關(guān)曉紅| 清季引入近代文官考試的醞釀與嘗試（三）

紅豆居士 2016-04-11

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作者為中山大學(xué)歷史系教授，
原文載《近代史研究》2015年第6期，注釋從略

·專題論文·

清季引入近代文官考試的醞釀與嘗試（三）

關(guān)曉紅

三、宣統(tǒng)朝制訂文官考試章程的波折

　　就采納近代西方文官考試制度，并伺機(jī)由局部試驗(yàn)漸進(jìn)推行全局的策略方法而言，光緒、宣統(tǒng)兩朝的當(dāng)政者并無分歧，換言之，清廷在此問題上態(tài)度基本是一脈相承的。

　　宣統(tǒng)朝伊始，采行文官考試制度的問題即被提上議事日程。由于仿行憲政雖然急需大量新人才，卻苦于無統(tǒng)一章法甄別淘汰，新建各衙署調(diào)用人員自行其是，各省考試標(biāo)準(zhǔn)不一，難免魚龍混雜。宣統(tǒng)元年正月十七日頒布的上諭，道出了彼時(shí)官場(chǎng)亂象叢生情形及當(dāng)?shù)勒D吏治的意愿：“近來京外各衙門于舉辦要政奏調(diào)人員及請(qǐng)加經(jīng)費(fèi)，往往未能綜核名實(shí)?；蛞晕T而膺不次之擢，或以一人而兼多處之差。究之所薦者未必皆奇特之士，所用者實(shí)不免奔競(jìng)之人。近年新建衙門、新建省分往往多坐此弊，冒濫虛糜，實(shí)為惡習(xí)。嗣后各部院堂官及各省督撫奏調(diào)、咨調(diào)各員，均由吏部切實(shí)考核官階履歷相符，再準(zhǔn)發(fā)往?！鄙现I之意，顯然要對(duì)京內(nèi)外衙門的選官用人加以限制和約束，強(qiáng)調(diào)舊制中吏部的主導(dǎo)地位和作用，以免名器過濫，動(dòng)搖國(guó)本。只是發(fā)布此道上諭時(shí)攝政王并未料到，因西方立憲國(guó)官制中并無吏部設(shè)置，故吏部在內(nèi)官制改革中地位尷尬，已自身難保，無法承擔(dān)仿照西方文官考試重建規(guī)制的重任。

　　宣統(tǒng)元年春夏之交，按照籌備立憲清單的規(guī)定，酌擬文官考試、任用章程之事提上日程。關(guān)于文官考試章程編訂的主持、參與者，清廷內(nèi)部頗有爭(zhēng)執(zhí)。依照《憲政編查館會(huì)奏遵擬憲法大綱并逐年應(yīng)行籌備事宜折》，編訂文官考試章程、任用章程、官俸章程為光緒三十五年項(xiàng)目，責(zé)任人為憲政編查館、會(huì)議政務(wù)處同辦，并無吏部字樣?？墒切y(tǒng)元年七月初《吏部酌擬本年籌備事宜》，卻有“酌擬編訂文官考試章程及任用章程草案”的內(nèi)容。有消息稱：“吏部奏請(qǐng)籌備憲政事項(xiàng)中有籌辦高等文官任用及懲戒章程等語(yǔ)，聞已為憲政編查館駁議，將該任用、懲戒兩項(xiàng)章程均歸憲政館創(chuàng)定。吏部因此甚為不滿，緣此項(xiàng)權(quán)限盡歸該館，則吏部幾同虛設(shè)，故日內(nèi)丞參人等正籌商對(duì)待方法?！眲t吏部此舉意在避免被裁撤。其后憲政編查館通咨各?。骸邦C布文官考試章程、任用章程、官俸章程，憲政編查館、會(huì)議政務(wù)處同辦。”顯然排斥吏部參與此事，而議政王大臣奕劻交待軍機(jī)吳郁生（蔚若）“將政務(wù)處前擬三項(xiàng)章程草略匯送憲政館編訂”，強(qiáng)調(diào)因官員的考試、任用、官俸等事關(guān)重大，章程草案均由政務(wù)處諸位大臣擬定，準(zhǔn)備交由憲政編查館擬議后，再返回由政務(wù)處核定奏請(qǐng)頒行?？梢姌袡C(jī)對(duì)此事的重視程度。與此同時(shí)，章程編訂最終完全摒棄吏部參與，也反映了清廷仿行東西洋各立憲國(guó)家的文官制度，決意以專才取代通才，力圖切割與舊制糾纏的決心。

　　憲政編查館方面，以“擬訂文官考試、任用、官俸三項(xiàng)章程為本年籌備之要件，不得遲延，已于日前咨催政務(wù)處速行妥議，以便奏請(qǐng)核定”，希望政務(wù)處盡快確定草案。從相關(guān)報(bào)道看，政務(wù)處確實(shí)對(duì)此相當(dāng)重視，但多次會(huì)議討論，始終議而不決。此事為職官制度重大變革的要項(xiàng)，既整體關(guān)乎統(tǒng)治集團(tuán)自身的利益前景，具體定策又牽扯各方錯(cuò)綜復(fù)雜的利害關(guān)系，如何拿捏妥帖，不但頗費(fèi)思量，而且難以協(xié)調(diào)。章程的難產(chǎn)，反映了清廷進(jìn)退兩難的矛盾心境。

　　輿論對(duì)文官考試、任用章程遲遲未能出臺(tái)頗有微詞，但也深悉其中的復(fù)雜與不易。以舊官制接引新人才，許多問題十分棘手恰在情理之中?！叭粍t自今以往，欲求新政之發(fā)達(dá)、百事之進(jìn)步，將舉今日之人才而置之不用乎？亦惟有改良用人之方法而已?！敝贫茸兏飫?shì)必致利益重新分配，犧牲在所難免，當(dāng)?shù)涝诰S系穩(wěn)定與獲取改革動(dòng)力兩難之間，不能不有所取舍。

　　其實(shí)，文官考試、任用章程的難產(chǎn)，關(guān)鍵在考試官吏與整個(gè)職官體制緊密相連。舊制度不僅與舊觀念、舊規(guī)矩配套，還與錯(cuò)綜復(fù)雜的人事及利益交織。新觀念和標(biāo)準(zhǔn)改變既定規(guī)則，必然要觸及既得利益群體：“若官吏之資格既有變更，則人才無分新舊，但求品學(xué)相當(dāng)之人；差缺之人數(shù)既有定額，則上官縱有偏私，而無安插閑員之地；有一定之職務(wù)，則責(zé)成自有專歸；有一定之薪俸，則開支別無余款。”《大公報(bào)》評(píng)論一針見血地指出，諭旨三番五次要求切實(shí)考驗(yàn)官吏，實(shí)質(zhì)不過“求其資格相符而已?！瓫r乎舊日有資格者，大半不諳新政，而今日新進(jìn)之員，大半無其資格。居今日而欲選拔真才、整頓新政，若斤斤于官階之高下，履歷之深淺，實(shí)不免有窒礙之處”。如何得人才，行新政？“惟有改訂官吏之資格，使新進(jìn)者得以自展其才，而舊有資格者亦不致有向隅之嘆。此今日第一要?jiǎng)?wù)也。”

　　為了打破僵局，攝政王要求政務(wù)處與憲政編查館先以文官任用章程為突破口，強(qiáng)調(diào)“要在精神與實(shí)際上之研究，非取乎名稱與表面上之改革，……何項(xiàng)職任宜用何項(xiàng)人員，嚴(yán)其資格，限其學(xué)力，庶新官制頒行之后，升遷推擢，各適其宜，不致仍前冒濫”。盡管如此，由于任用標(biāo)準(zhǔn)決定了考試的標(biāo)準(zhǔn)、方式和對(duì)象、范圍，需要沖破既有的利益格局談何容易？

　　除上述新舊理念與標(biāo)準(zhǔn)的窒礙之外，導(dǎo)致章程難產(chǎn)的另一原因，則是政務(wù)處與憲政編查館意見不同。相比較而言，政務(wù)處大臣們久經(jīng)官場(chǎng)歷練，考慮問題更為現(xiàn)實(shí)；而憲政編查館的提調(diào)們大多有留學(xué)背景且年輕氣盛，偏重以西方國(guó)家文本為參照，容易做理想化判斷。例如，“憲政館集議考試、任用兩項(xiàng)章程，聞已決定嗣后無論何項(xiàng)人員，倘于法政素未從事研究者，實(shí)缺人員不準(zhǔn)到任，候補(bǔ)人員不準(zhǔn)補(bǔ)缺，以示限制而免冒濫”。這在政務(wù)處大臣看來，不僅操之過急，而且不切實(shí)際。宣統(tǒng)二年間，因各方意見分歧，難以折中妥當(dāng)，多次會(huì)商無果，出奏之期仍然拖延難決。

　　攝政王處理這一具體事務(wù)的心情也頗為矛盾。一方面,希望通過急行憲政，證明自己的魄力與才能，迅速樹立威望；另一方面，又深知設(shè)制不妥會(huì)帶來無窮麻煩。在頻頻督催政務(wù)處修改章程草案時(shí)，既指示“詳細(xì)參核，不得稍有矛盾”，又屢次垂詢進(jìn)度與存在問題。憲政編查館對(duì)外界查詢官制與章程進(jìn)展的回復(fù)，已透露出盡快與盡善的兩難：“蓋近來屢奉攝政王諭交，以改訂官制原為澄清吏治起見，萬非徒易名稱，即為完善，務(wù)須按照新官制之考試、任用、官俸三項(xiàng)章程切實(shí)施行，方稱美備。以故各樞臣對(duì)于此事尚須詳加斟酌?！?/section>

　　理想與現(xiàn)實(shí)的距離之外，京內(nèi)官制方案彼時(shí)尚未妥當(dāng)，也是與之配套的文官考試、任用章程遲滯未能入奏的又一要因。官制不定，考試、任用便有皮之不存，毛將焉附的尷尬。

　　來自官方的解釋似乎猶抱琵琶半遮面，《大公報(bào)》評(píng)論則直言不諱。此時(shí)恰逢順天府新任府尹考試候補(bǔ)官員，而此輩紛紛告病請(qǐng)假，評(píng)論借題發(fā)揮，咄咄質(zhì)疑：“按籌備立憲清單，文官考試章程、任用章程第二年編定，第三年頒布，此其時(shí)矣。乃猶遲遲不發(fā)者，殆恐一經(jīng)實(shí)行，若輩之廬山盡現(xiàn)，……與其以政為學(xué)而操刀傷手，何如咨送回籍，準(zhǔn)學(xué)優(yōu)之后仍得隨班謁選，在國(guó)家既不失大信，而較諸姑息優(yōu)容以民命為兒戲，不猶愈乎？愿袞袞諸公毋小不忍而亂大謀也可?！闭Z(yǔ)帶譏諷，從家國(guó)百姓的立場(chǎng)，將避考與當(dāng)政的官員一概罵倒。

　　文官考試、任用要推出新章程，既不能因循舊制，又不能脫離現(xiàn)實(shí)。倘過于理想的設(shè)計(jì)，則難以貫徹實(shí)施，如何拿捏兼顧，的確頗費(fèi)思量。進(jìn)退維谷、左右為難之際，浙江翰林院在職編修邵章上疏，提出了一道化解疑難的建議：“夫受何種之任用，必限何種之資格，則入官之始，差無冒濫?！逼浜笏M(jìn)一步具體闡釋新的思路：文官考試與任用章程，不能照搬外國(guó)成法，拘泥于單一的程序和內(nèi)容，而應(yīng)根據(jù)現(xiàn)階段清朝官員的實(shí)情采用不同的考試方法，并依據(jù)各自入仕的渠道和知識(shí)結(jié)構(gòu)，分別確定不同的考試內(nèi)容。從后來報(bào)刊披露的文官考試草案內(nèi)容看，邵章的上疏有不少內(nèi)容被方案起草者所采納。

　　1910年6月，各報(bào)刊相繼登載了文官考試章程在攝政王督催下即將發(fā)布的消息?？墒瞧浜笳鲁滩粌H未能如期發(fā)布，且再三延遲，可見事情的確曲折反復(fù)。有報(bào)道稱：“會(huì)議政務(wù)處屢次議訂文官考試、任用及官俸三項(xiàng)章程，嗣因旋定旋更，遂數(shù)擱置。昨二十一日諸大老面奉監(jiān)國(guó)諭催，未便再為延宕，決定于一二日內(nèi)先行提議此項(xiàng)問題，從速定稿，以便奏請(qǐng)頒布。”為了慎重起見，政務(wù)處與憲政編查館擬將文官考試等三項(xiàng)章程草案，分別交給各部簽注，廣泛征求部院意見。負(fù)責(zé)草案的李家駒一度樂觀地向?qū)W部丞參宣布：“所有學(xué)部獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)即停止，以免與文官任用沖突，且令學(xué)生專心向?qū)W，不至希冀于僥幸之一試?！?/section>

　　一邊是方案議而未決，反復(fù)斟酌修訂；另一邊則是輿論翹首以盼。1910年7月27日，御史趙炳麟上《奏仕途濫雜請(qǐng)飭詳議官規(guī)折》，將文官考試、任用章程遲遲不出臺(tái)所引發(fā)的官場(chǎng)亂象、世風(fēng)敗壞，以及坊間譏諷的情況和盤托出：“科舉雖罷而學(xué)堂畢業(yè)立授實(shí)官，舉貢考職大逾常額，捐納雖停而舊捐移獎(jiǎng)疊出不窮，市儈居奇竟同貿(mào)易，兼之勛臣后裔不問賢否悉予官階，新署人員但有淵源虛銜奏調(diào)，名器褻濫至今已極?！且越障鄠髅钫Z(yǔ)謂：‘做事還做事，做人還做人，做官還做官。’聞之解頤，思之扼腕。夫入官之始，其幸進(jìn)如此，服官之后，其茍容如彼?！痹诖苏矍昂螅Y政院議員也公開質(zhì)疑：“問軍機(jī)處用人憑何法任用？……軍機(jī)處既握用人之全權(quán)，而何以文官任用，不設(shè)高等試驗(yàn)委員會(huì)，仍由部臣疆臣任意奏請(qǐng)記名，此不能無疑問者，應(yīng)咨請(qǐng)答復(fù)?！崩^之又質(zhì)問外務(wù)部：“目前在外之領(lǐng)事是否經(jīng)外交官試驗(yàn)合格，然后任用？”言官和議員的態(tài)度顯示，即使在清朝內(nèi)部，要求速定文官考試章程以澄清吏治的呼聲也日益急切。

　　1910年9月，文官考試章程草案已完成的消息再度傳出，可是在送軍機(jī)大臣毓朗和徐世昌閱看時(shí)，兩人均“以此項(xiàng)章程關(guān)于吏治最為重要，現(xiàn)查所定草案缺略之處尚多，仍須詳加修訂，方能見諸實(shí)行而無遺憾”為由，要求草案進(jìn)入新一輪修改。不久，因新內(nèi)閣開始籌備，包括文官考試章程在內(nèi)的官制與官規(guī)，又有一切暫停以待新內(nèi)閣主持研究的傳聞。

（未完待續(xù)）

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