隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展，大量城鎮(zhèn)郊區(qū)，交通、水源便利地區(qū)的優(yōu)質(zhì)耕地被占用，為了確保18億畝的耕地紅線不被突破，國家出臺了“耕地占補平衡”的制度——非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準占用耕地要按照“占多少，補多少”的原則，補充數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母亍?/span>

這項制度實施以來，我國耕地保護工作取得了一定成效，緩解了因建設(shè)占用及退耕造成耕地減少的壓力，遏制了耕地銳減的勢頭。但是這種平衡多是體現(xiàn)在數(shù)量上的平衡，要實現(xiàn)質(zhì)量平衡目前還存在較大困難。我國是農(nóng)業(yè)大國，先輩們幾千年的開發(fā)使得優(yōu)質(zhì)土地資源所剩無幾 ，于是在實際工作中出現(xiàn)了很多占近補遠、占優(yōu)補劣、占水田補旱地、占平原補山地的情況，新開墾的耕地生產(chǎn)能力低甚至無法耕種，需要經(jīng)過多年耕種改造才能接近或達到熟地水平，而有的補充耕地大面積撂荒，只能體現(xiàn)在統(tǒng)計數(shù)字上。

以陜西為例，省政府近幾年給榆林市下達占補平衡任務(wù)分別為2012年4.45萬畝（異地指標3萬畝），2013年4.9萬畝（異地指標3.5萬畝），2014年5.95萬畝（異地指標4.5萬畝），利用沙丘改造耕地（用推土機將沙丘推平，然后再覆土）充當占補耕地，這些耕地和關(guān)中平原地區(qū)被占用耕種幾千年的熟地相差甚遠。且榆林地區(qū)本就地廣人稀，農(nóng)村勞動力缺乏，大量原有耕地已經(jīng)處于撂荒狀態(tài)，如何確保被開發(fā)出來的土地不被撂荒、合理利用也是一大問題。

國土資源部《耕地占補平衡考核辦法》中規(guī)定：“適時補充耕地的土地開發(fā)整理項目，應(yīng)當與被占用的耕地等級相同或者高于被占用耕地的等級，按照占用耕地面積確定補充耕地面積；確定無法實現(xiàn)等級相同，難以保證補充耕地質(zhì)量的，應(yīng)當選擇等級接近的項目，并按照數(shù)量質(zhì)量等級折算方法增加補充耕地面積?！?/span>也就是說，如果作為占補的耕地質(zhì)量比原來的耕地差，應(yīng)該增加一定比例的補充面積。但在實際工作中，數(shù)量與質(zhì)量如何折算沒有明確說法，大多還是占多少補多少，沒有做到數(shù)量和質(zhì)量上的統(tǒng)一。