文官制度是政治制度的重要組成局部，它關(guān)于一個(gè)政權(quán)的興衰，有非常重要的影響。制度健全、配置合理、廉潔高效、代謝有序的文官制度，會(huì)起到穩(wěn)固政權(quán)，波動(dòng)社會(huì)，促進(jìn)開展的作用；反之，配置恰當(dāng)、缺乏監(jiān)視、效率低下、代謝無序的文官制度，則會(huì)招致一個(gè)政權(quán)逐步走向衰落。中國(guó)現(xiàn)代的文官制度到明代和清后期開展得相當(dāng)齊備和成熟，但自從1840年鴉片和平開端，傳統(tǒng)的封建體制被逐步打破，文官制度也隨之發(fā)作變化，“正如小心保管在密閉棺木里的木乃伊一接觸新穎空氣便必定要崩潰一樣”。［1］（P3）1901年—1911 年清末官制變革對(duì)文官的設(shè)置做了大規(guī)模的調(diào)整和更張，為整個(gè)清朝歷史所僅見，這一調(diào)整和更張的進(jìn)程，既反映了歷史的必定規(guī)律，其結(jié)局又給先人提供了警醒和鑒戒，因此有討論的價(jià)值。

一 、清末官制變革中的文官設(shè)置進(jìn)程

　　清末官制變革中文官制度的大規(guī)模調(diào)整和更張，始于1901年之后的新政立憲變革。在此之前，也有一些新官職和新衙門如五口通商大臣、南北洋通商大臣以及總理各國(guó)事務(wù)衙門的設(shè)立，但那缺乏以代表官制變革的主流，也沒無形成以國(guó)度意志為特點(diǎn)的全體變革。戊戌維新運(yùn)動(dòng)中，革新官制的呼聲一度構(gòu)成弱小的態(tài)勢(shì)，在光緒皇帝的掌管下，也裁撤歸并了幾個(gè)冗閑衙門，但由于運(yùn)動(dòng)的失敗，裁掉的衙門旋又復(fù)古。義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)中，清政府的統(tǒng)治蒙受繁重打擊，地方威望嚴(yán)重減弱，中央督撫權(quán)利增強(qiáng)，尤其經(jīng)過“西北互?！?，清廷對(duì)中央已呈尾大不掉、照應(yīng)不靈、內(nèi)輕外重、枝強(qiáng)干弱的場(chǎng)面?！缎脸髼l約》的簽署，中國(guó)墮入半封建半殖民地的深淵，國(guó)際矛盾日漸鋒利，反動(dòng)派日益活潑，對(duì)清廷的統(tǒng)治提出嚴(yán)峻的應(yīng)戰(zhàn)。另外，作為清廷最高權(quán)利中樞的中心人物慈禧太后，在庚子西狩的進(jìn)程中，飽嘗了凄風(fēng)苦雨、顛簸流離的味道，深感無法照舊統(tǒng)治下去。1901年1月29日，西太后在西安以光緒的名義， 發(fā)布了“變法”上諭，內(nèi)稱“世有萬祀不易之常經(jīng)，無原封不動(dòng)之成法”，“深念近數(shù)十年積弊相仍，沿襲粉飾，致使釀成大釁。懿訓(xùn)以為取本國(guó)之長(zhǎng)，乃可去中國(guó)之短，懲前事之失，乃可作后事之師”，“總之，法則不更，錮習(xí)不破。欲求抖擻，須議更張?！保?］（P4601-4602）清廷要求各級(jí)官員在兩個(gè)月之內(nèi)，“各就如今情形，參酌中西政要”，“各舉所知，各抒所見”。［3］4月21日，命設(shè)督辦政務(wù)處，作為推行新政的總匯機(jī)關(guān)，派奕ｋｕ?。睿纾愧?、李鴻章、榮祿、ｋūｎ＠②岡、王文韶、鹿傳霖為督辦政務(wù)大臣，中央大吏劉坤一和張之洞遙為參預(yù)。政務(wù)處下設(shè)提調(diào)二人，章京若干人，擔(dān)任制定新政的各項(xiàng)措施，收掌全國(guó)各地官員章奏及操持全國(guó)官制、學(xué)校、科舉、吏治變革等事務(wù)。督辦政務(wù)處是晚贓官制變革中，朝廷設(shè)立的第一個(gè)新機(jī)構(gòu)。

　　爾后，清廷為大規(guī)模的官制變革停止了后期預(yù)備任務(wù)，其中次要包括裁撤書吏、衙役，裁詹事府、通政司、河?xùn)|河道總督，另外，改設(shè)外務(wù)部，新設(shè)學(xué)部、商部、巡警部。在此根底上，清廷差遣載澤、端方等“五大臣”出洋調(diào)查政治，調(diào)查的后果，清廷決議仿行東方的立憲政體。1906年9月1日，清廷發(fā)布上諭說：“……故澄清積弊，明定責(zé)成，必從官制動(dòng)手，亟應(yīng)先將官制辨別議定，次第更張?！保?］（P43）這一上諭的發(fā)布，標(biāo)志著官制變革的正式開端。到清末為止，官制變革建構(gòu)的文官行政體制如下。

　　　　1.地方行政機(jī)構(gòu)的調(diào)整與增設(shè)

　　1901年，清政府為了使局部行政職能與東方接軌，同時(shí)也是迫于列強(qiáng)的壓力，首先將總理衙門改為外務(wù)部。改設(shè)外務(wù)部時(shí)的諭令說：“歷來設(shè)官分職，惟在因時(shí)制宜。現(xiàn)當(dāng)重訂和約之時(shí)，首以邦交為重，一切講信修睦，尤賴得人而理?！偫硌瞄T著改為外務(wù)部，班列六部之前?！保?］列強(qiáng)在與清廷的議和綱要中， 有“總理衙門必需革故更新……其如何變通之處，由諸國(guó)酌定，中國(guó)照允執(zhí)行”等語。［6］

　　外務(wù)部的文官設(shè)置，最后如下：設(shè)總理王大臣、會(huì)辦大臣各一人，設(shè)尚書兼會(huì)辦大臣一人，左、右侍郎各一人（正二品），左、右丞各一人（正三品），左、右參議各一人（正四品），之后又增設(shè)丞參廳參事四人（正五品），員外郎二人（從五品），主事二人（正六品）。至宣統(tǒng)三年（1911年），責(zé)任內(nèi)閣成立，改定官制，外務(wù)部裁總理大臣和會(huì)辦大臣，改尚書為外務(wù)大臣一人（從一品），改左、右侍郎各一人為副大臣一人（正二品）。大臣、副大臣“掌主交涉，昭布德信，維護(hù)僑人ｙōｎｇ＠③客，以慎邦交”。［7］（職官六·外務(wù)部）

　　1903年7月，設(shè)商部，擔(dān)任一切路礦事宜。商部設(shè)尚書一人，左、 右侍郎各一人，下設(shè)左、右丞和左、右參議各一人。

　　1905年9月，設(shè)巡警部和學(xué)部。 巡警部掌京城內(nèi)外工巡事務(wù)并管理各省巡警。設(shè)尚書一人，左、右侍郎各一人。下設(shè)左、右丞，左、右參議，郎中、員外郎、主事等中上級(jí)官員，裁原工巡總局。學(xué)部掌全國(guó)教育事宜，稽辦學(xué)校政令。設(shè)尚書一人，侍郎一人。下設(shè)其他官員略同巡警部。原屬禮部、國(guó)子監(jiān)的教育事宜劃歸學(xué)部。

　　這樣，經(jīng)過外務(wù)部、商部、巡警部和學(xué)部的創(chuàng)立設(shè)立，清朝傳統(tǒng)官制具有了新的內(nèi)容，而反映出如下的特點(diǎn)：第一，滿漢復(fù)職的制度（即同一官職辨別有一滿人和一漢人，且滿人掌實(shí)權(quán)的制度）被否認(rèn)和取消，客觀上有利于消弭滿漢界線，同時(shí)利于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，進(jìn)步效率。第二，商部章程還明白提出更改舊有六部的辦事方式，實(shí)行一種會(huì)議制度，添加了任務(wù)的通明度和民主習(xí)尚。［8］第三， 新設(shè)各部與舊有衙門之間構(gòu)成一種新型關(guān)系，努力于分工明白，權(quán)限厘清：“自商部興，別為一種習(xí)尚。所用之人，吏部不敢過問，所籌之款，戶部不得與知。抵掌談時(shí)務(wù)者，相繼效尤，未幾而立警部，未幾而立學(xué)部?！保?］同時(shí)， 商部章程還規(guī)則商人可充任官員，顯然打破了傳統(tǒng)的抑商觀念。當(dāng)前各部設(shè)立的咨議官、參謀官及藝師、藝士等官職，就是這一做法的進(jìn)一步開展。

　　為了預(yù)備立憲，1906年，清廷對(duì)地方官制造了大規(guī)模的調(diào)整，史稱“丙午改制”。經(jīng)此厘定，地方文官行政體制設(shè)置如下：

　　此次厘定官制的特點(diǎn)，是集中于地方行政部門的調(diào)整，各部根本按東方近代行政的形式操作和劃定權(quán)限，并反映了精簡(jiǎn)、效率的準(zhǔn)繩，這關(guān)于后來的文官體制變革有重要影響。

　　1911年4月，清廷成立責(zé)任內(nèi)閣，廢軍機(jī)處，內(nèi)閣會(huì)奏官制， 地方文官制度再度調(diào)整，內(nèi)容包括：

　　第一，地方各部長(zhǎng)官均改為大臣、副大臣（尚書改為大臣，左右侍郎改為副大臣），下設(shè)左右丞、參議、參事等官，歷史上沿用已久的郎中、主事、員外郎等稱號(hào)，至此取消。各部還依據(jù)需求實(shí)行分司辦事制，外部職權(quán)劃分較明晰。

　　第二，裁吏部，改禮部為儀式院，改鹽政處為鹽政院，不久并入度支部，改軍諮處為軍諮府。

　　第三，為保證皇帝的威望，牽制國(guó)會(huì)和內(nèi)閣，增設(shè)弼德院為參謀機(jī)構(gòu)，稱該院“權(quán)限與內(nèi)閣相為維系，所關(guān)重要，必需同時(shí)并設(shè)，用備參謀”，“上備參謀，參議國(guó)務(wù)，密翊君上帷幄之謀，隱匡政府措置之用”。［10］（P570）弼德院官員奏事不具正折，單片或面奏，而且所奏事情以特旨征詢?yōu)橄蓿坏枪賵?bào)。弼德院設(shè)院長(zhǎng)1人，副院長(zhǎng)1人，參謀大臣32人，實(shí)踐上并無獨(dú)立權(quán)利。

　　第四，海軍部和軍諮府。

　　海軍部的前身是海軍處。在此之前，還設(shè)有海軍衙門，由于甲午和平中清朝海軍覆沒而裁撤。1903年，清廷設(shè)練兵處，編練新軍，以求一致軍政。1906年，兵部改為陸軍部，兼理海軍事務(wù)。1907年陸軍部?jī)?nèi)設(shè)海軍處。海軍處設(shè)正、副使各一員，下轄六司，實(shí)設(shè)三司。宣統(tǒng)三年（1911年），設(shè)海軍部，海軍處取消。海軍部設(shè)大臣、副大臣各一人，下設(shè)顧問官、參事官、秘書官若干。

　　軍諮府的前身是軍諮處?！氨绺闹啤睍r(shí)，即有成立軍諮處的動(dòng)議，但直到1907年才成立。宣統(tǒng)元年脫離陸軍部獨(dú)立，初具顧問部的規(guī)模。宣統(tǒng)三年，清廷成立責(zé)任內(nèi)閣，軍諮處正式更名為軍諮府。軍諮處初設(shè)正副使各一人，后設(shè)管理大臣二人，由五大臣中特簡(jiǎn)，總領(lǐng)全處，其下設(shè)有七廳，各廳置廳長(zhǎng)、副廳長(zhǎng)等官職。軍諮處改軍諮府后，原管理大臣改稱軍諮大臣，仍由五大臣中簡(jiǎn)派，反映了清廷控制軍權(quán)的目的。

　　　　2.關(guān)于內(nèi)閣的改組

　　清代的內(nèi)閣是輔佐皇帝處置政務(wù)，備皇帝參謀的機(jī)構(gòu)，位尊而權(quán)弱，與軍機(jī)處無法比較。丙午官制變革中，掌管者曾方案將它與軍機(jī)處兼并，建立成為東方意義的責(zé)任內(nèi)閣，但最終被慈禧否決。直到1908年，清政府公布憲法綱要，決議九年后實(shí)行立憲，這意味著必需重組內(nèi)閣。宣統(tǒng)繼位后，迫于情勢(shì)和內(nèi)外言論壓力，在宣布召開國(guó)會(huì)前，先行組織內(nèi)閣。1911年5月8日，朝廷任命國(guó)務(wù)大臣，內(nèi)閣成立。其閣員組成：總理大臣為奕ｋｕāｎｇ＠①（皇族，兼管外務(wù)部），協(xié)理大臣那桐（滿族）、徐世昌（漢族），各部大臣是外務(wù)梁敦彥（漢族）、民政善耆（皇族）、度支載澤（皇族）、學(xué)務(wù)唐景崇（漢族）、陸軍蔭昌（滿族）、海軍載洵（皇族）、司法紹昌（皇族）、農(nóng)工商溥倫（皇族）、郵傳盛宣懷（漢族）、理藩壽耆（皇族）。此即所謂的“皇族內(nèi)閣”，遭到朝野上下的分歧譴責(zé)和攻擊。奕ｋｕ?。睿纾愧俨坏貌蛔噢o，說：“誠(chéng)不欲開皇族內(nèi)閣之端，以負(fù)皇上者負(fù)天下臣民之看?！保?1］（P597）1911年11月16日，在辛亥反動(dòng)已迸發(fā)之際，清廷授袁世凱組織責(zé)任內(nèi)閣，共任命正、副大臣20人。但該內(nèi)閣僅存在了兩個(gè)月，清朝便與世長(zhǎng)辭了。

　　　　3.關(guān)于資政院和咨議局

　　1906年9月1日，清廷在宣布仿行憲政的詔諭中說：“時(shí)處昔日，惟有及時(shí)詳晰甄核，仿行憲政，大權(quán)統(tǒng)于朝廷，庶政公諸言論，以立國(guó)度萬年有道之基?！保?2］但同時(shí)又說“規(guī)制未備，民智未開”，無法遽行立憲，因此先成立資政院、咨議局以掌管憲政預(yù)備任務(wù)，為未來立議院開國(guó)會(huì)奠定根底。

　　1907年9月，清廷發(fā)布上諭說：“中國(guó)上下議院，一時(shí)未能成立， 亟宜設(shè)資政院，以立議院根底?！保?3］（P5736）任命溥倫、孫家鼐為總裁，并公布資政院官制，資政院終于宣告成立。依據(jù)資政院院章規(guī)則，資政院的職責(zé)是“遴選京外才智之士，采取言論以通達(dá)下情，條陳管理為預(yù)備立憲”。［14］（取官三）資政院設(shè)總裁一人，總理全院事務(wù)，由王公大臣中特旨簡(jiǎn)派，其下設(shè)四品、五品、六品、七品文職官員多人。資政院議員共200人，分欽選、民選兩類，各100人。議員任期三年，任滿一概改組。資政院議員會(huì)議有權(quán)議決國(guó)度歲出、歲入、預(yù)算和決算、有關(guān)稅收的法律以及“奉特旨”交議事情。但據(jù)院章規(guī)則，一切議決案必需奏請(qǐng)皇帝“裁奪”后才干失效，這便使資政院的權(quán)限和性質(zhì)大打折扣。

　　在設(shè)資政院的同時(shí)，清廷命各省督撫設(shè)咨議局，并預(yù)籌各府、州、縣議事會(huì)，要求“自本年起，務(wù)在第九年內(nèi)將各項(xiàng)預(yù)備事宜一概辦齊”［15］（P5894）。各省咨議局被視為具有中央議會(huì)的性質(zhì)。 據(jù)《各省咨議局章程規(guī)則》，“咨議局欽遵諭旨，為各省采取言論之地，以指陳通省利病，籌計(jì)中央治安為主旨?！保?6］（P670）各咨議局設(shè)議長(zhǎng)一人，副議長(zhǎng)一人，均由議員選舉發(fā)生，其下設(shè)有議員若干。依據(jù)有關(guān)規(guī)則，咨議局議定可行之事，需呈候督撫發(fā)布施行，“若督撫不以為然，可令咨議局再議；如單方爭(zhēng)論，則督撫得將全案咨送資政院核議”?？梢娮勺h局并不能真正發(fā)揚(yáng)中央議會(huì)的作用。

　　晚清在中央除設(shè)咨議局外，其他方面也停止了一些官制革新，但沒有片面展開，此不贅述。

二、清末官制變革的設(shè)官特點(diǎn)

　　綜觀清末官制變革的進(jìn)程，其設(shè)官分職具有下述特點(diǎn)：

　　各部擴(kuò)張權(quán)利與清廷集權(quán)是分歧的，因各部實(shí)權(quán)實(shí)踐在皇族控制之下，而惹起了督撫的激烈不滿。這種地方與中央的權(quán)利抵觸，添加了統(tǒng)治階級(jí)外部的向心力，減速了清王朝的瓦解。

　　第二，在一定水平上取法東方，以權(quán)利制衡為準(zhǔn)繩設(shè)官分職。清廷在官制變革中雖以集權(quán)為目的，但制衡權(quán)利的準(zhǔn)繩仍有所表現(xiàn)，分權(quán)的目的是為了集權(quán)，二者并不矛盾。因此在官制變革中，厘定官制大臣確定：“此次改定官制既為預(yù)備立憲之基，自以所定官制與憲政相近為要義。按立憲國(guó)官制，不外立法、行政、司法之權(quán)并峙，擬暫設(shè)資政院以為預(yù)備外，行政之事則專屬之內(nèi)閣各部大臣，”“司法之權(quán)則專屬之法部，以大理院任審訊，而以法部監(jiān)視之，均與行政官絕對(duì)峙，而不為所節(jié)制?！保?8］（P463）西太后在“丙午改制”中雖否認(rèn)了內(nèi)閣制，保存了軍機(jī)處，但贊同設(shè)資政院，使司法獨(dú)立，闡明她不支持制衡權(quán)利的準(zhǔn)繩。

　　第三，以漸進(jìn)沿襲的方式停止官制變革。官制變革是在清季政權(quán)危機(jī)日益嚴(yán)重的背景下展開的，變革的目的是為了消彌危機(jī)、維護(hù)統(tǒng)治，這就決議了官制變革的不徹底性、設(shè)官方式和內(nèi)容的沿襲茍且性，這是清廷本身所無法克制的矛盾。由于，在文官設(shè)置方面，假如要使政權(quán)重新取得生命生機(jī)，那么它必需少量吸收“新人”，把體制外的人才交融到政府中來，做到“形形色色降人材”。但是，清廷既無此魄力，也早已得到了最佳機(jī)遇，不能經(jīng)過重新調(diào)整官制到達(dá)鳳凰涅ｐáｎ＠④或許洗心革面，反而發(fā)現(xiàn)本人的統(tǒng)治走到了止境：“清政府終于發(fā)現(xiàn)它的種種變革正在得到控制——它愈變革，威望愈少；但它變革愈少，它要求堅(jiān)持正統(tǒng)位置的能夠也愈小”［19］（P593），從而墮入難以自拔的窘境。

　　晚贓官制變革雖然沒有援救清王朝，但在變革中試圖樹立和構(gòu)成的一套文官制度，仍有一定的意義和影響。

　　首先，晚清的設(shè)官分職是國(guó)度整個(gè)政治體制包括文官制度的大革新、大調(diào)整，其規(guī)模、深度和廣度為前代所無，反映了一種歷史的必定。其次，變革在一定水平上完善和擴(kuò)展了國(guó)度職能。經(jīng)過改總理衙門為外務(wù)部，增強(qiáng)了國(guó)度的對(duì)外職能；經(jīng)過設(shè)立農(nóng)工商部、學(xué)部、民政部、郵傳部，以及裁撤舊衙門等措施，增強(qiáng)了國(guó)度對(duì)內(nèi)的社會(huì)管理職能。再次，官制變革所試圖樹立的文官制度，促進(jìn)了國(guó)度體制的近代化進(jìn)程。僅就制度而言，自國(guó)會(huì)、內(nèi)閣、司法、行政形式的初步樹立，反映了與東方資本主義政體形式接軌的動(dòng)機(jī)，相比于舊的封建體制，是一種提高；就人事而言，在官制變革中，民族資產(chǎn)階級(jí)、留洋先生經(jīng)過不同的方式，滲入到地方和中央政權(quán)中。如資政院的民選議員中，留學(xué)日本或到日本調(diào)查過的達(dá)24人之多，占總數(shù)的25.5％；在各部侍郎、部丞、參議及內(nèi)閣屬員中，從1906年厘定官制到清朝淪亡之前，新派人物開端占有一定比例，其中出國(guó)留過學(xué)或出洋調(diào)查過憲政等有留洋閱歷的人，占14.9％。新派人物和具有新思想的人進(jìn)入政府，關(guān)于推進(jìn)清廷的變革，其作用不可低估。

　　該當(dāng)指出，清廷在官制變革中所建構(gòu)的文官制度，還只是一個(gè)雛形，或許說一個(gè)軀殼而已，因此很難說它可以做到制度健全、配置合理，更遑論廉潔高效和代謝有序。由于，清政府既無此才能去建立東方三權(quán)分立和責(zé)任內(nèi)閣制下的真注釋官制度，也沒有真正的誠(chéng)意去建立立憲政體下的文官制度。清末的政治情勢(shì)非常清楚，真正的立憲政體（包括文官制度）建成之日，便是清廷得到統(tǒng)治大權(quán)之時(shí)，誰人會(huì)自愿加入歷史舞臺(tái)？馬克思曾指出：“普魯士的民主君主國(guó)也和從前英國(guó)和法國(guó)的一樣，是不愿自動(dòng)變成資產(chǎn)階級(jí)君主國(guó)的。它是不會(huì)自動(dòng)退位的?！保?0］（P186）清政府也是如此。

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