(xié)議無效，屬于《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》規(guī)定的行政協(xié)議案件范疇。根據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》第四十八條第一款“行為人沒有代理權(quán)、超越代理權(quán)或者代理權(quán)終止后以被代理人名義訂立的合同，未經(jīng)被代理人追認(rèn)，對(duì)被代理人不發(fā)生效力，由行為人承擔(dān)責(zé)任?！币约霸摲ǖ谖迨粭l“無處分權(quán)的人處分他人財(cái)產(chǎn)，經(jīng)權(quán)利人追認(rèn)或者無處分權(quán)的人訂立合同后取得處分權(quán)的，該合同有效”的規(guī)定，行為人沒有代理權(quán)，以被代理人名義訂立的合同，未經(jīng)被代理人追認(rèn)，對(duì)被代理人不發(fā)生效力；無處分權(quán)人處分他人財(cái)產(chǎn)，未經(jīng)權(quán)利人追認(rèn)或訂立合同后未取得處分權(quán)的，該合同應(yīng)屬無效。本案中，曹某系被訴補(bǔ)償協(xié)議所涉房屋的所有權(quán)人，在其未委托第三人曹亮某、曹立某就該房屋拆遷補(bǔ)償事宜簽訂協(xié)議的情況下，曹亮某與指揮部簽訂被訴補(bǔ)償協(xié)議系對(duì)曹某享有的房屋權(quán)益的無權(quán)處分，曹立某以曹某名義簽訂該補(bǔ)償協(xié)議的屬無權(quán)代理，在曹某事后明確表示對(duì)被訴協(xié)議不予認(rèn)可且曹亮某在協(xié)議簽訂后亦未取得處分權(quán)的情況下，被訴補(bǔ)償協(xié)議對(duì)原告曹某不發(fā)生效力，應(yīng)確認(rèn)無效。故判決確認(rèn)安丘市人民政府設(shè)立的“王五里-瑞貝輕機(jī)片區(qū)”建設(shè)工程指揮部與曹亮某、曹立某簽訂的《產(chǎn)權(quán)調(diào)換補(bǔ)償協(xié)議書》無效。

【評(píng)析】本案屬于較為典型的行政協(xié)議案件。行政協(xié)議是指行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與相對(duì)人經(jīng)過協(xié)商達(dá)成的協(xié)議，屬于新行政訴訟法的受案范圍。行政協(xié)議有其自身的特征，對(duì)涉及到行政協(xié)議效力的案件審查應(yīng)把握兩方面的標(biāo)準(zhǔn)。一方面，行政協(xié)議的本質(zhì)就是契約合同，對(duì)行政協(xié)議成立、生效要件的審查，應(yīng)當(dāng)參照合同法等相關(guān)法律關(guān)于合同成立和生效的相關(guān)規(guī)定。本案中，曹某系涉案房屋的所有權(quán)人，簽約主體卻是曹某之子、曹某之弟，該兩人的簽約行為未得到曹某的授權(quán)，屬于無代理權(quán)簽約并無處分權(quán)處分曹某房屋且未經(jīng)曹某追認(rèn)的情形，應(yīng)依法確認(rèn)無效。另一方面，行政協(xié)議又不同于民事合同，其簽約主體一方恒定是依法享有行政職權(quán)的行政主體，簽約的目的在于履行行政職責(zé)，實(shí)現(xiàn)行政管理公益目標(biāo)，在簽訂履行協(xié)議過程中行政主體已經(jīng)享有了一定的優(yōu)益權(quán)，在訂立行政協(xié)議時(shí)，亦應(yīng)符合依法行政的基本原則，以保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。特別在當(dāng)前房屋一般系行政相對(duì)人較為大額財(cái)產(chǎn)的社會(huì)環(huán)境下，房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換補(bǔ)償協(xié)議的簽訂備受相關(guān)權(quán)利人及社會(huì)公眾的關(guān)注，行政主體理應(yīng)恪守更為審慎的審查義務(wù)。具體到本案中，行政主體通過調(diào)查了解涉案房屋的實(shí)際產(chǎn)權(quán)人或依法獲取、備存授權(quán)簽約的手續(xù)等方式，完全可以避免此案的糾紛。在一年多的司法實(shí)踐中，房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換補(bǔ)償協(xié)議或房屋征收補(bǔ)償協(xié)議由涉案房屋所有權(quán)人的近親屬、利害關(guān)系人等代為簽約的情況并不少見，法院判決確認(rèn)涉案行政協(xié)議無效，有效保護(hù)了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，也有助于提高行政主體依法拆遷、和諧拆遷的行政意識(shí)。

案例5 濟(jì)寧亞辰房地產(chǎn)開發(fā)有限公司訴濟(jì)寧市任城區(qū)人民政府不依法履行拆遷補(bǔ)償協(xié)議案

原告：濟(jì)寧亞辰房地產(chǎn)開發(fā)有限公司

被告：濟(jì)寧市任城區(qū)人民政府

【案情】2011年4月，濟(jì)寧亞辰房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱亞辰公司）與濟(jì)寧市任城區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱任城區(qū)政府）成立的濟(jì)寧市任城區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境綜合整治指揮部簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議，該協(xié)議載明：“新327國(guó)道升級(jí)改造南張街道辦事處段工程中，占用王堂村舊村改造已拆遷7戶村民宅基地，這7戶村民已由亞辰公司回遷安置。經(jīng)原城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)指揮部和城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境綜合整治指揮部多次與亞辰公司協(xié)商討論，就此事先后三次成立工作組與亞辰公司洽談，經(jīng)工作組成某、評(píng)估公司、開發(fā)公司、村委成某按照指揮部要求，進(jìn)行實(shí)地勘察測(cè)量確認(rèn)后，對(duì)道路紅線60米以內(nèi)，按照指揮部補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。經(jīng)雙方協(xié)商，達(dá)成協(xié)議。在王堂村回遷安置樓（小高層）中補(bǔ)償給亞辰公司1400平方米住宅。選房方式、上房時(shí)間和房屋的證件辦理，與327國(guó)道升級(jí)改選回遷安置群眾同時(shí)同樣辦理。雙方無異議，雙方簽字蓋章后協(xié)議生效執(zhí)行。交由濟(jì)寧市金鷹拆遷公司具體辦理補(bǔ)償安置手續(xù)?！?2011年10月，濟(jì)寧市任城區(qū)審計(jì)局出具審計(jì)意見，載明：“審計(jì)組就任城區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)指揮部亞辰房地產(chǎn)拆遷補(bǔ)償安置政策方案過程等進(jìn)行了核實(shí)，經(jīng)審核，整個(gè)補(bǔ)償方案符合新327國(guó)道升級(jí)改造房屋拆遷補(bǔ)償安置政策，工作程序真實(shí)有效，補(bǔ)償科學(xué)合理，同意任城區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)指揮部按照濟(jì)任南辦發(fā)（2011）2號(hào)《關(guān)于新327國(guó)道升級(jí)改造工程中王堂村占用拆遷土地補(bǔ)償?shù)膱?bào)告》和濟(jì)寧市任城區(qū)城市建設(shè)和環(huán)境綜合整治指揮部與亞辰公司簽署的《拆遷補(bǔ)償協(xié)議》予以補(bǔ)償。”現(xiàn)亞辰公司提起行政訴訟，認(rèn)為王堂村回遷安置樓已基本建成，因任城區(qū)政府未履行《拆遷補(bǔ)償協(xié)議》，請(qǐng)求法院判令任城區(qū)政府依法履行拆遷補(bǔ)償協(xié)議約定的給付1400平方米住宅房的義務(wù)。

【裁判】濟(jì)寧市中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，亞辰公司與任城區(qū)政府對(duì)雙方簽訂的《拆遷補(bǔ)償協(xié)議》的真實(shí)性無異議，從該協(xié)議的內(nèi)容可以看出，任城區(qū)政府因道路升級(jí)占用土地，需對(duì)亞辰公司進(jìn)行安置補(bǔ)償，任城區(qū)政府經(jīng)與亞辰公司充分協(xié)商，并實(shí)地勘察測(cè)量后，確定補(bǔ)償亞辰公司1400平方米的住宅。該協(xié)議系任城區(qū)政府為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職權(quán)內(nèi)與原告簽訂的征收、征用補(bǔ)償協(xié)議，符合《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》第十一條第一款規(guī)定的行政協(xié)議，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。任城區(qū)政府關(guān)于因協(xié)議未通過審計(jì)，無法履行的辯解，因任城區(qū)政府未提供相關(guān)證據(jù)，且該辯解與濟(jì)寧市任城區(qū)審計(jì)局出具的審計(jì)意見相矛盾，對(duì)任城區(qū)政府該辯解，法院不予支持。本案《拆遷補(bǔ)償協(xié)議》是雙方真實(shí)意思表示，未違反法律規(guī)定，該協(xié)議真實(shí)有效，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照協(xié)議約定，履行各自的義務(wù)。故判決任城區(qū)政府繼續(xù)履行與亞辰公司簽訂的《拆遷補(bǔ)償協(xié)議》。

【評(píng)析】新行政訴訟法實(shí)施后，公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行協(xié)議提起訴訟的，屬于行政訴訟的受案范圍。實(shí)踐中此類協(xié)議多見于房屋征收補(bǔ)償及政府特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，往往是政府機(jī)關(guān)基于某一特定的行政管理目標(biāo)而訂立，賦予了行政法上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。行政協(xié)議一經(jīng)生效，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)恪守行政誠(chéng)信原則，嚴(yán)格按照協(xié)議約定履行自己的義務(wù)，一旦違約，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

案例6 吳某某訴李滄區(qū)房屋征收辦公室行政征收協(xié)議糾紛案

原告：吳某某

被告：李滄區(qū)房屋征收辦公室

【案情】吳某某與李滄區(qū)房屋征收辦公室于2011年4月13日簽訂房屋征收補(bǔ)償協(xié)議，約定對(duì)吳某某坐落于青島市李滄區(qū)保和路49號(hào)5單元401戶房屋進(jìn)行征收。協(xié)議簽訂后，李滄區(qū)房屋征收辦公室依約向吳某某發(fā)放了2011年4月18日至2014年10月17日的臨時(shí)安置費(fèi)及超期臨時(shí)安置費(fèi)，自2014年10月18日起的超期臨時(shí)安置費(fèi)至今未付，吳某某遂訴至法院要求支付超期過渡費(fèi)，超期過渡費(fèi)計(jì)算至其向法院提起訴訟之日。庭審中，李滄區(qū)房屋征收辦公室雖同意支付超期臨時(shí)安置費(fèi)（即超期過渡費(fèi)），但稱吳某某安置的房屋于2015年2月11日通過綜合竣工驗(yàn)收，并隨后通知吳某某辦理交房手續(xù)，故吳某某的超期臨時(shí)安置費(fèi)應(yīng)計(jì)算至2015年2月11日為5961.6元，之后不應(yīng)再支付。經(jīng)青島市李滄區(qū)人民法院查明，吳某某安置的房屋于2015年2月11日通過竣工驗(yàn)收，且李滄區(qū)房屋征收辦公室隨后即通知了吳某某辦理房屋交付手續(xù)的相關(guān)事宜。

【裁判】青島市李滄區(qū)人民法院依據(jù)《建筑法》第六十一條第二款“建筑工程竣工經(jīng)驗(yàn)收合格后，方可交付使用” 的規(guī)定，以安置房屋經(jīng)竣工驗(yàn)收合格并及時(shí)通知被征收人辦理房屋交付手續(xù)之日作為調(diào)解雙方計(jì)算超期臨時(shí)安置費(fèi)的截止時(shí)間點(diǎn)對(duì)該案進(jìn)行了調(diào)解。雙方達(dá)成了調(diào)解協(xié)議，法院出具了調(diào)解書，確定李滄區(qū)房屋征收辦公室支付吳某某自2014年10月18日至2015年2月11日的超期臨時(shí)安置費(fèi)人民幣5961.6元。

【評(píng)析】新行政訴訟法第六十條規(guī)定行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解，調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循自愿、合法原則。本案即是典型的房屋征收補(bǔ)償協(xié)議，在履行過程因征收辦公室未按期支付臨時(shí)安置費(fèi)引發(fā)糾紛。在案件審理過程中，征收辦公室同意支付超期臨時(shí)安置費(fèi)，但對(duì)安置費(fèi)機(jī)關(guān)的截止時(shí)間點(diǎn)持有異議，具備自愿調(diào)解的基礎(chǔ)。人民法院以安置房屋經(jīng)竣工驗(yàn)收合格并及時(shí)通知被征收人辦理房屋交付手續(xù)之日作為調(diào)解雙方計(jì)算超期臨時(shí)安置費(fèi)的截止時(shí)間點(diǎn)，促使了原、被告最終自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，調(diào)解協(xié)議內(nèi)容較為公平合理，亦符合相關(guān)法律的規(guī)定，保障了被征收人的合法權(quán)益，取得了良好的法律效果和社會(huì)效果。

案例7 崔某某訴濟(jì)南市歷城區(qū)人民政府行政處理案

上訴人（原審原告）:崔某某

被上訴人（原審被告）:濟(jì)南市歷城區(qū)人民政府

【案情】2010年8月5日，唐冶新區(qū)管理委員會(huì)發(fā)布《唐冶新區(qū)程莊、彭莊等七村整合拆遷凍結(jié)通告》，并公布了房屋安置方案。2011年，崔某某與程莊村村民李某結(jié)婚，并于2012年3月將戶口遷入程莊村。落戶前，李某作出保證，承諾崔某某為空掛戶口，不享受村里的一切待遇。2013年12月24日，濟(jì)南市歷城區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱歷城區(qū)政府）印發(fā)了〔2013〕18號(hào)《關(guān)于唐冶新區(qū)七村整合一期衍生人口選房相關(guān)問題的會(huì)議紀(jì)要》（以下簡(jiǎn)稱《會(huì)議紀(jì)要》），認(rèn)為：唐冶新區(qū)七村整合項(xiàng)目于2010年下半年啟動(dòng)，2010年8月5日對(duì)七個(gè)村的戶口進(jìn)行了凍結(jié)，但由于派出所變遷等原因，有10多戶子女的女婿落戶到四村。根據(jù)山東省農(nóng)業(yè)廳《關(guān)于<農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定及集體土地收益分配問題及政策解釋>的函》（魯農(nóng)函字[2006]23號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《省農(nóng)業(yè)廳23號(hào)函》）相關(guān)規(guī)定，對(duì)這類情況落戶的女婿不予安置。崔某某不服，提起行政訴訟，請(qǐng)求法院撤銷歷城區(qū)政府印發(fā)的《會(huì)議紀(jì)要》中有關(guān)對(duì)其不予安置的部分，即《會(huì)議紀(jì)要》中的“一、關(guān)于多子女戶口落戶女婿問題……對(duì)這類情況落戶的女婿不予安置”。

【裁判】山東省高級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，會(huì)議紀(jì)要一般是政府內(nèi)部的決議，是行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中形成的機(jī)關(guān)公文，用于記載和傳達(dá)行政機(jī)關(guān)有關(guān)會(huì)議情況和議定事項(xiàng)，它在轉(zhuǎn)化為對(duì)外發(fā)生法律效力的行政行為之前，通常不具有法律上的強(qiáng)制執(zhí)行力，也不會(huì)對(duì)行政管理相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生直接影響。本案中歷城區(qū)政府作出的《會(huì)議紀(jì)要》明確規(guī)定了包括崔某某在內(nèi)的特定群體的權(quán)利和義務(wù)，且《會(huì)議紀(jì)要》涉及崔某某部分的內(nèi)容也已向崔某某告知并付諸實(shí)施，因此屬于內(nèi)部決議外化后對(duì)崔某某權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響的情形，該《會(huì)議紀(jì)要》可訴，崔某某是本案適格的原告。

本案行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)是征收土地過程中的征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議，《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》等法律法規(guī)對(duì)于征地補(bǔ)償、安置問題均有明確規(guī)定，即被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的征地補(bǔ)償、安置問題應(yīng)當(dāng)由市、縣人民政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償、安置方案規(guī)定；對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。本案中，崔某某對(duì)是否應(yīng)予安置持有異議，按照上述規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由歷城區(qū)政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。歷城區(qū)政府以會(huì)議紀(jì)要的形式?jīng)Q定對(duì)崔某某這類情況落戶的女婿不予安置，沒有法律、法規(guī)依據(jù)，存在重大明顯違法，故判決確認(rèn)歷城區(qū)政府印發(fā)的《會(huì)議紀(jì)要》中的“一、關(guān)于多子女戶口落戶女婿問題……對(duì)這類情況落戶的女婿不予安置”無效。

【評(píng)析】會(huì)議紀(jì)要在轉(zhuǎn)化為對(duì)外發(fā)生法律效力的行政行為之前，通常不具有法律上的強(qiáng)制執(zhí)行力，也不會(huì)對(duì)行政管理相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生直接影響，但如果外化后轉(zhuǎn)化為對(duì)外的行政行為并付諸了實(shí)施，則由內(nèi)部的決議轉(zhuǎn)變成了行政行為，可以對(duì)其提起行政訴訟。另外，新行政訴訟法第七十五條對(duì)重大且明顯的違法情形增加了確認(rèn)無效判決，規(guī)定行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，人民法院判決確認(rèn)無效。該規(guī)定進(jìn)一步厘清了無效行政行為和一般違法行政行為的界限。無效行政行為在法律上應(yīng)當(dāng)自始無效。本案中，崔某某雖然請(qǐng)求撤銷《會(huì)議紀(jì)要》中對(duì)其不予安置的部分，但法院經(jīng)審理后認(rèn)為《會(huì)議紀(jì)要》中對(duì)崔某某不予安置的部分存在重大明顯違法，故判決確認(rèn)無效，更有利于維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

案例8 王冰某、王愛某訴淄博市周村區(qū)人民政府永安街街道辦事處不履行責(zé)令公開村務(wù)信息案

原告：王冰某、王愛某

被告：淄博市周村區(qū)人民政府永安街街道辦事處

【案情】王冰某、王愛某系周村區(qū)人民政府永安街街道辦事處西塘村村民。2015年5月28日，王冰某、王愛某向淄博市周村區(qū)人民政府永安街街道辦事處（以下簡(jiǎn)稱“永安街道辦事處”）提交《請(qǐng)求永安街街道辦事處依法責(zé)令西塘村委會(huì)公開村務(wù)的申請(qǐng)》，要求其責(zé)令王冰某、王愛某所在的西塘村村民委員會(huì)公開承包地征收安置補(bǔ)償費(fèi)的收支賬目、使用分配方案等村務(wù)公開信息。永安街道辦事處收到申請(qǐng)后認(rèn)為西塘村村民委員會(huì)已經(jīng)進(jìn)行相應(yīng)村務(wù)公開，不存在未進(jìn)行村務(wù)公開的情況，一直未作出處理決定。王冰某、王愛某遂提起行政訴訟，請(qǐng)求法院判決永安街道辦事處責(zé)令西塘村村民委員會(huì)按照其申請(qǐng)要求書面告知相應(yīng)內(nèi)容。

【裁判】淄博市周村區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第三十條及《山東省實(shí)施<中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法>辦法》第二十七條、第二十八條的規(guī)定，村民委員會(huì)實(shí)行村務(wù)公開制度；村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)保證公布事項(xiàng)的真實(shí)性，保障村民享有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并接受村民的查詢。根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第三十一條及《山東省實(shí)施<中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法>辦法》第三十八條的規(guī)定，村民委員會(huì)隱瞞財(cái)務(wù)賬目，不公布、不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或者公布的事項(xiàng)不真實(shí)的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣人民政府及其有關(guān)主管部門反映，有關(guān)人民政府或者主管部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查，經(jīng)核實(shí)后書面責(zé)令其依法改正。王冰某、王愛某作為西塘村的村民，其對(duì)西塘村村民委員會(huì)的村務(wù)事項(xiàng)享有知情權(quán)，亦有權(quán)利向永安街道辦事處反映其所在西塘村村民委員會(huì)村務(wù)不公開等事項(xiàng)，永安街街道辦事處接到反映后應(yīng)依法調(diào)查核實(shí)，本案王冰某、王愛某的承包土地已被征收，但西塘村村民委員會(huì)公開財(cái)務(wù)賬目顯示為永大化工承包費(fèi)，與土地被征收事實(shí)明顯不符，據(jù)此可以認(rèn)定西塘村村民委員會(huì)公布的村務(wù)事項(xiàng)不真實(shí)，對(duì)此，永安街道辦事處應(yīng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并書面責(zé)令西塘村村民委員會(huì)依法按照王冰某、王愛某的書面申請(qǐng)進(jìn)行公開。故判決永安街道辦事處于判決生效之日起六十日內(nèi)責(zé)令西塘村村民委員會(huì)按照王冰某、王愛某的《請(qǐng)求永安街街道辦事處依法責(zé)令西塘村委會(huì)公開村務(wù)的申請(qǐng)》書面告知相應(yīng)內(nèi)容。

【評(píng)析】根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治組織，村民委員會(huì)實(shí)行村務(wù)公開制度，及時(shí)公布村務(wù)信息并保證公布信息的真實(shí)性，以保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。對(duì)于村民委員會(huì)不及時(shí)公布村務(wù)信息或者公布的信息不真實(shí)的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府或者縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)主管部門反映來維護(hù)其合法的知情權(quán)。如鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或者縣級(jí)人民政府及其有關(guān)主管部門不履行調(diào)查核實(shí)及責(zé)令公開的職責(zé)，村民可對(duì)其提起行政訴訟，要求其履行法定職責(zé)。本案中，永安街街道辦事處認(rèn)為西塘村村民委員會(huì)已經(jīng)進(jìn)行相應(yīng)村務(wù)公開，不存在未進(jìn)行村務(wù)公開的情況，但西塘村村民委員會(huì)公開財(cái)務(wù)賬目顯示內(nèi)容明顯不真實(shí)，永安街街道辦事處在接到村民反映后，未按照申請(qǐng)人的要求依法進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，怠于履行法定職責(zé)，造成原告等村民對(duì)涉及其切身利益的村務(wù)知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)遲遲得不到落實(shí)。因此，法院判決其限期責(zé)令西塘村村民委員會(huì)按照其申請(qǐng)要求書面告知相應(yīng)內(nèi)容，能夠更好地促進(jìn)村務(wù)公開，切實(shí)維護(hù)廣大的村民的知情權(quán)。

案例9 孫某某訴莒縣人民政府不履行法定職責(zé)案

上訴人（原審原告）：孫某某

被上訴人（原審被告）：莒縣人民政府

【案情】孫某某系莒縣店子集鎮(zhèn)松元村村民。1998年8月，孫某某提出建房用地申請(qǐng)，同年9月，莒縣店子集鎮(zhèn)人民政府作出《關(guān)于對(duì)松元等單位農(nóng)民建房申請(qǐng)報(bào)告的批復(fù)（店政土字[1998]8號(hào)）》，同意孫某某使用本村相關(guān)非耕地建房。后莒縣人民政府制作《農(nóng)房用地登記發(fā)證申請(qǐng)調(diào)查審批表》，對(duì)孫某某的土地登記申請(qǐng)調(diào)查審核，認(rèn)為孫某某符合登記發(fā)證的條件，作出準(zhǔn)予登記發(fā)證的批準(zhǔn)，并于2004年8月核發(fā)莒集用（1998）字第1400575號(hào)宅基地使用證。其后，松元村包括孫某某在內(nèi)的28戶宅基地使用證由時(shí)任村干部的張某某簽字領(lǐng)取。孫某某提起行政訴訟，稱張某某未發(fā)放其宅基地使用證，莒縣人民政府未履行法定職責(zé)，請(qǐng)求法院判決確認(rèn)莒縣人民政府頒發(fā)宅基地使用權(quán)證的行政程序違法。一審法院以莒縣人民政府訴訟過程中改變了原違法行政行為，原不履行法定職責(zé)的情況得到了糾正為由，判決駁回孫某某的訴訟請(qǐng)求。孫某某上訴至山東省高級(jí)人民法院，請(qǐng)求依法改判確認(rèn)莒縣人民政府核發(fā)莒集用（1998）字第1400575號(hào)宅基地使用證的行政程序違法。

【裁判】山東省高級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，基于行政相對(duì)人的申請(qǐng)頒發(fā)宅基地使用證是人民政府的法定職責(zé)，該法定職責(zé)的履行自受理行政相對(duì)人的申請(qǐng)開始，至向行政相對(duì)人核準(zhǔn)并送達(dá)宅基地使用證，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)完整的過程。本案中，莒縣人民政府在收到孫某某的建房用地申請(qǐng)后，雖然于2004年8月18日核準(zhǔn)了涉案宅基地使用證，但未向?qū)O某某送達(dá)，而是由時(shí)任村干部領(lǐng)取，該法定職責(zé)實(shí)際上并未履行完畢，屬于未完全履行法定職責(zé)，在行政程序上存在違法之處。在案件審理過程中，莒縣人民政府向?qū)O某某本人頒發(fā)了宅基地使用證，改變了原違法行政行為，不履行法定職責(zé)的情況已得到糾正，本案已不需要判決莒縣人民政府履行法定職責(zé)，但鑒于孫某某仍堅(jiān)持認(rèn)為莒縣人民政府在頒發(fā)宅基地使用證過程中的程序不合法，本案依法應(yīng)當(dāng)確認(rèn)莒縣人民政府頒發(fā)涉案宅基地使用證的行政程序違法。原審法院適用法律錯(cuò)誤，依照行政訴訟法第七十四條第二款第二項(xiàng)之規(guī)定，改判確認(rèn)莒縣人民政府核發(fā)莒集用（1998）字第1400575號(hào)宅基地使用證的行政程序違法。

【評(píng)析】新行政訴訟法第七十四條第二款第二項(xiàng)規(guī)定，被告改變?cè)`法行政行為，原告仍要求確認(rèn)原行政行為違法的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法。行政機(jī)關(guān)在訴訟過程中改變了原違法行政行為，不履行法定職責(zé)的情況雖然得到了糾正，但并不代表原行政行為的違法性也隨之改變，判決確認(rèn)違法即是對(duì)原行政行為的一種否定性評(píng)價(jià)。在司法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)在向村民核發(fā)宅基地使用證時(shí)，由村干部代領(lǐng)的情況比較普遍，而代領(lǐng)后因土地流轉(zhuǎn)、征收補(bǔ)償?shù)纫l(fā)的后續(xù)糾紛較多，既增加了行政成本，又損害了村民的合法權(quán)益。司法裁判在督促行政機(jī)關(guān)依法行政，促進(jìn)法治政府建設(shè)中，應(yīng)充分發(fā)揮法律的價(jià)值指引作用，依法確認(rèn)該類行政行為違法，有利于督促行政機(jī)關(guān)在核發(fā)宅基地使用證時(shí)，應(yīng)盡到審慎的審查和送達(dá)義務(wù)，避免今后再發(fā)生類似情況。

案例10 青島市李滄區(qū)湘潭路街道梅園社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站訴青島市李滄區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局、青島市人民政府藥品管理行政處罰及行政復(fù)議決定案

上訴人（原審原告）：李滄區(qū)湘潭路街道梅園社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站

被上訴人（原審被告）：青島市李滄區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局、青島市人民政府

【案情】青島市李滄區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局（以下簡(jiǎn)稱李滄食藥局）對(duì)李滄區(qū)湘潭路街道梅園社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站（以下簡(jiǎn)稱梅園服務(wù)站）開展執(zhí)法檢查過程中，發(fā)現(xiàn)梅園服務(wù)站使用的“華潤(rùn)山東醫(yī)藥有限公司”（以下簡(jiǎn)稱華潤(rùn)公司）提供的藥品購進(jìn)票據(jù)、憑證可疑，涉嫌從非法渠道采購藥品。李滄食藥局向華潤(rùn)公司所在的槐蔭區(qū)食藥局發(fā)出協(xié)查函，要求槐蔭區(qū)食藥局協(xié)助調(diào)查。槐蔭區(qū)食藥局給李滄食藥局復(fù)函，內(nèi)容為：1.華潤(rùn)公司從未與梅園服務(wù)站開展業(yè)務(wù)，標(biāo)示購貨單位為梅園服務(wù)站的單據(jù)（60張）不是華潤(rùn)公司出具的；2.來函中提及的閻某不是華潤(rùn)公司員工。經(jīng)李滄食藥局兩次到梅園服務(wù)站詢問調(diào)查，梅園服務(wù)站實(shí)際負(fù)責(zé)人劉某確認(rèn)“華潤(rùn)公司銷售合同單”是梅園服務(wù)站購進(jìn)藥品的票據(jù)，梅園服務(wù)站購進(jìn)藥品后加價(jià)15%對(duì)外銷售，現(xiàn)單據(jù)中所列藥品已經(jīng)銷售完畢，梅園服務(wù)站曾經(jīng)向閻某指定賬戶付款兩次。劉某并表示提供不出華潤(rùn)公司的經(jīng)營(yíng)資質(zhì)和閻某的身份證復(fù)印件。2015年6月18日，李滄食藥局作出（青李）食藥監(jiān)藥罰告[2015]5號(hào)行政處罰事先告知書，告知梅園服務(wù)站因其從閻某處購進(jìn)藥品的部分票據(jù)系偽造、藥品購進(jìn)渠道違法，行為違反《藥品管理法》第三十四條的規(guī)定，擬對(duì)其作出沒收違法所得391918.51元，處違法購進(jìn)藥品貨值金額兩倍罰款783837.02元的行政處罰，并作出聽證告知書。梅園服務(wù)站陳述申辯時(shí)，向李滄食藥局提交書面陳述意見，并放棄聽證權(quán)利。其陳述意見內(nèi)容為，其因管理疏漏，未按要求對(duì)藥品供貨商進(jìn)行嚴(yán)格審查，導(dǎo)致閻某有機(jī)可乘，在無證經(jīng)營(yíng)的情況下，開具假票據(jù)，在梅園服務(wù)站不知情的情況下長(zhǎng)期供貨。2015年7月1日，李滄食藥局作出（青李）食藥監(jiān)藥罰[2015]5號(hào)行政處罰決定書，沒收梅園服務(wù)站違法所得391918.51元，并處違法購進(jìn)藥品貨值的兩倍罰款。梅園服務(wù)站不服該行政處罰決定，申請(qǐng)行政復(fù)議。青島人民市政府作出行政復(fù)議決定書，維持了李滄食藥局作出的行政處罰決定。梅園服務(wù)站遂提起行政訴訟，請(qǐng)求法院撤銷李滄食藥局作出（青李）食藥監(jiān)藥罰[2015]5號(hào)行政處罰決定書和青島人民市政府的行政復(fù)議決定書。

【裁判】青島市中級(jí)人民法院認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)藥品管理法》第十四條規(guī)定，開辦藥品批發(fā)企業(yè)，須經(jīng)企業(yè)所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)并發(fā)給《藥品經(jīng)營(yíng)許可證》；開辦藥品零售企業(yè)，須經(jīng)企業(yè)所在地縣級(jí)以上地方藥品監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)并發(fā)給《藥品經(jīng)營(yíng)許可證》。無《藥品經(jīng)營(yíng)許可證》的，不得經(jīng)營(yíng)藥品?！吨腥A人民共和國(guó)藥品管理法》第三十四條規(guī)定，藥品生產(chǎn)企業(yè)、藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)必須從具有藥品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)資格的企業(yè)購進(jìn)藥品；但是購進(jìn)沒有實(shí)施批準(zhǔn)文號(hào)管理的中藥材除外。《山東省藥品使用條例》第八條規(guī)定，用藥人必須從具有相應(yīng)藥品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)資格的企業(yè)購進(jìn)藥品，購進(jìn)沒有實(shí)施批準(zhǔn)文號(hào)管理的中藥材除外。用藥人購進(jìn)藥品，應(yīng)當(dāng)先行驗(yàn)明、核實(shí)供貨單位的藥品生產(chǎn)許可證或者藥品經(jīng)營(yíng)許可證、營(yíng)業(yè)執(zhí)照、授權(quán)委托書等有效證明文件，妥善保存加蓋供貨單位原印章的復(fù)印件，并應(yīng)當(dāng)驗(yàn)明藥品合格證明。根據(jù)上述法律法規(guī)的規(guī)定可知，在我國(guó)境內(nèi)，只有企業(yè)經(jīng)許可后才有資格取得《藥品經(jīng)營(yíng)許可證》，個(gè)人無資格取得藥品經(jīng)營(yíng)許可證；且用藥人在購進(jìn)藥品時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守上述規(guī)定，從具有相應(yīng)藥品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)資格的企業(yè)購進(jìn)藥品，并履行對(duì)相關(guān)資質(zhì)證明材料的查驗(yàn)和保管義務(wù)。本案中，梅園服務(wù)站作為醫(yī)療機(jī)構(gòu)，在從閻某個(gè)人處購進(jìn)藥品時(shí)，未對(duì)供貨方的經(jīng)營(yíng)資質(zhì)及相關(guān)證明材料進(jìn)行查驗(yàn)，違反了《中華人民共和國(guó)藥品管理法》第三十四條的規(guī)定，屬于從非法渠道購進(jìn)藥品。根據(jù)《中華人民共和國(guó)藥品管理法》第七十九條的規(guī)定，李滄食藥局對(duì)其予以處罰并無不當(dāng)。至于梅園服務(wù)站所稱其是從華潤(rùn)公司購進(jìn)藥品的主張，缺乏證據(jù)支持，法院不予采信。故判決駁回了梅園服務(wù)站的訴訟請(qǐng)求。

【評(píng)析】藥品監(jiān)督管理涉及用藥安全問題，事關(guān)廣大人民群眾的身體健康，必須建立并維護(hù)健康的藥品市場(chǎng)秩序。依據(jù)《中華人民共和國(guó)藥品管理法》等有關(guān)法律規(guī)定，醫(yī)療機(jī)構(gòu)只能從具有藥品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)資格的企業(yè)購進(jìn)藥品，而不能從個(gè)人手中購買藥品，且在購買藥品時(shí)，有驗(yàn)明、核實(shí)相關(guān)證明文件并保管的法定義務(wù)，不得以管理疏漏為名免除責(zé)任。對(duì)于藥品購買、經(jīng)營(yíng)、使用等方面存在的違法行為，人民法院應(yīng)當(dāng)支持藥品監(jiān)督管理部門依法行政，防控藥品安全風(fēng)險(xiǎn)，保障人民用藥的合法權(quán)益。