首先，補(bǔ)充耕地逐步異地化。由于補(bǔ)充耕地不可能在原來被占用的位置產(chǎn)生，只能是更換位置，即異地補(bǔ)充耕地。按照行政區(qū)域劃分，可以劃分為跨縣異地占補(bǔ)、跨市異地占補(bǔ)和跨省異地占補(bǔ)三個層次。除跨省異地占補(bǔ)平衡尚未開展外，跨縣域和市域的異地占補(bǔ)平衡比較常見，特別是跨縣域的占補(bǔ)平衡，根據(jù)區(qū)域的自然資源狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，各地的做法各不相同。

　　異地占補(bǔ)平衡實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展在空間布局上的道路之爭：經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展與經(jīng)濟(jì)自然集聚，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，對發(fā)展道路的選擇傾向不同。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，主張經(jīng)濟(jì)空間分布要符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，建設(shè)項(xiàng)目自然聚集，耕地保護(hù)應(yīng)由其他地區(qū)承擔(dān)；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，認(rèn)為國家要富強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)必須均衡發(fā)展，發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)夠發(fā)達(dá)了，建設(shè)項(xiàng)目要向西部轉(zhuǎn)移。所以，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份，特別是轄區(qū)較小的幾個省、市，要求放開跨省占補(bǔ)的呼聲很高，而省會城市及較大的城市則普遍執(zhí)行跨市異地占補(bǔ)。與此同時，曾積極主張接受異地占補(bǔ)的地區(qū)，則出現(xiàn)了觀點(diǎn)的分化，部分資源雖然較為寬裕、但經(jīng)濟(jì)提升較快的地區(qū)則從以前贊同異地占補(bǔ)逐步轉(zhuǎn)向不情愿買賣補(bǔ)充耕地指標(biāo)，希望為自己保留部分后備資源。

　　因此，異地占補(bǔ)將會出現(xiàn)幾個特點(diǎn)：國家部分重大建設(shè)項(xiàng)目可能以國家統(tǒng)籌的方式實(shí)現(xiàn)跨省的異地占補(bǔ)；大部分省份普遍執(zhí)行跨市異地占補(bǔ)平衡；少數(shù)幾個省份以市為單位自求平衡，市域內(nèi)普遍實(shí)行跨縣平衡，但隨著省直管縣范圍逐步擴(kuò)大，跨縣平衡的比例也將逐漸減少。

　　其次，補(bǔ)充耕地范圍逐步擴(kuò)大。補(bǔ)充耕地范圍擴(kuò)大化有兩層含義：一是補(bǔ)充耕地的來源擴(kuò)大，即后備耕地資源多樣化。從未利用地開發(fā)逐步擴(kuò)大到廢棄地復(fù)墾、現(xiàn)狀耕地整理以及園地開發(fā)，現(xiàn)有耕地也可以用于占補(bǔ)平衡（專指第二次全國土地調(diào)查中確定的部分耕地）。二是需要補(bǔ)充耕地的范圍擴(kuò)大。按照當(dāng)前的有關(guān)政策規(guī)定，占補(bǔ)平衡是在建設(shè)用地審查報(bào)批環(huán)節(jié)把關(guān)的，違法用地由于尚未納入報(bào)批環(huán)節(jié)，其補(bǔ)充耕地難以落實(shí)。隨著占補(bǔ)平衡管理的逐步完善，各地區(qū)違法建設(shè)占用耕地將逐步納入管理范圍，同時，除了建設(shè)占用耕地之外的其他地類，如可調(diào)整地類，也要實(shí)行占補(bǔ)平衡。只有這樣才能真正做到“占一補(bǔ)一”，確保補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量滿足建設(shè)需要。

　　再其次，補(bǔ)充耕地指標(biāo)化。隨著“先補(bǔ)后占”的范圍逐步擴(kuò)大，土地整理復(fù)墾開發(fā)項(xiàng)目持續(xù)實(shí)施與驗(yàn)收，補(bǔ)充耕地將在建設(shè)項(xiàng)目用地之前完成，同時第二次全國土地調(diào)查中增加的新增耕地部分允許用于占補(bǔ)平衡，各地耕地儲備庫將儲備一定數(shù)量的補(bǔ)充耕地，不但能夠滿足幾年的使用，還能形成一邊是土地整理復(fù)墾開發(fā)項(xiàng)目驗(yàn)收補(bǔ)充耕地，一邊是建設(shè)用地項(xiàng)目報(bào)批掛鉤使用的局面。因此，從補(bǔ)充耕地的儲備庫中劃轉(zhuǎn)指標(biāo)將成為一種普遍的做法。實(shí)現(xiàn)耕地全面“先補(bǔ)后占”已經(jīng)具備條件。

　　最后，補(bǔ)充耕地監(jiān)管實(shí)時化。為確保補(bǔ)充耕地的真實(shí)性，國土資源部建立了土地整理復(fù)墾開發(fā)項(xiàng)目備案系統(tǒng)，要求所有的項(xiàng)目必須備案入庫，配號之后方可用于占補(bǔ)平衡。同時，在現(xiàn)有建設(shè)用地審批管理系統(tǒng)與省級審批建設(shè)用地備案系統(tǒng)中增加占補(bǔ)平衡審查的內(nèi)容，實(shí)行配號審查。下一步，通過“配號”這個紐帶，將土地整理復(fù)墾開發(fā)項(xiàng)目備案系統(tǒng)、建設(shè)用地審批管理系統(tǒng)和省級審批建設(shè)用地備案系統(tǒng)有機(jī)聯(lián)系起來，構(gòu)成一個以補(bǔ)充耕地指標(biāo)產(chǎn)生、使用、劃轉(zhuǎn)、核銷為核心流程的占補(bǔ)平衡實(shí)時監(jiān)管系統(tǒng)，不僅能夠監(jiān)管建設(shè)用地項(xiàng)目補(bǔ)充耕地的具體位置，還能追蹤補(bǔ)充耕地指標(biāo)的使用和流轉(zhuǎn)，同時也能夠?qū)嵤┱莆杖珖佳a(bǔ)平衡臺賬，形成國家、省、市、縣統(tǒng)一臺賬管理，也便于各級國土資源部門隨時掌握本地區(qū)補(bǔ)充耕地的儲備情況。

　　當(dāng)然，基本前提有兩個：一個是在建設(shè)用地審批環(huán)節(jié)，對配號審查必須落實(shí)把關(guān)，其中主要問題是省級審批建設(shè)用地把關(guān)情況難以掌握。另一個是土地整理復(fù)墾開發(fā)項(xiàng)目及時備案，并保證補(bǔ)充耕地的真實(shí)性，其中主要問題是補(bǔ)充耕地備案核實(shí)情況，特別是對已有儲備耕地的核實(shí)情況難以掌握。

　　用于占補(bǔ)平衡的新增耕地主要通過土地開發(fā)而不是土地整理方式獲得

　　根據(jù)國土資源部1997~2008年土地變更調(diào)查報(bào)告數(shù)據(jù)分析，全國耕地增加值（實(shí)際包括用于耕地占補(bǔ)平衡和總量平衡兩類）中，通過土地開發(fā)方式增加耕地的比例，基本穩(wěn)定在63.6%左右，最高為1997年的71.76%，最低為2005年的53.70%。自2000年起，歷年通過土地復(fù)墾方式增加耕地的比例基本穩(wěn)定在15.8%左右，而通過土地整理方式增加耕地的比例僅為20.9%。

　　補(bǔ)充耕地（含用于占補(bǔ)平衡和總量平衡兩個目的）的方式中土地開發(fā)占據(jù)主要地位，這種狀況在一定時期內(nèi)還無法改變。土地整理復(fù)墾開發(fā)工作，特別是耕地占補(bǔ)平衡工作，主要目標(biāo)或者說核心任務(wù)是增加耕地面積。而就增加單位面積耕地的成本來說，土地開發(fā)方式最低，需要的投入最少，存在經(jīng)濟(jì)上的成本（補(bǔ)充耕地資金投入）與收益（新增耕地面積）的驅(qū)動力。

　　由于缺乏準(zhǔn)確的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，這里以國家投資土地整理項(xiàng)目的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)取代補(bǔ)充耕地的成本。以東南沿海地區(qū)為例（平原地貌類型），國家土地整理復(fù)墾開發(fā)項(xiàng)目中，土地整理方式的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)為1010元/畝，土地復(fù)墾方式的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)為4400元/畝，土地開發(fā)方式的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)為2070元/畝。三種方式出地率差距極大，土地整理方式出地率為5%～10%，按7.5%計(jì)算；土地復(fù)墾出地率比較復(fù)雜，一般是宜耕則耕，宜農(nóng)則農(nóng)，宜建則建，一般為0%～60%，按60%計(jì)算；土地開發(fā)方式出地率一般認(rèn)為至少在60%以上。折算下來，通過土地整理、復(fù)墾和開發(fā)三種方式新增耕地的成本分別為：1.88萬元/畝、7333元/畝和3450元/畝。其他地區(qū)或其他地貌類型的成本或預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)有較大的差異，但土地整理、復(fù)墾和開發(fā)三種類型之間的規(guī)律基本一致。

　　由此可以看出，耕地占補(bǔ)平衡工作中，補(bǔ)充耕地方式應(yīng)當(dāng)以土地開發(fā)為主，土地復(fù)墾多少有一些，土地整理則很少；耕地總量平衡中，剔除占補(bǔ)平衡實(shí)現(xiàn)的部分之外，主要是新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)投資土地整理增加耕地。

　　根據(jù)官方的年度土地變更數(shù)據(jù)，所有補(bǔ)充耕地面積中，通過土地整理方式補(bǔ)充的僅占20%，可以推斷主要是國家投資的整理項(xiàng)目，只有新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)投資的項(xiàng)目（即用于總量的項(xiàng)目），才可以不考慮“成本與產(chǎn)出關(guān)系”問題（即新增耕地面積）；占補(bǔ)平衡的項(xiàng)目，則充分考慮“成本與產(chǎn)出”，側(cè)重于新增耕地面積。

　　占補(bǔ)平衡需要大量后備耕地資源

　　耕地占補(bǔ)平衡工作轉(zhuǎn)向以土地整理和復(fù)墾為主行不行呢？我認(rèn)為，在不改變以新增耕地面積為導(dǎo)向、大規(guī)模提高投入或耕地開墾費(fèi)收繳標(biāo)準(zhǔn)之前，基本上不可能。

　　從上述簡單的分析可以看出，耕地占補(bǔ)平衡需要大量后備耕地資源進(jìn)行開發(fā)。作為一個有著悠久農(nóng)業(yè)歷史和眾多勤勞農(nóng)民的國家，在中原地帶、東南沿海地區(qū)、大城市郊區(qū)、平原、河谷以及交通便利的地區(qū)，可以開墾的土地不會太多。但這些地區(qū)卻是建設(shè)占用耕地最為集中的地區(qū)，耕地占補(bǔ)平衡的壓力肯定很大。

　　這個特點(diǎn)，說明補(bǔ)充耕地不可能在原區(qū)位產(chǎn)生，這直接導(dǎo)致兩個現(xiàn)實(shí)問題：一個問題是，補(bǔ)充耕地區(qū)域越小越難實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。如果以縣為單位，可能平原地帶、城市郊區(qū)的縣，基本實(shí)現(xiàn)不了占補(bǔ)平衡；如果以省為單位，短期內(nèi)大部分省份問題不大，從長遠(yuǎn)來看，后備資源少的貴州、西藏、天津、上海等難以實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。另一個問題是，大部分情況下，補(bǔ)充耕地的質(zhì)量即使經(jīng)過多年熟化過程，也難以和被占用耕地的質(zhì)量相比；但達(dá)到補(bǔ)充耕地周邊的優(yōu)質(zhì)耕地質(zhì)量水平，經(jīng)過長期耕作熟化，是可以做到的。

　　對于補(bǔ)充耕地的數(shù)量，最具權(quán)威性的是地籍部門提供的年度變更數(shù)據(jù)，這是一定行政區(qū)域年度內(nèi)所有增加耕地的數(shù)量。其優(yōu)點(diǎn)是較為準(zhǔn)確，缺點(diǎn)是沒有將用于占補(bǔ)平衡和用于總量平衡的補(bǔ)充耕地進(jìn)行分別統(tǒng)計(jì)。對于上述關(guān)于補(bǔ)充耕地的數(shù)字，因?yàn)椴话r(nóng)民自行開發(fā)、零星補(bǔ)充等各種原因增加的耕地，與變更數(shù)據(jù)相比，不具有權(quán)威性。

　　以國土資源部的年度土地變更數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，1997～2008年補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量總體上呈現(xiàn)下降的趨勢。

　　當(dāng)前官方的年度土地變更數(shù)字是否準(zhǔn)確

　　之所以會出現(xiàn)這樣的疑問，主要原因如下：

　　首先，近期補(bǔ)充耕地的數(shù)量銳減，如2007年僅294萬畝，2008年344萬畝（由于變更時點(diǎn)改變，實(shí)際為14個月），與2006年之前的每年近400萬畝和2006年的550萬畝相比，差距過大。

　　其次，在第二次全國土地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多地方有相當(dāng)數(shù)量的耕地沒有登記在冊，土地利用現(xiàn)狀圖與實(shí)際用途不符。同時，初步結(jié)果顯示部分省份耕地大量增加。

　　再其次，很多基層國土資源部門反映，用于耕地占補(bǔ)平衡的土地整理復(fù)墾開發(fā)項(xiàng)目在驗(yàn)收合格后，新增耕地面積沒有馬上進(jìn)行地類變更，不體現(xiàn)在當(dāng)年的變更統(tǒng)計(jì)中，而是伴隨著補(bǔ)充耕地掛鉤用于建設(shè)項(xiàng)目落實(shí)占補(bǔ)平衡的過程，陸續(xù)在未來的一定年限內(nèi)變更，即所謂的“隨用隨變更”。因此，年度土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)實(shí)際上并不準(zhǔn)確。比如2008年批準(zhǔn)的用地項(xiàng)目，使用已驗(yàn)收的土地整理復(fù)墾開發(fā)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)“先補(bǔ)后占”，這些補(bǔ)充耕地當(dāng)然是在2008年之前驗(yàn)收的，但確實(shí)很可能是在報(bào)批用地的2008年才變更。這部分補(bǔ)充耕地有多少？好像很難得出結(jié)論。這樣的話，這個數(shù)字多少有點(diǎn)誤差。但從長遠(yuǎn)看，特別是在第二次全國土地調(diào)查基礎(chǔ)上的變更數(shù)字應(yīng)當(dāng)是最準(zhǔn)確的。

　　最后，變更調(diào)查口徑與實(shí)際增加耕地口徑不統(tǒng)一。這個問題非常復(fù)雜，屬于統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)問題。土地年度變更調(diào)查中將耕地增加劃分為兩類：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整增加與土地整理復(fù)墾開發(fā)增加。一般情況下將土地整理復(fù)墾開發(fā)增加的耕地面積作為補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量，但由于沒有給出法定的概念，實(shí)際上有些地區(qū)將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整增加的耕地面積計(jì)入土地整理復(fù)墾開發(fā)增加的耕地面積。舉個例子，比如廣東、浙江和海南等地，通過實(shí)施土地整理復(fù)墾開發(fā)項(xiàng)目把低效園地、殘次林地等變?yōu)楦?，并將其算作耕地增加。?shí)質(zhì)上，無論是國土資源局還是農(nóng)民個人，將園地變?yōu)楦?，無論是否通過土地整理復(fù)墾開發(fā)項(xiàng)目，實(shí)質(zhì)上都應(yīng)算作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整增加耕地，特別是在推進(jìn)市場化、允許個人投資土地整理的現(xiàn)在更應(yīng)如此。這種做法就是將現(xiàn)狀的園地、林地等農(nóng)用地作為新增耕地的來源，與開發(fā)未利用地增加耕地的初衷不符。這個問題還直接與新增耕地中哪些可以用于占補(bǔ)平衡，哪些可以用于總量平衡，以及農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地是否計(jì)入耕地減少考核等重大問題有關(guān)。

　　補(bǔ)充耕地中用于占補(bǔ)平衡的數(shù)量有多少

　　上述年度土地變更、補(bǔ)充計(jì)劃實(shí)施情況以及土地整理復(fù)墾開發(fā)項(xiàng)目補(bǔ)充耕地三個統(tǒng)計(jì)口徑的補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量，都同時包含了用于總量平衡和占補(bǔ)平衡的面積，但都沒有區(qū)分各類情況，無法直接得到用于占補(bǔ)平衡的補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量。

　　當(dāng)然，按照建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行的耕地占補(bǔ)平衡考核，可以提供用于占補(bǔ)平衡的補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量。從理論上講，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡是依法批準(zhǔn)建設(shè)用地的必備條件，按建設(shè)項(xiàng)目考核耕地占補(bǔ)平衡考核，可以確定補(bǔ)充耕地的數(shù)量。2006年度全國耕地占補(bǔ)平衡考核中，補(bǔ)充耕地224.853萬畝（地方上報(bào)數(shù)）；2007年度省級耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制檢查中，全年度耕地占補(bǔ)平衡考核補(bǔ)充耕地232.44萬畝（地方上報(bào)數(shù)）。這種方法存在的主要缺點(diǎn)是，雖然看似占補(bǔ)平衡，但補(bǔ)充耕地的數(shù)據(jù)難以直接使用，這些耕地不一定就是本年度內(nèi)補(bǔ)充的。按照考核辦法，應(yīng)考核年度內(nèi)依法批準(zhǔn)的“先補(bǔ)后占”的建設(shè)項(xiàng)目，和在此之前批準(zhǔn)的“邊占邊補(bǔ)”且應(yīng)在此期間完成補(bǔ)充耕地任務(wù)的建設(shè)項(xiàng)目。因?yàn)橛小跋妊a(bǔ)后占”的要求，補(bǔ)充耕地的完成時間可能差距很遠(yuǎn)，有的補(bǔ)充耕地可能是一兩年前驗(yàn)收的。當(dāng)然，如果像年度土地變更那樣，口徑不變，持續(xù)進(jìn)行，那上述兩個數(shù)據(jù)就可以使用。如果再加上每年的儲備耕地?cái)?shù)量，就可得到用于占補(bǔ)平衡的補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量。

　　國土資源部2008年起建立土地整理復(fù)墾開發(fā)項(xiàng)目信息備案制度。在理想狀態(tài)下，可以得到較為詳細(xì)的分類數(shù)據(jù)。但仍不能保證將農(nóng)民自行開墾、其他單位或有關(guān)部門組織的開發(fā)囊括進(jìn)來；同時，不能保證這些新增耕地都按時變更地類，即無法直接與年度變更增加耕地面積進(jìn)行對比。當(dāng)然，如果第二次全國土地調(diào)查結(jié)束后，在年度土地變更調(diào)查登記工作中，將補(bǔ)充耕地按用于占補(bǔ)平衡和用于總量平衡兩類分別統(tǒng)計(jì)是最佳的選擇，可以得到最為準(zhǔn)確的數(shù)字。

　　補(bǔ)充耕地的質(zhì)量不高是最為突出的問題

　　根據(jù)這幾年對耕地占補(bǔ)平衡的檢查和抽查經(jīng)驗(yàn)，補(bǔ)充耕地的質(zhì)量不高是占補(bǔ)平衡工作中最為突出的問題。主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

　　新開發(fā)出來的耕地的自然稟賦決定了其基本生產(chǎn)條件遠(yuǎn)不如現(xiàn)有優(yōu)質(zhì)耕地。后備資源地塊位置偏遠(yuǎn)，水源不足，土層厚度薄，質(zhì)地砂性，漏水漏肥，土壤有機(jī)質(zhì)和礦質(zhì)養(yǎng)分含量低，需要一定時間的持續(xù)耕作才能熟化。在這些地方，農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)認(rèn)為不是制約因素的勞動力、水資源、灌溉條件、農(nóng)業(yè)機(jī)械等，直接制約著新增耕地的持續(xù)利用，造成“先天不足”、“后天失調(diào)”?，F(xiàn)有的優(yōu)質(zhì)耕地尚有撂荒現(xiàn)象，更何況剛剛開墾出來、質(zhì)量不高的新增耕地？其后期利用情況自然不好。當(dāng)然，在現(xiàn)有耕地上搞中低產(chǎn)田改造（即土地整理），倒是可以提高質(zhì)量，但關(guān)鍵是沒有多少新增面積。

　　補(bǔ)充耕地面積的目的性，再加上現(xiàn)有土地整理復(fù)墾開發(fā)項(xiàng)目投入產(chǎn)出機(jī)制和管理制度，導(dǎo)致了實(shí)際工作中補(bǔ)充耕地“重面積、輕質(zhì)量”。質(zhì)量看不見、摸不著，既沒有統(tǒng)一、合理的衡量標(biāo)準(zhǔn)，又超越部門職責(zé)，見效緩慢。新增費(fèi)用投資的土地整理復(fù)墾開發(fā)項(xiàng)目規(guī)定了新增耕地率，耕地開墾費(fèi)投資的項(xiàng)目干脆就是只計(jì)新增耕地面積，不顧其余。

　　各地都普遍存在收購農(nóng)民自行開發(fā)耕地用于占補(bǔ)平衡的現(xiàn)象。這類補(bǔ)充耕地的問題更多，暫不談沒有履行土地整理復(fù)墾開發(fā)項(xiàng)目的一般程序，關(guān)鍵是沒有統(tǒng)一的規(guī)劃設(shè)計(jì)，就個別地塊、圖斑談補(bǔ)充耕地，沒有統(tǒng)一的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，缺少配套的農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)機(jī)道路等必要硬件，不但面積不準(zhǔn)確，而且補(bǔ)充耕地的質(zhì)量更沒有辦法保證。

　　“邊占邊補(bǔ)”的土地整理復(fù)墾開發(fā)項(xiàng)目質(zhì)量問題較多。按照占補(bǔ)平衡管理制度規(guī)定，占用耕地的建設(shè)項(xiàng)目報(bào)批用地時，對應(yīng)的補(bǔ)充耕地項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)已經(jīng)驗(yàn)收，即“先補(bǔ)后占”；個別情況下可以“邊占邊補(bǔ)”。和“先補(bǔ)后占”相比，“邊占邊補(bǔ)”耕地的項(xiàng)目管理要求和質(zhì)量要求放在建設(shè)用地審批環(huán)節(jié)之后，缺少項(xiàng)目驗(yàn)收環(huán)節(jié)以及建設(shè)用地審批環(huán)節(jié)的雙重把關(guān)，質(zhì)量、面積等問題發(fā)生的比例自然相對高一些。

　　補(bǔ)充耕地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及提高質(zhì)量的途徑

　　從不同角度看，補(bǔ)充耕地質(zhì)量的定義差別很大。從農(nóng)業(yè)部門來說，耕地質(zhì)量首先是從土壤性質(zhì)說起，如耕作層厚度、有機(jī)質(zhì)含量、土壤養(yǎng)分含量、土壤質(zhì)地、含水量、pH值等，然后延伸到農(nóng)田水利設(shè)施、灌溉保證率等，質(zhì)量的因素很多；另外，還要考慮作物種類、種植制度、種植方式等因素影響，如同一塊耕地對于小麥和水稻所表現(xiàn)出來的質(zhì)量水平，差距就很大。但從國土資源部門來說，耕地質(zhì)量首先表現(xiàn)出來的是土層厚度、平整程度、農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)田道路和電力等，提供的是一種農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)生產(chǎn)條件，側(cè)重工程措施。

　　因此，作為主管耕地占補(bǔ)平衡的職能部門，補(bǔ)充耕地的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，必須體現(xiàn)職能特征，體現(xiàn)我們所從事的土地整理復(fù)墾開發(fā)工作特點(diǎn)，體現(xiàn)出工程措施所能改變的質(zhì)量因素，不能圍繞那些因作物種類而異的土壤理化性質(zhì)制定標(biāo)準(zhǔn)。在這方面，我們已經(jīng)有了非常扎實(shí)的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)，即農(nóng)用地分等定級工作。農(nóng)用地分等定級作為一種農(nóng)用地質(zhì)量評價(jià)方法，不但有科學(xué)的理論基礎(chǔ)，還是新中國成立以來唯一在全國范圍具備廣泛推廣和使用條件的方法，同時也正在與土地整理復(fù)墾開發(fā)工作充分結(jié)合。

　　補(bǔ)充耕地的質(zhì)量能否進(jìn)一步提高？關(guān)鍵要看和誰比。如果按照法律規(guī)定，與被占用耕地進(jìn)行對比，從宏觀上分析，被占用耕地主要分布在東南沿?；虺鞘兄苓?、平原地帶，補(bǔ)充耕地主要分布在中部、北部、西北部或邊緣山區(qū)、丘陵地帶，按照光溫水條件和經(jīng)濟(jì)投入，補(bǔ)充耕地質(zhì)量與被占用耕地質(zhì)量永遠(yuǎn)存在差距。舉個比較典型的例子，在江蘇南部的蘇州占用耕地，在江蘇北部的徐州或鹽城補(bǔ)充耕地，兩者在生物氣候帶上就有無法彌補(bǔ)的差距，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)業(yè)耕作水平等差距也較大。即使質(zhì)量水平再提高，耕作時間再長，也像兩地現(xiàn)有耕地一樣存在較大的質(zhì)量差距。但是從微觀上分析，不可否認(rèn)，肯定有被占用的耕地質(zhì)量較差，而對應(yīng)補(bǔ)充耕地的基礎(chǔ)條件足夠好，質(zhì)量相當(dāng)好，甚至?xí)^被占用耕地質(zhì)量的情況。如果與周邊耕地相比，補(bǔ)充耕地與周邊現(xiàn)有耕地相鄰，先天條件基本一致，那么通過工程措施提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施水平，再經(jīng)過耕作熟化，補(bǔ)充耕地整體的綜合質(zhì)量超過現(xiàn)有周邊耕地甚至優(yōu)質(zhì)耕地也是可能的。