周洪宇：制定《學(xué)校法》，賦予辦學(xué)自主權(quán)

教育體制改革的根本目的是為了全面提高民族素質(zhì)，多出人才、出好人才。學(xué)校是教育的載體，學(xué)校是教育活動開展的中心環(huán)節(jié)。沒有學(xué)校育人模式的變革，所有教育改革只能是舍本逐末，甚至是空中樓閣。《教育規(guī)劃綱要》提出了建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的任務(wù)，指出：“適應(yīng)中國國情和時代要求，建立依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間新型關(guān)系?！?/SPAN>

但到目前為止，在我國的教育法規(guī)體系中，只有《教育法》，沒有《學(xué)校法》，使學(xué)校獨立法人地位一直未能確立，這既影響了學(xué)校自主辦學(xué)的實施，也影響了學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善，制約了學(xué)校的辦學(xué)活力，這是教育法律體系的重大缺陷。因此，加快制定《學(xué)校法》，要以法律的形式來保障現(xiàn)代學(xué)校制度的建立，促進教育公平，已成為貫徹落實《教育規(guī)劃綱要》一項急迫的任務(wù)。

（一）現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)亟需制定《學(xué)校法》

現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的兩大體制性障礙，呼喚制定《學(xué)校法》。

教育管理體制障礙。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟模式中，制度決定了政府必須包攬一切事務(wù)。對學(xué)校而言，辦學(xué)經(jīng)費的分配、教育資源的配置等都由政府所決定，從投入到產(chǎn)出的整個教育過程附屬于政府的行政命令。這樣政府就成了“大校長”，學(xué)校不能成為真正獨立的法人實體，辦學(xué)缺乏個性和特色。從目前我國教育情況看，由于長期受傳統(tǒng)體制的影響，政事不分、權(quán)責不清等弊端已經(jīng)嚴重制約教育事業(yè)的發(fā)展，千校一面，活力不強，發(fā)展乏力，校長有理想難以實現(xiàn)，有改革處處受阻。

一方面，主管部門怕一放就亂，一些是“婆婆”的心態(tài)難以改變，難免就要經(jīng)常對學(xué)校具體事務(wù)管一管、問一問；大多是不管怕失責，管又不知管什么。另一方面，學(xué)校不知哪些權(quán)力是自己的，勇敢邁出一步，大膽搞教育教學(xué)改革。之所以出現(xiàn)這種局面，根本的是政府與學(xué)校權(quán)責邊界不清，政事不分，管辦一體，沒有各歸其位。

如果這種狀況不改變，我們現(xiàn)在設(shè)計的許多改革設(shè)想，提出的各項任務(wù)，在實施過程中就會被這一“關(guān)口”體制所“梗阻”。《教育規(guī)劃綱要》征求意見稿中提出的探索“管辦分離政校分開”，首要的是“辦”，只有“辦”的問題解決好了，才能實現(xiàn)真正的“分”。解決“辦”的問題，最迫切、最需要的是加快《學(xué)校法》的立法進程，靠法律破解制度困境。

學(xué)校組織體制障礙。

在市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展中，學(xué)校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)及其職責權(quán)限劃分不合理、不完善的弊端已經(jīng)反映出來了。如原有的學(xué)校組織是與計劃相匹配的，適應(yīng)于常規(guī)運行，但在學(xué)校的經(jīng)營發(fā)展中往往顯得無能為力；在現(xiàn)代學(xué)校建設(shè)的引領(lǐng)下，學(xué)校必須構(gòu)建與發(fā)展相一致的組織，而這些組織具有何種職能，相互之間如何制衡等都需要明確。管理學(xué)的基本常識是，結(jié)構(gòu)決定功能，學(xué)校組織體制的阻礙，事實上已經(jīng)影響了學(xué)校功能的正常發(fā)揮。再以中小學(xué)校長負責制為例，校長的法人地位在什么范圍內(nèi)體現(xiàn)出來，什么應(yīng)該負責，什么不應(yīng)該負責等問題也已經(jīng)成為廣大校長的困惑。

（二）法律體系的完善需要制定《學(xué)校法》

從我國現(xiàn)行教育法律法規(guī)體系來看，我國現(xiàn)有的《教育法》、《義務(wù)教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進法》和《教師法》等大多從宏觀、原則上對國家的基本教育制度、學(xué)校、教師的權(quán)利義務(wù)進行了規(guī)定，主要都是調(diào)整國家對教育進行宏觀管理方面的教育社會關(guān)系，它們的規(guī)定既籠統(tǒng)又簡單，原則性強，可操作性差。而教育關(guān)系主要包括三個方面的關(guān)系，即國家與學(xué)校之間的關(guān)系、國家與教育者（包括學(xué)校和教師）之間的關(guān)系和教育者與受教育者（即學(xué)生）之間的關(guān)系。

上述法律只解決了國家與教育者和受教育者之間的關(guān)系，而沒有解決教育者與受教育者之間的關(guān)系。因此，目前我國的教育法體系中存在法律“空白”，亟待彌補。

（三）制定《學(xué)校法》是國際教育的發(fā)展趨勢

歐美和日本等教育法制發(fā)達國家，在上位的教育基本法作為前提下，一般都制定了《學(xué)校法》或《學(xué)校教育法》，它們的經(jīng)驗值得借鑒。

隨著國家民主與法制建設(shè)進程的加快，管理重心的不斷下移，如何促進學(xué)校自主發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度已成為教育改革的一個熱點問題。我們認為，沒有《學(xué)校法》，整個國家的教育法律體系是不健全的，而沒有《學(xué)校法》，也不可能建立真正意義上的現(xiàn)代學(xué)校制度，學(xué)校的發(fā)展不能獲得新的解放。學(xué)校作為現(xiàn)代社會的一個基本的組織體并且有著獨特的運作程序，需要得到一定的法律保護和支撐。

具體有如下建議：

建議全國人大盡快將《學(xué)校法》，納入全國人大新一屆五年立法規(guī)劃。

1.關(guān)于《學(xué)校法》的基本法律框架與內(nèi)容，根據(jù)學(xué)校工作的需要與立法的一般要求，至少應(yīng)該包括立法總則、立法指導(dǎo)思想、管理部門職責、學(xué)校自身職責、法律責任、附則等。

2.《學(xué)校法》的基本內(nèi)容，從我國學(xué)校發(fā)展的需要與教育立法的現(xiàn)狀來看，從法律上講，《學(xué)校法》的核心問題就是解決學(xué)校辦學(xué)與發(fā)展的權(quán)利和義務(wù)問題，這里涉及到學(xué)校與政府、學(xué)校與社區(qū)、學(xué)校與校長、學(xué)校與教師、學(xué)校與學(xué)生等方面的多種教育法律關(guān)系。

第一，《學(xué)校法》應(yīng)賦予學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，首要的任務(wù)是要厘清政府有關(guān)部門和學(xué)校的責任，理順教育管理體制。在學(xué)校與政府的關(guān)系上，核心是學(xué)校的獨立經(jīng)營權(quán)與政府產(chǎn)權(quán)的分離；學(xué)校與社區(qū)的關(guān)系是解決學(xué)校功能轉(zhuǎn)變的雙向服務(wù)責任問題；學(xué)校與校長的關(guān)系核心問題是學(xué)校與校長之間的協(xié)約約束，取消職校行政級別；學(xué)校與學(xué)生的關(guān)系則是學(xué)校執(zhí)行教育方針的法律體現(xiàn)。要具體規(guī)定不同類型學(xué)校發(fā)展的自主權(quán)，體現(xiàn)出各級各類教育的差異和辦學(xué)主體的利益，只有具體，才具有可操作性。

第二，《學(xué)校法》不僅應(yīng)該對學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)做出規(guī)定，而且要對政府的管理權(quán)限做出規(guī)定。只有政府首先真正轉(zhuǎn)變職能，承擔起公共服務(wù)的角色，學(xué)校才可能實現(xiàn)自主發(fā)展。應(yīng)明確政府及其有關(guān)部門在學(xué)校經(jīng)費撥付標準、撥款機制、效益監(jiān)督，學(xué)校教師招聘流程、職稱評聘，對學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量監(jiān)管的標準、途徑以及校長的管理等方面責任主體。要按照十七大關(guān)于加快建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督體系的要求，加強人大對政府在經(jīng)費、教師、學(xué)校建設(shè)、育人環(huán)境等關(guān)鍵問題的監(jiān)督，落實《規(guī)劃綱要》提出的問責制，強化政府在興辦教育、改善民生中的責任。

第三，《學(xué)校法》明確學(xué)校要盡快建立比較科學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。《學(xué)校法》對學(xué)校發(fā)展自主權(quán)的規(guī)定，既應(yīng)包括學(xué)校與政府之間權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，還應(yīng)對學(xué)校與校長、學(xué)校與教師、學(xué)校與學(xué)生之間等方面的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系做出規(guī)定，使教師和學(xué)生依法參與學(xué)校決策。重點是廣大中小學(xué)要在經(jīng)費使用、教師聘任、教學(xué)改革、學(xué)校安全等方面實行真正意義上的校長負責制。同時要按照建立現(xiàn)代學(xué)校制度的要求，建立學(xué)校民主管理、民主監(jiān)督機制。對學(xué)校辦學(xué)的監(jiān)督除了主管部門外，還要引入相關(guān)利益責任方的參與監(jiān)督，學(xué)生和家長、社區(qū)代表必須在學(xué)校監(jiān)督方面發(fā)揮應(yīng)有作用。在當前我國教育改革與學(xué)校發(fā)展背景下，《學(xué)校法》應(yīng)該對學(xué)校設(shè)置、課程教學(xué)及其質(zhì)量監(jiān)控評估等方面做出具體規(guī)定。

第四，應(yīng)處理好《學(xué)校法》與其他教育法規(guī)的關(guān)系。《學(xué)校法》必須遵守《教育法》的基本精神，與《義務(wù)教育法》和《教師法》相一致?！秾W(xué)校法》的目的是“把學(xué)校還給學(xué)校”，法律應(yīng)該為教育改革服務(wù)，保證現(xiàn)代學(xué)校自主發(fā)展，這是由我國教育改革的背景與教育法制建設(shè)的基礎(chǔ)決定的。

總之，加快制定《學(xué)校法》，以便于理順教育管理體制，建立現(xiàn)代學(xué)校制度，政府從直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，促進學(xué)校自主發(fā)展，有助推進教育公平和社會公平。