案件名稱：

胡曉勇與中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)二審行政判決書

案號：

(2017)京行終3225號

案情簡介：

2016年7月5日，中國證監(jiān)會(huì)作出〔2016〕84號《行政處罰決定書》（以下簡稱被訴處罰決定），查明丹東欣泰電氣股份有限公司（以下簡稱欣泰電氣）首次公開發(fā)行股票并在創(chuàng)業(yè)板上市（以下簡稱IPO）申請文件中相關(guān)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)存在虛假記載。根據(jù)欣泰電氣及胡曉勇上述違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)與社會(huì)危害程度，中國證監(jiān)會(huì)根據(jù)證券法第一百八十九條的規(guī)定，決定對欣泰電氣處以非法所募資金的3%即772萬元罰款，同時(shí)對胡曉勇處以5萬元罰款。原告胡曉勇不服被訴處罰決定中針對自己的部分，向中國證監(jiān)會(huì)申請行政復(fù)議。2016年10月24日，被告中國證監(jiān)會(huì)作出被訴復(fù)議決定，根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二十八條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，決定維持被訴處罰決定中針對原告的部分。胡曉勇不服被訴處罰決定和被訴復(fù)議決定，向北京市第一中級人民法院（以下簡稱一審法院）提起行政訴訟，請求撤銷被訴處罰決定中針對自己的部分以及被訴復(fù)議決定。一審法院判決駁回胡曉勇的訴訟請求。胡曉勇不服一審判決，提起上訴。

爭議焦點(diǎn)：

中國證監(jiān)會(huì)在被訴處罰決定中認(rèn)定的事實(shí)根據(jù)為其“在欣泰電氣招股說明書上簽字，承諾招股說明書不存在虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或重大遺漏，并對其真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性承擔(dān)個(gè)別和連帶的法律責(zé)任”，并沒有將胡在董事會(huì)決議上的簽字行為作為行政處罰的事實(shí)根據(jù)，而一審判決卻將胡曉勇在董事會(huì)決議上的簽字行為作為認(rèn)定其承擔(dān)行政責(zé)任的根據(jù)，明顯超出審理及職權(quán)范圍，事實(shí)不清。（胡在董事會(huì)決議上的簽字系行政復(fù)議階段行政復(fù)議機(jī)關(guān)納入處罰考量的事實(shí)根據(jù)）

審理結(jié)論：

復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中依法收集和補(bǔ)充的證據(jù)，可以作為人民法院認(rèn)定復(fù)議決定和原行政行為合法的根據(jù)。

裁判觀點(diǎn)：

關(guān)于作為原行政行為的被訴處罰決定和維持該處罰決定的被訴復(fù)議決定關(guān)系問題，需要放到行政訴訟制度確立復(fù)議維持雙被告的制度框架內(nèi)進(jìn)行理解和把握?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第二十六條第二款規(guī)定，經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告。最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國釋》第一百三十五條規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，人民法院應(yīng)當(dāng)在審查原行政行為合法性的同時(shí)，一并審查復(fù)議決定的合法性。作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)對原行政行為合法性共同承擔(dān)舉證責(zé)任，可以由其中一個(gè)機(jī)關(guān)實(shí)施舉證行為。復(fù)議機(jī)關(guān)對復(fù)議決定的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中依法收集和補(bǔ)充的證據(jù)，可以作為人民法院認(rèn)定復(fù)議決定和原行政行為合法的根據(jù)。由此可以得出三個(gè)方面的結(jié)論：

一是現(xiàn)行行政訴訟制度改變了過去將原行政行為和復(fù)議維持決定作為兩個(gè)完全獨(dú)立的行政行為來對待的模式，而是將復(fù)議維持決定與原行政行為作為一個(gè)整體來認(rèn)識和把握，即使復(fù)議機(jī)關(guān)修正和補(bǔ)充了原行政行為存在的事實(shí)和法律問題，乃至糾正了原行政行為存在的錯(cuò)誤，只要復(fù)議決定沒有改變原行政行為的處理結(jié)果，復(fù)議決定所補(bǔ)充或改變的事項(xiàng)均屬于對原行政行為的補(bǔ)正或強(qiáng)化，原行政行為已不再是原來作出時(shí)的狀態(tài)，而是以復(fù)議決定修正和補(bǔ)充后的形式體現(xiàn)出來的原行政行為。

二是在復(fù)議決定對原行政行為進(jìn)行修正和補(bǔ)充而沒有改變處理結(jié)果的情況下，法院審查訴訟標(biāo)的的把握，仍應(yīng)當(dāng)以原行政行為即經(jīng)過復(fù)議修正和補(bǔ)充過的原行政行為為審理對象，不必特意將原行政行為合法性與復(fù)議決定合法性人為加以區(qū)分并分別獨(dú)立審查，這就是“在審查原行政行為合法性的同時(shí)，一并審查復(fù)議決定的合法性”的意蘊(yùn)所在。

三是在復(fù)議維持決定對原行政行為進(jìn)行補(bǔ)正或修復(fù)的情況下，復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中依法收集和補(bǔ)充的證據(jù)以及據(jù)此認(rèn)定的事實(shí)，可以作為法院認(rèn)定原行政行為合法的根據(jù)。

本案中，雖然被訴處罰決定沒有把胡曉勇在相關(guān)董事會(huì)決議上簽字行為作為被訴行政處罰書面記載上的事實(shí)根據(jù)，但在胡曉勇申請行政復(fù)議后，中國證監(jiān)會(huì)作出的被訴復(fù)議決定不僅在結(jié)果上維持了被訴處罰決定，而且還在內(nèi)容上對被訴處罰決定的事實(shí)認(rèn)定進(jìn)行了補(bǔ)充，即將胡曉勇在相關(guān)董事會(huì)決議上簽字納入處罰考量的事實(shí)根據(jù)范圍。在此情況下，根據(jù)上述對法律及司法解釋的分析，被訴處罰決定所認(rèn)定的事實(shí)已經(jīng)由復(fù)議程序加以修正和補(bǔ)充，法院對被訴處罰決定和復(fù)議決定展開合法性審查，理當(dāng)以經(jīng)過復(fù)議決定修正和補(bǔ)充過的行政處罰作為審理對象，同時(shí)一并審查復(fù)議決定的合法性。一審判決將復(fù)議決定修正和補(bǔ)充過的胡曉勇在相關(guān)董事會(huì)決議上簽字的事實(shí)作為審查被訴處罰決定合法性的基礎(chǔ)，符合法律設(shè)置復(fù)議維持共同被告制度的立法本意，不存在超越審查范圍的問題。

評析：

新司法解釋第一百三十五條規(guī)定體現(xiàn)了復(fù)議程序的本質(zhì)：即自我糾錯(cuò)功能，因?yàn)闊o論是原行政機(jī)關(guān)還是復(fù)議機(jī)關(guān)，都是行政機(jī)關(guān)，復(fù)議的重要功能就在于在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行自我糾錯(cuò)，在共同被告的情形下，兩個(gè)行政機(jī)關(guān)就是一個(gè)大的命運(yùn)共同體，在證明行政行為的合法性上是一致的、統(tǒng)一的，復(fù)議程序是原行政行為的延伸，是整個(gè)行政程序的有機(jī)組成部分。因此，在共同被告中，復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中依法收集和補(bǔ)充的證據(jù)，可作為原行政行為合法性的證據(jù)，自然也可作為復(fù)議決定合法性的證據(jù)。

但從行政復(fù)議行政救濟(jì)的角度而言，在強(qiáng)化了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯(cuò)的功能的同時(shí)，實(shí)際上弱化了行政復(fù)議程序的審查、救濟(jì)功能，加上“雙被告”規(guī)定的進(jìn)一步明確，復(fù)議機(jī)關(guān)在行政復(fù)議活動(dòng)中很難保持中立，不利于保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。

同時(shí)要指出的是，根據(jù)《行政復(fù)議法》第二十二條與《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第三十三條中的規(guī)定，均是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況或?qū)嵉卣{(diào)查核實(shí)證據(jù)。這樣的規(guī)定實(shí)際上賦予行政復(fù)議機(jī)關(guān)一種單方面的權(quán)利，這意味著當(dāng)有必要的情形出現(xiàn)時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以選擇主動(dòng)調(diào)查，也可以選擇放棄，而不需要承擔(dān)任何法律責(zé)任。因此，行政機(jī)關(guān)要高度重視行政復(fù)議程序，積極答辯，及時(shí)全面提交證據(jù)，防止遺漏任何能夠證實(shí)具體行政行為合法、合理的證據(jù)，避免因證據(jù)提交問題導(dǎo)致具體行政行為被確認(rèn)違法或撤銷。同時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對具體行政行為的審查要全面、嚴(yán)格，不僅要審查行政機(jī)關(guān)提交的證據(jù)材料，必要時(shí)也可以依法收集和補(bǔ)充證據(jù)，防止因?qū)彶椴粐?yán)導(dǎo)致行政復(fù)議決定被確認(rèn)違法或撤銷，減損行政復(fù)議的公信力。