修改后的行政訴訟法（以下簡(jiǎn)稱《新法》）對(duì)修改前的行政訴訟法(以下簡(jiǎn)稱《舊法》)有關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的相關(guān)規(guī)定作出了兩點(diǎn)重大修改：一是《新法》第二十六條第二款[1]將《舊法》第二十五條第二款[2]規(guī)定的復(fù)議機(jī)關(guān)決定原具體行政行為案件的被告為作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)，修改為作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告。二是《新法》第七十九條[3]增加規(guī)定了人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)復(fù)議決定和原行政行為一并作出裁判。由于《新法》的變化，法院審理訴復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為案件亦應(yīng)做出相應(yīng)的變化。

一、司法解釋相應(yīng)規(guī)定中的問(wèn)題

為了適應(yīng)《新法》的規(guī)定，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《適用解釋》），該解釋第六條至第十條對(duì)維持原行政行為的表現(xiàn)形式、復(fù)議決定改變?cè)姓袨榈臉?biāo)準(zhǔn)、追加被告、管轄、舉證責(zé)任、審理對(duì)象、審理內(nèi)容及判決形式等相關(guān)問(wèn)題作出了對(duì)應(yīng)的規(guī)定，對(duì)人民法院審理此類案件起到了積極引導(dǎo)作用，但個(gè)別條款的規(guī)定值得商榷。

（一）給“改變?cè)姓袨椤彼碌亩x過(guò)窄

《新法》頒布之后，最高人民法院發(fā)布的《適用解釋》第六條第二款[4]將最高人民法院原先發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《若干解釋》）第七條[5]規(guī)定的“改變?cè)姓袨椤钡娜N情形僅保留了最后一項(xiàng)，即“復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈奶幚斫Y(jié)果”一種情形。之所以這樣改，起草者解釋，主要基于以下四點(diǎn)考慮：第一，一般情況下，處理決定的最終結(jié)果對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，而復(fù)議機(jī)關(guān)改變事實(shí)、證據(jù)和規(guī)范依據(jù)，一般不對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際性影響。因此，一般應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持對(duì)原行政行為的審查。第二，如果復(fù)議機(jī)關(guān)改變事實(shí)、證據(jù)和規(guī)范依據(jù)，就認(rèn)定其改變行政行為，復(fù)議機(jī)關(guān)將作為單獨(dú)被告。復(fù)議機(jī)關(guān)可能在審查中即便發(fā)現(xiàn)原行收行為存在瑕疵，也不愿意去糾正，不利于發(fā)揮復(fù)議機(jī)關(guān)糾錯(cuò)的積極性。第三，復(fù)議機(jī)關(guān)改變事實(shí)、證據(jù)和規(guī)范依據(jù)，不等于其不當(dāng)被告，而是作為共同被告。復(fù)議機(jī)關(guān)只對(duì)其改變的事實(shí)、證據(jù)和規(guī)范依據(jù)進(jìn)行舉證、答辯，對(duì)原行政行為處理結(jié)果的舉證、答辯仍然需要原行政機(jī)關(guān)完成。第四，《若干解釋》第七條也貫徹了定性標(biāo)準(zhǔn)。該條第2項(xiàng)規(guī)定“改變?cè)唧w行政行為所適用的規(guī)范依據(jù)且對(duì)定性產(chǎn)生影響的”，僅僅改變適用的規(guī)范依據(jù)不能認(rèn)定為“改變”，只有“對(duì)定性產(chǎn)生影響的”，才屬于改變，這與德國(guó)行政訴訟制度中的“首次負(fù)擔(dān)”理論是一致的。[6]

起草者的解釋中最重要的理論依據(jù)是，改變?cè)姓袨檎J(rèn)定的主要事實(shí)、證據(jù)及有關(guān)定性的條文，但不改變處理結(jié)果，一般對(duì)原告的合法權(quán)益不會(huì)產(chǎn)生實(shí)際影響。筆者認(rèn)為，起草者將對(duì)“當(dāng)事人合法權(quán)益的實(shí)際影響”定義過(guò)窄。撤銷、部分撤銷、變更行政行為處理結(jié)果對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益有明顯影響的,但對(duì)原告合法權(quán)益的影響并不僅僅限于財(cái)產(chǎn)和人身自由這兩個(gè)方面。它還包括名聲、名譽(yù)等方面的合法權(quán)益的影響。這些影響有些可以在處理結(jié)果中反映出來(lái)，但也有不少在處理結(jié)果上反應(yīng)不出來(lái)，而是在認(rèn)定事實(shí)、定性等方面反映出來(lái)。

在起草《貫徹執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的意見（試行）》（以下簡(jiǎn)稱）《貫徹意見》）中，該意見第一稿第5條規(guī)定：“行政訴訟法第十七條‘改變?cè)唧w行政行為’是指撤銷、部分撤銷或者變更原具體行政行為?！迸c《適用解釋》第六條第二款的規(guī)定相同。在后來(lái)的調(diào)查中，不少法院的同志反映，該條規(guī)定過(guò)于狹窄，沒有把所有的改變?cè)唧w行政行為的情形都包括進(jìn)去。[7] 有以下兩種情況亦應(yīng)屬于復(fù)議決定改變?cè)姓袨榈那樾危阂皇菑?fù)議決定改變?cè)姓袨榈闹饕聦?shí)，對(duì)原告的合法權(quán)益會(huì)產(chǎn)生實(shí)際影響的。例如，某工商機(jī)關(guān)作出的處罰決定中認(rèn)定某企業(yè)生產(chǎn)的五種產(chǎn)品不符合保障人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。決定給予罰款50萬(wàn)元。復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)復(fù)議，只認(rèn)定了其中三種產(chǎn)品不符合保障人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，但未改變處理結(jié)果。從該案來(lái)看，認(rèn)定的主要事實(shí)發(fā)生重大變化，五種不合格產(chǎn)品，變?yōu)槿N，處理結(jié)果相同，但由于有兩種合格的產(chǎn)品被認(rèn)定為不合格產(chǎn)品，對(duì)這兩種合格產(chǎn)品的銷售有著巨大的影響。因此不能說(shuō)，復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨檎J(rèn)定的主要事實(shí)，未改變處理結(jié)果，就對(duì)原告的合法權(quán)益不產(chǎn)生實(shí)際影響。二是復(fù)議決定改變?cè)姓袨樗m用的規(guī)范依據(jù)且對(duì)定性產(chǎn)生影響，并未改變處理結(jié)果的，也會(huì)對(duì)原告的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響。在當(dāng)時(shí)的調(diào)查中，福建省高級(jí)人民法院向我們提供一個(gè)案例，某縣公安局適用治安處罰條例第二十二條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，以李某毆打他人為由，裁決給予李某罰款100元。被侵害人主謀不服，認(rèn)為先公安局給予李某的處罰太輕，向地區(qū)公安處申請(qǐng)復(fù)議。地區(qū)公處復(fù)議裁決認(rèn)定的事實(shí)與縣公安局的裁決認(rèn)定的事實(shí)相同，但適用治安管管處罰條例第十九條第(四)項(xiàng)的規(guī)定，以李某進(jìn)行流氓動(dòng)為由，維持了縣公安局裁決的處理結(jié)果。李某以其行為屬于一般性毆打他人的性質(zhì)，不屬于流氓性質(zhì)，侵犯其名譽(yù)權(quán)為由，向人民法院提起訴訟，請(qǐng)求判決撤銷復(fù)議裁決對(duì)其行為定性的部分。從此我們可以看出，改變定性，不改變結(jié)果也會(huì)對(duì)原告的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際的影響。在實(shí)踐中最多的是，復(fù)議決定同時(shí)改變?cè)姓袨樗J(rèn)定的主要事實(shí)和所依據(jù)的法律規(guī)范且影響到定性，但未改變處理結(jié)果。例如，某市工商局作出的復(fù)議裁決改變某區(qū)工商局所作的處罰決定中認(rèn)定“某商店超經(jīng)營(yíng)范圍經(jīng)營(yíng)五金交電”，為“某商店經(jīng)營(yíng)劣質(zhì)五金產(chǎn)品”、維持了原處理決定的處理結(jié)果。盡管這兩個(gè)決定的處理結(jié)果上相同，但認(rèn)定的主要事實(shí)和適用有關(guān)定性的法律條款卻有很大的不同，超經(jīng)營(yíng)范圍對(duì)該商店的名聲權(quán)所造成的損害遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于經(jīng)營(yíng)劣質(zhì)產(chǎn)品。也就是說(shuō)，改變主要事實(shí)和定性對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益是有實(shí)際影響的。[8]此外，復(fù)議決定改變了原行政行為所認(rèn)定的主要證據(jù)、有關(guān)定性的法律規(guī)范條文，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)在法庭難以舉證、難以說(shuō)清。據(jù)此，《貫徹意見》第10條[9]將改變認(rèn)定的事實(shí)和改變適用法律、法規(guī)、規(guī)章均作為改變?cè)姓袨榈那樾?。起草人解釋以?duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)沒有實(shí)際影響的第一條理由難以成立。

根據(jù)《新法》的規(guī)定，復(fù)議決定無(wú)論維持還是改變?cè)姓袨?，?fù)議機(jī)關(guān)均是被告，均要出庭，也難以逃脫敗訴對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)及復(fù)議人員的績(jī)效考核的影響。因此，縮小或擴(kuò)大改變?cè)姓袨榈姆秶?，都不?huì)影響到復(fù)議決定改變?cè)姓袨榈臄?shù)量。負(fù)責(zé)的復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)論以何種標(biāo)準(zhǔn)為改變?cè)姓袨槎紩?huì)認(rèn)真復(fù)議，該改都會(huì)改。不負(fù)責(zé)任的復(fù)議機(jī)關(guān)則都會(huì)敷衍了事。因此，起草者認(rèn)為不利于發(fā)揮復(fù)議機(jī)關(guān)糾正錯(cuò)誤積極性的第二個(gè)理由亦很難成立。

根據(jù)《新法》的規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)復(fù)議決定和原行政行為一并作出裁判。也就是說(shuō)，法院應(yīng)將復(fù)議決定與原行政行為作為兩個(gè)行為進(jìn)行合法性審查?！?span>最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《行政證據(jù)規(guī)定》）第六十條第（一）項(xiàng)規(guī)定，被告及其訴訟代理人在作出行政行為后或者在訴訟程序中自行收集的證據(jù)，不能作為認(rèn)定被訴行政行為合法的依據(jù)。第六十一條規(guī)定：“復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中收集和補(bǔ)充的證據(jù)，或者作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中未向復(fù)議機(jī)關(guān)提交的證據(jù)，不能作為人民法院認(rèn)定原具體行政行為合法的依據(jù)?！薄缎路ā返谌鶙l第一款規(guī)定：“被告在作出行政行為時(shí)已經(jīng)收集了證據(jù)，但因不可抗力等正當(dāng)事由不能提供的，經(jīng)人民法院準(zhǔn)許，可以延期提供。”盡管，該條中未明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)在作出行政行為后收集的證據(jù)，不能作為認(rèn)定被訴行政行為合法的依據(jù)。但暗含著此種意思。換言之，《行政證據(jù)規(guī)定》第六十條第（一）項(xiàng)和第六十一條的規(guī)定與《新法》的規(guī)定是一致的，在該法施行后仍可以適用。因此說(shuō)，《若干解釋》第七條中，將復(fù)議決定改變?cè)姓袨橹饕C據(jù)作為“改變?cè)姓袨椤笔怯谐浞值览淼摹?/span>

綜上，筆者認(rèn)為，復(fù)議決定改變?cè)姓袨榈臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)恢復(fù)《若干解釋》第七條的規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）《適用解釋》第九條的規(guī)定與行政訴訟法相關(guān)規(guī)定存在沖突

《適用解釋》第九條規(guī)定：“復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，人民法院應(yīng)當(dāng)在審查原行政行為合法性的同時(shí)，一并審查復(fù)議程序的合法性。”“作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原行政行為合法性共同承擔(dān)舉證責(zé)任，可以由其中一個(gè)機(jī)關(guān)實(shí)施舉證行為。復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議程序的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。”該條的規(guī)定與《新法》相關(guān)規(guī)定相比，增加了對(duì)原行政行為、復(fù)議決定的審查范圍和舉證內(nèi)容。即對(duì)原具體行政行的合法性進(jìn)行全面審查并由作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)共同承擔(dān)舉證責(zé)任；復(fù)議機(jī)關(guān)僅單獨(dú)對(duì)復(fù)議程序合法性單獨(dú)承擔(dān)舉證責(zé)任。

起草者給出的理由有三：其一，由于原行政行為與維持決定之間存在密切關(guān)系，維持決定的合法性實(shí)質(zhì)上就是原行政行為的合法性。其二，復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨樗J(rèn)定的主要事實(shí)和證據(jù)、改變?cè)姓袨樗m用的規(guī)范依據(jù)且對(duì)定性產(chǎn)生影響的情形，屬于“未改變”原行政行為的情形。這些相應(yīng)的事實(shí)、證據(jù)和適用規(guī)范性依據(jù)，已經(jīng)成為原行政行為合法性的一部分。其三，復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定時(shí)的程序，與原行政行為的程序完全獨(dú)立，不具有依附性，純屬于自身的程序。對(duì)于復(fù)議程序的合法性應(yīng)當(dāng)由復(fù)議機(jī)關(guān)自己來(lái)單獨(dú)承擔(dān)舉證責(zé)任、承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。[10]

從《新法》第七十九條中，人民法院審理此類案件，“應(yīng)當(dāng)對(duì)復(fù)議決定和原行政行為一并作出裁判”的規(guī)定來(lái)看，雖然復(fù)議決定與原行政行為存在著密切聯(lián)系的關(guān)系，但他們之間還是相對(duì)獨(dú)立的兩個(gè)行政行為。既然屬于兩個(gè)行政行為，就需要對(duì)這兩個(gè)行政行為的合法性都要進(jìn)行審查并作出裁判。如果“改變?cè)姓袨椤比匝赜谩度舾山忉尅返谄邨l的標(biāo)準(zhǔn)，復(fù)議決定是對(duì)原行政行為的合法性全面肯定。審查的內(nèi)容除復(fù)議程序外，其他都相同。也就意味著，原行政行為認(rèn)定的主要事實(shí)、證據(jù)和適用的有關(guān)定性的法律規(guī)范和處理結(jié)果基本相同，審查復(fù)議決定的合法性時(shí)，僅需再對(duì)復(fù)議程序的合法性進(jìn)行審查。據(jù)此，適用《適用解釋》第九條的規(guī)定沒有任何問(wèn)題。

但是，《適用解釋》第六條第二款規(guī)定，對(duì)“改變?cè)姓袨椤彼_定的標(biāo)準(zhǔn)中，僅含有“改變?cè)姓袨榈奶幚斫Y(jié)果”的一種情形，并未包括改變?cè)姓袨樗J(rèn)定的主要事實(shí)、證據(jù)和改變適用有關(guān)定性的法律規(guī)范的這兩種情形?！缎路ā返谄呤畻l規(guī)定：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：（一）主要證據(jù)不足的；（二）適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的；（三）違反法定程序的；（四）超越職權(quán)的；（五）濫用職權(quán)的；（六）明顯不當(dāng)?shù)?。”根?jù)該條的規(guī)定，主要證據(jù)不足和適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的被訴行政行為均應(yīng)判決撤銷。既然原行政行為所認(rèn)定的主要事實(shí)、證據(jù)，所適用的有關(guān)定性的法律規(guī)范條文與復(fù)議決定不同，這兩個(gè)被訴行政行為至少有一個(gè)是錯(cuò)誤的。不能兩個(gè)行政行為均判決駁回訴訟請(qǐng)求，而是需要撤銷其中一個(gè)，或者兩個(gè)?！氨O(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”是行政訴訟法第一條中所確定的行政訴訟的目的之一，為了貫徹行政訴訟法的目的，就需要分別將作出這兩個(gè)行政行為的行政機(jī)關(guān)的責(zé)任劃分出來(lái)，使他們?cè)谝院蟮墓ぷ髦斜苊庠俜割愃频腻e(cuò)誤。

根據(jù)“先調(diào)查取證,后裁決”的原則，行政機(jī)關(guān)在作出行政行為后取得的證據(jù)，不能作為該行政行為合法的依據(jù)。復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議期間，補(bǔ)充或者取得的證據(jù)，只能作為復(fù)議決定認(rèn)定的事實(shí)依據(jù)，但不能作為原行政行為的依據(jù)。因此，從兩個(gè)行政行為的角度原理看，應(yīng)當(dāng)是復(fù)議機(jī)關(guān)與作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)各自對(duì)各自作出的行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。由于絕大多數(shù)情況下，都是復(fù)議決定維持原行政行為所認(rèn)定的事實(shí)、依據(jù)的證據(jù)，適用的法律規(guī)范和處理結(jié)果。因此，證明了原行政行為的合法性問(wèn)題，也就證明了復(fù)議決定上述問(wèn)題的合法性，故復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)須再對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行舉證，僅須對(duì)復(fù)議程序的合法性進(jìn)行舉證。當(dāng)事人對(duì)經(jīng)過(guò)復(fù)議維持原行政行為的案件提起行政訴訟時(shí)，有兩種情況，一種是所有的證據(jù)材料仍在復(fù)議機(jī)關(guān)，此時(shí)由復(fù)議機(jī)關(guān)提供給法院即可。另一種，復(fù)議機(jī)關(guān)已將原行政行為的有關(guān)證據(jù)材料退回作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)，此時(shí)原行政行為的證據(jù)材料應(yīng)由作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)向法院提供，復(fù)議機(jī)關(guān)僅僅向法院提供有關(guān)復(fù)議程序方面的材料。如果復(fù)議決定與原行政行為所認(rèn)定的主要事實(shí)、證據(jù)不同，對(duì)原行政行為的合法性的舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)由作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任；復(fù)議決定的合法性的舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)由復(fù)議機(jī)關(guān)承擔(dān)。

綜上，《適用解釋》第六條第二款和第九條的規(guī)定結(jié)合起來(lái)看，這兩條的規(guī)定顯然與行政訴訟法所確定的“先調(diào)查取證，后裁決”的原則和應(yīng)當(dāng)判決撤銷“主要證據(jù)不足或適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤”的行政行為的規(guī)定相沖突。

為了解決《適用解釋》第六條第二款和第九條的規(guī)定與行政訴訟法相沖突的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)對(duì)《適用解釋》第九條的規(guī)定進(jìn)行限縮性解釋。即在一般情況下，法院審查原行政行為的合法性后，僅對(duì)復(fù)議程序的合法性進(jìn)行審查。原行政行為的合法性由作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)與復(fù)議機(jī)關(guān)共同承擔(dān)舉證責(zé)任，復(fù)議程序的舉證責(zé)任由復(fù)議機(jī)關(guān)承擔(dān)。復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨樗J(rèn)定的主要事實(shí)、證據(jù)或改變所適用的有關(guān)定性的法律規(guī)范條文的，法院分別對(duì)原行政行為和復(fù)議決定的合法性進(jìn)行審查。原行政行為的合法性由作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任；復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議決定的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。

二、審理此類案件的幾個(gè)問(wèn)題

訴復(fù)議維持原行政行為案件，實(shí)際上是將兩個(gè)聯(lián)系緊密的行政行為合并審查。它與數(shù)人起訴同一行政行為或訴數(shù)個(gè)同類行政行為的合并審理都有很大的區(qū)別。因此，在審理此類案件中，除前面所論述的問(wèn)題外，主要有以下幾個(gè)問(wèn)題需要進(jìn)一步厘清：

（一）關(guān)于維持決定的范圍問(wèn)題

根據(jù)行政復(fù)議法第二十八[11]條及行政復(fù)議法實(shí)施條例第四十三條[12]的規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)審查被申請(qǐng)的行政行為認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，內(nèi)容適當(dāng)同時(shí)滿足這五個(gè)條件，才能作出維持決定。行政復(fù)議法實(shí)施條例第四十八條第一款規(guī)定：“有下列情形之一的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)決定駁回行政復(fù)議申請(qǐng)：（一）申請(qǐng)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)申請(qǐng)行政復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理后發(fā)現(xiàn)該行政機(jī)關(guān)沒有相應(yīng)法定職責(zé)或者在受理前已經(jīng)履行法定職責(zé)的；（二）受理行政復(fù)議申請(qǐng)后，發(fā)現(xiàn)該行政復(fù)議申請(qǐng)不符合行政復(fù)議法和本條例規(guī)定的受理?xiàng)l件的。”因行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的行為與行政機(jī)關(guān)作出的一般行政行為不同，對(duì)其合法性的條件的表述就需要有一定區(qū)別。該款第（一）項(xiàng)規(guī)定的情形，正是判斷行政機(jī)關(guān)依法履行法定職責(zé)的具體條件要求。因此，復(fù)議機(jī)關(guān)依據(jù)此項(xiàng)規(guī)定，作出的駁回行政復(fù)議申請(qǐng)的決定與維持決定的性質(zhì)相同，故應(yīng)屬于維持決定的范疇。該款第（二）項(xiàng)是有關(guān)受理?xiàng)l件的規(guī)定，從理論上講，對(duì)不符合復(fù)議受理?xiàng)l件的申請(qǐng)，類似駁回起訴裁定，應(yīng)此類駁回復(fù)議申請(qǐng)，不是對(duì)申請(qǐng)行政復(fù)議的行政行為的合法性所作出的決定，僅僅是不予受理復(fù)議申請(qǐng)，故此類決定不屬于維持決定的范疇。據(jù)此，《適用解釋》第六條第一款規(guī)定：“行政訴訟法第二十六條第二款規(guī)定的‘復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為’，包括復(fù)議機(jī)關(guān)駁回復(fù)議申請(qǐng)或者復(fù)議請(qǐng)求的情形，但以復(fù)議申請(qǐng)不符合受理?xiàng)l件為由駁回的除外。”需要注意的是，法院審理以復(fù)議申請(qǐng)不符合受理?xiàng)l件為由作出的駁回決定的，審查的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是不予受理復(fù)議申請(qǐng)的合法性，無(wú)須對(duì)原行政行為的合法性進(jìn)行審查。

《適用解釋》實(shí)施后，對(duì)以下兩種情形是屬于維持決定，還是改變決定有爭(zhēng)議：一是復(fù)議決定將原行政行為認(rèn)定為相對(duì)人的行為違法，但情節(jié)顯著輕微，不給于行政處罰，改為相對(duì)人行為合法，不應(yīng)給予處罰，或者復(fù)議決定的結(jié)論與原行政行為的相反，但都未給予處罰。二是相對(duì)人申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，接受申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)予以拒絕，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)可拒絕正確，但程序上存在違法。例如，某公民向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)政府信息公開，該機(jī)關(guān)以申請(qǐng)公開的政府信息涉及商業(yè)秘密為由，不予公開。復(fù)議機(jī)關(guān)審查后認(rèn)為，申請(qǐng)公開的政府信息確實(shí)涉及商業(yè)秘密，但僅電話征求有關(guān)企業(yè)的意見，未書面征求意見，屬程序違法，復(fù)議決定確認(rèn)違法。

對(duì)以上兩種情況存在兩種不同意見：一種意見認(rèn)為，改變事實(shí)或者定性，未改變處理結(jié)果，故應(yīng)依據(jù)《適用解釋》第六條第二款的規(guī)定，視為維持決定。另一種意見認(rèn)為，應(yīng)屬于改變決定。理由是：根據(jù)行政復(fù)議法第二十八條第（三）項(xiàng)的規(guī)定，改變?cè)姓袨橛谐蜂N、變更、確認(rèn)違法等種類。原行政行為認(rèn)定相對(duì)人的行為違法，不給予處罰，復(fù)議決定認(rèn)為合法，實(shí)際上是確認(rèn)了原行政行為違法，若給相對(duì)人合法權(quán)益造成損害的，作出原行政行為的需要承擔(dān)賠償責(zé)任。反之，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)定，接受申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)拒絕申請(qǐng)正確，但程序違法。根據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)違法。既然確認(rèn)原行政行為違法是改變中的一種，故這兩類復(fù)議決定不屬于維持決定，而屬于改變結(jié)果的決定。筆者同意后一種意見。

（二）關(guān)于管轄問(wèn)題

修訂前后的行政訴訟法對(duì)有關(guān)對(duì)經(jīng)過(guò)復(fù)議案件的管轄問(wèn)題僅有一條規(guī)定，而且文字表述基本相同。但是，《新法》第十八條僅將《舊法》第十七條規(guī)定的“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，也可以由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄?！眲h去了“改變”和“具體”兩個(gè)詞。因《新法》將復(fù)議維持原行政行為案件的被告問(wèn)題進(jìn)行了修改，有關(guān)管轄的其他條款亦進(jìn)行一些了修改。因此，《新法》施行后，此類案件的管轄問(wèn)題亦發(fā)生較大的變化。具體體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是關(guān)于級(jí)別管轄的問(wèn)題。鑒于現(xiàn)行體制，人民法院的人、財(cái)、物受制于各級(jí)地方人民政府，行政審判工作舉步維艱，地方人民政府的不當(dāng)干預(yù)，使人民法院特別是基層法院難以獨(dú)立公正行使審判職能，嚴(yán)重影響了司法的權(quán)威性和公信力。為充分保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，排除行政干擾，《新法》吸收了司法解釋的相關(guān)規(guī)定，在第十五條[13]中將縣級(jí)以上人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件規(guī)定為中級(jí)法院管轄。因復(fù)議維持原行政行為的案件是作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告。如果縣級(jí)以上人民政府作出的復(fù)議維持決定的，就會(huì)出現(xiàn)應(yīng)由基層人民法院，還是中級(jí)人民法院管轄的問(wèn)題?！哆m用解釋》第八條規(guī)定：“作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告的，以作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)確定案件的級(jí)別管轄?！痹摋l之所以這樣規(guī)定，主要理由是：維持決定是對(duì)原行政行為合法性的全面肯定，其內(nèi)容與原行政行為內(nèi)容完全重合，實(shí)際上審查中，主要還是對(duì)原行政行為的合法性進(jìn)行審查，發(fā)生效力的行政行為是原行政行為，復(fù)議只是復(fù)查審，復(fù)議機(jī)關(guān)相對(duì)作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)的責(zé)任較小，此類案件以作出原行政行為的機(jī)關(guān)確定級(jí)別管轄有利于案件的解決。如果將以復(fù)議機(jī)關(guān)確定級(jí)別管轄，中級(jí)法院受理案件增幅太大難以承受。在修改行政訴訟法過(guò)程中，討論到這一問(wèn)題，參加討論的各方代表基本上同意，以作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)確定法院的級(jí)別管轄。為了避免表述繁瑣，最后刪除了“除行政復(fù)議決定以外的”限定語(yǔ)。[14]因此，由司法解釋作出對(duì)應(yīng)的解釋。

二是關(guān)于地域管轄的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的，《舊法》規(guī)定，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)為被告；《新法》規(guī)定，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告。正因這一修改，為了便于當(dāng)事人訴訟，《新法》第十八條刪去了《舊法》第十七條規(guī)定中的“改變”一詞。也就意味著，該法施行后，只要經(jīng)過(guò)復(fù)議的案件，原告都可以在作出原行政行為或復(fù)議機(jī)關(guān)之間所在地的法院之間選擇管轄法院。

（三）關(guān)于當(dāng)事人的問(wèn)題

《新法》第二十六條對(duì)，經(jīng)過(guò)復(fù)議的案件的被告問(wèn)題的規(guī)定非常明確，即訴復(fù)議維持原行政行為的案件，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告。在實(shí)踐中，原告并不一定按照法律的規(guī)定提起訴訟。如果原告起訴復(fù)議維持原行政行為時(shí)，僅將作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)列為被告，或僅將復(fù)議機(jī)關(guān)列為被告。對(duì)此種情況應(yīng)如何處理?《適用解釋》第七條規(guī)定：“復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告。原告只起訴作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)或者復(fù)議機(jī)關(guān)的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院應(yīng)當(dāng)將另一機(jī)關(guān)列為共同被告?！敝宰鞒鲞@樣的規(guī)定，主要基于以下三點(diǎn)理由：第一，《新法》明確規(guī)定，訴復(fù)議維持原行政行為案件的被告是作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)。在此種情況下，原告不可以選擇被告。第二，如果允許原告選擇被告，未選擇被告所作出的行政行為就不能作為被訴行政行為進(jìn)行審查，顯然有悖于《新法》規(guī)定的確定的對(duì)原行政行為和復(fù)議決定都要進(jìn)行審查的規(guī)則；第三，追加另一行政機(jī)關(guān)為共同被告，有利于舉證責(zé)任的落實(shí)，有利于法院查清案件事實(shí)。

《新法》及《適用解釋》對(duì)復(fù)議維持原行政行為案件的原告問(wèn)題，均未作出具體的規(guī)定。有關(guān)原告和第三人的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)適用《新法》第二十五條第一款“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟”和第二十九條第一款“公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟，或者同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的，可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟”的規(guī)定。即被訴原行政行為和復(fù)議決定的相對(duì)人或者有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，依法提起訴訟的為原告；未提起訴訟的，可以作為第三人參加訴訟。

（四）關(guān)于判決方式的問(wèn)題

根據(jù)《舊法》的規(guī)定，法院審理復(fù)議維持原行政行為的案件，僅對(duì)原行政行為的合法性進(jìn)行審查，不對(duì)復(fù)議決定的合法性進(jìn)行審查。由于復(fù)議決定對(duì)原行政行為的合法性予以全面肯定，原行政行為被撤銷，意味著復(fù)議決定違法，亦應(yīng)撤銷。因復(fù)議決定不是審查的對(duì)象，故《若干解釋》第五十三條規(guī)定：“復(fù)議決定維持原具體行政行為的，人民法院判決撤銷原具體行政行為，復(fù)議決定自然無(wú)效?！薄缎路ā芬?guī)定，法院審理此類案件，應(yīng)當(dāng)對(duì)復(fù)議決定和原行政行為一并作出裁判。也就是說(shuō)，法院要對(duì)兩個(gè)行政行為的合法性都要進(jìn)行審查，故在《新法》施行后，不應(yīng)再適用《若干解釋》第五十三條的規(guī)定。

法院經(jīng)審查，原行政行為違法，應(yīng)當(dāng)撤銷，復(fù)議決定一般情況亦應(yīng)撤銷，對(duì)此種情況，應(yīng)當(dāng)同時(shí)判決撤銷這兩個(gè)行政行為，并可以判決作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為。原行政行為違法，判決作出原行政行為履行法定義務(wù)或者給付義務(wù)的，應(yīng)同時(shí)判決撤銷復(fù)議決定。原行政行為合法，復(fù)議決定若不存在程序違法的問(wèn)題，判決駁回原告針對(duì)這兩個(gè)行政行為的訴訟請(qǐng)求。若復(fù)議決定存在違反法定程序問(wèn)題的，因復(fù)議決定維持原行政行為部分合法并具有執(zhí)行力，故應(yīng)判決駁回原告針對(duì)原行政行為的訴訟請(qǐng)求，確認(rèn)復(fù)議決定違法。

但是，《適用解釋》第六條第二款僅規(guī)定，改變?cè)姓袨榻Y(jié)果的復(fù)議決定，才屬于“改變”，未將復(fù)議決定改變?cè)姓袨樗J(rèn)定的主要事實(shí)、適用定性的法律規(guī)范，未改變結(jié)果的包含在“改變”的范圍之內(nèi)。正因這兩個(gè)行政行為的合法性都要審查并分別作出裁判，就有可能出現(xiàn)原行政行為所認(rèn)定的主要事實(shí)錯(cuò)誤或者主要證據(jù)不足，或適用定性的法律規(guī)范錯(cuò)誤，復(fù)議決定糾正了認(rèn)定事實(shí)的錯(cuò)誤，或補(bǔ)充了不足的主要證據(jù)，或改用了正確的法律規(guī)范，此時(shí)原行政行為違法，依法應(yīng)當(dāng)判決撤銷，復(fù)議決定合法，依法應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。反之，原行政行為認(rèn)定事實(shí)正確，或適用定性的法律規(guī)范正確，復(fù)議決定認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤或適用定性的法律規(guī)范錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)判決駁回原告對(duì)原行政行為的訴訟請(qǐng)求，確認(rèn)復(fù)議決定違法。

根據(jù)國(guó)家賠償法第八條“經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)復(fù)議的，最初造成侵權(quán)行為的行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，但復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定加重?fù)p害的，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)加重的部分履行賠償義務(wù)”的規(guī)定，在一般情況下，原行政行為被撤銷、確認(rèn)違法或者無(wú)效，給原告造成損失的，應(yīng)當(dāng)由作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任；因復(fù)議程序違法給原告造成損失的，由復(fù)議機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任。但因復(fù)議決定改變?cè)姓袨樗J(rèn)定的主要事實(shí)或適用定性的法律規(guī)范，未改變結(jié)果的，給原告加重?fù)p失部分的，應(yīng)由復(fù)議機(jī)關(guān)承擔(dān)。

[1]《新法》第二十五條第二款規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告?！?/span>

[2]原行政訴訟法第二十五條第二款規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告?！?/span>

[3]《新法》第七十九條規(guī)定：“復(fù)議機(jī)關(guān)與作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)為共同被告的案件，人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)復(fù)議決定和原行政行為一并作出裁判?！?/span>

[4] 《適用解釋》第六條第二款規(guī)定：“行政訴訟法第二十六條第二款規(guī)定的‘復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨椤侵笍?fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈奶幚斫Y(jié)果。”

[5]《若干解釋》第七條規(guī)定：“復(fù)議決定有下列情形之一的，屬于行政訴訟法規(guī)定的‘改變?cè)唧w行政行為’：（一）改變?cè)唧w行政行為所認(rèn)定的主要事實(shí)和證據(jù)的；（二）改變?cè)唧w行政行為所適用的規(guī)范依據(jù)且對(duì)定性產(chǎn)生影響的；（三）撤銷、部分撤銷或者變更原具體行政行為處理結(jié)果的。”

[6]江必新、梁鳳云著：《新行政訴訟法司法解釋理解與適用》，中國(guó)法制出版社2015年6月出版，第72頁(yè)。

[7]黃杰主編：《行政訴訟法貫徹意見析解》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社1992年1月出版，第51頁(yè)。

[8]黃杰主編：《行政訴訟法貫徹意見析解》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社1992年1月出版，第52頁(yè)。

[9]《貫徹意見》第10條規(guī)定：“有下列三種情形之一的，即屬于行政訴訟法第十七條中規(guī)定的‘復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為’：（1）復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為所認(rèn)定的事實(shí)的；（2）復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為所適用的法律、法規(guī)或者規(guī)章的；（3）復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的處理結(jié)果，即撤銷、部分撤銷或者變更原具體行政行為的。

[10]江必新、梁鳳云著：《新行政訴訟法司法解釋理解與適用》，中國(guó)法制出版社2015年6月出版，第88 頁(yè)。

[11] 行政復(fù)議法第二十八條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)被申請(qǐng)人作出的具體行政行為進(jìn)行審查，提出意見，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人同意或者集體討論通過(guò)后，按照下列規(guī)定作出行政復(fù)議決定：（一）具體行政行為認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，內(nèi)容適當(dāng)?shù)?，決定維持；……?！?/span>

[12] 行政復(fù)議法實(shí)施條例第四十三條規(guī)定：“依照行政復(fù)議法第二十八條第一款第（一）項(xiàng)規(guī)定，具體行政行為認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，內(nèi)容適當(dāng)?shù)?，行政?fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)決定維持。”

[13]《新法》第十五條規(guī)定：“中級(jí)人民法院管轄下列第一審行政案件：（一）對(duì)國(guó)務(wù)院部門或者縣級(jí)以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件；……?！?/span>

[14]江必新、梁鳳云著：《新行政訴訟法司法解釋理解與適用》，中國(guó)法制出版社2015年6月出版，第83頁(yè)。