2015年10月5日，12個跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議（TPP）成員國在美國亞特蘭大達(dá)成基本協(xié)議，標(biāo)志著TPP談判取得實質(zhì)性突破，經(jīng)過五年密集談判，可謂“終成正果”。從7月到10月的短短數(shù)月，從TPP談判受阻到豁然開朗，也算是意料中的“意外”。在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判過程中，有很多與之相伴而生的法律法案，這些法案影響著談判的進程，也與這些協(xié)定有著密切聯(lián)系。

從TPP談判進程受阻認(rèn)識TAA制度

事實證明，2015年是TPP取得談判實質(zhì)性進展最關(guān)鍵時間點。在當(dāng)時，盡管談判已經(jīng)進入“快車道”（fast-track）授權(quán)，即美國國會通過了貿(mào)易促進授權(quán)（TPA）議案。但是，由于大多數(shù)共和黨人都不支持貿(mào)易調(diào)整援助制度（TAA）法案，加上民主黨為了阻止TPP談成也反對該議案，導(dǎo)致TPP談判擱淺。由于兩個議案綁定在一起，“快車道”議案無法成為法律。正是由于TAA法案沒有通過美國參眾議院審議，導(dǎo)致TPP談判一度受阻。客觀地說，TAA與TPP原本沒有什么關(guān)系，只是兩個事物有了交集，也就產(chǎn)生了聯(lián)系。但從區(qū)域貿(mào)易協(xié)定和貿(mào)易政策的因應(yīng)關(guān)系看，TAA可能還真會對TPP產(chǎn)生深度影響。

貿(mào)易調(diào)整援助制度是一種國內(nèi)救濟措施，不會影響到美國貿(mào)易伙伴的利益，所以不易引起其他國家的關(guān)注。美國總統(tǒng)奧巴馬向民主黨發(fā)出呼吁，為了產(chǎn)業(yè)工人、其家庭和他們的社區(qū)避免受到損害，他敦促那些投TAA反對票的國會議員重新考慮該法案，捍衛(wèi)美國工人的權(quán)益。

從表面上看，貿(mào)易調(diào)整援助制度法案影響了TPP的談判進程，實質(zhì)上卻是美國各利益集團博弈的結(jié)果，只不過在形式上通過貿(mào)易政策表現(xiàn)出來。美國民主黨否決了TAA法案，也就阻礙了向美國失業(yè)工人提供培訓(xùn)和收入支持的救濟措施，對民主黨籍的奧巴馬則是一個重大非難。

2015年7月，作為全球規(guī)模最大的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，TPP談判進程再次擱淺。盡管數(shù)月后TPP達(dá)成基本協(xié)議，這在某種程度上是國與國之間，以及各利益集團之間博弈的結(jié)果。當(dāng)時，美國國內(nèi)TPP的反對者主要擔(dān)憂簽訂該協(xié)議會對美國經(jīng)濟諸多方面造成沖擊，而TAA恰恰是美國貿(mào)易自由化對工人、企業(yè)和農(nóng)民造成損害提供的補償機制。由此可見，美國非常重視用國內(nèi)救濟措施來補償外部沖擊造成的產(chǎn)業(yè)損害。當(dāng)然，美國也應(yīng)該料想到，如果將其他國家排除在TPP之外，構(gòu)筑高標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易規(guī)則并嚴(yán)格實施，非成員國難免也會使用類似的國內(nèi)救濟措施加以應(yīng)對。

TAA制度在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中的作用

當(dāng)前的區(qū)域貿(mào)易一體化進程，新的貿(mào)易投資規(guī)則不斷衍生，由于區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的要求和門檻較高，使得協(xié)議外國家很難適應(yīng)高標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)貿(mào)規(guī)則。這就必然會造成這些國家在全球化進程中的脫節(jié)，或者在全球生產(chǎn)格局中被邊緣化，也勢必對國家或者某些產(chǎn)業(yè)造成損害。目前，全世界的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定不斷增多，所形成的“意大利面條碗”效應(yīng)也更加顯著，在促進國際經(jīng)貿(mào)發(fā)展的同時，也給一些國家和地區(qū)參與區(qū)域一體化制造了重重屏障。

我們知道，美國貿(mào)易拓展法和貿(mào)易法中的TAA制度就是一種向經(jīng)濟全球化的美國受害者提供幫助的制度。該制度強調(diào)，當(dāng)由于貿(mào)易政策的改變而引起進口增加或者向外國轉(zhuǎn)移的，從而對國內(nèi)同類或者直接競爭產(chǎn)品的生產(chǎn)者造成損害時，國家作為貿(mào)易政策的總體受益人對受到損害的工人及企業(yè)提供援助。可見，美國在積極推行貿(mào)易自由化的同時，也構(gòu)建了保障國內(nèi)經(jīng)濟安全的救濟制度，以防范國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到損害。

如果TPP嚴(yán)格推行其協(xié)議中的條款，不僅會給協(xié)議國家造成影響，更會影響到協(xié)議外國家的利益。貿(mào)易政策的外部性變化，既有受益方，也有受損方。所以，無論貿(mào)易救濟措施，還是TAA制度，將是應(yīng)對區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的有效政策途徑。TAA制度不是維護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的保護政策，而是針對自貿(mào)協(xié)定等貿(mào)易自由化對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害的有效應(yīng)對之策。例如，眾多國家曾經(jīng)實施的“兩反一保”貿(mào)易救濟措施，就是WTO框架下合法的貿(mào)易政策。因此，盡管自由貿(mào)易協(xié)定推動了區(qū)域貿(mào)易發(fā)展，但會造成區(qū)域性的貿(mào)易壁壘，協(xié)定中強調(diào)的邊界內(nèi)措施會對協(xié)議外國家的經(jīng)濟造成傷害，那么，TAA制度就是非協(xié)議國家對此的應(yīng)對之策。

從原產(chǎn)地規(guī)則看我國構(gòu)建TAA制度的必要性

以紡織品為例，TPP文本規(guī)定，紡織品中從紡紗（紗線）開始確定原產(chǎn)地。所有的產(chǎn)品原材料必須在TPP締約方內(nèi)部購買，否則不能享受免稅政策。比如，作為TPP締約方的越南，2009年其紡織服裝、皮革和制鞋業(yè)出口中的外國增加值僅次于中國的420.3億美元，高達(dá)87.7億美元。越南該產(chǎn)業(yè)出口中的進口中間品有13.49%來自中國，7.32%來自韓國，6.22%來自日本。若不考慮增加值貿(mào)易，越南從中國進口的紡織服裝類產(chǎn)品的貿(mào)易額將會更大。如果協(xié)定真要嚴(yán)格實施上述原產(chǎn)地規(guī)則，那么越南就可能為享受免稅政策而不從中國進口紡織服裝產(chǎn)業(yè)中的原材料。因為協(xié)定明確規(guī)定，協(xié)議內(nèi)成員該產(chǎn)業(yè)的進口原材料50%以上必須從協(xié)議成員進口，否則不能享受協(xié)議帶來的優(yōu)惠政策。

TPP中的原產(chǎn)地規(guī)則更加強調(diào)了邊界內(nèi)措施和慣例，這也是對規(guī)則的重新定義，即該規(guī)則確保了締約方將成為協(xié)議的主要受益者。由此看來，原產(chǎn)地規(guī)則可能人為地割裂了一些國家的某些行業(yè)參與全球價值鏈，造成這些國家的某些產(chǎn)業(yè)在全球分工體系中的重新調(diào)整。而取消進出口中的配額和其他數(shù)量限制，修改原產(chǎn)地規(guī)則中的累計原則可以鼓勵區(qū)域價值鏈貿(mào)易的發(fā)展。所以，TPP若實施較為嚴(yán)格的原產(chǎn)地規(guī)則，將會對一些國家的某些產(chǎn)業(yè)，如紡織業(yè)等造成深刻影響，即TPP成員之間的出口將會因為優(yōu)惠政策（因為優(yōu)惠措施都是針對原產(chǎn)地而設(shè)定的）而產(chǎn)生顯著的創(chuàng)造效應(yīng)，也會擴大成員國產(chǎn)業(yè)的競爭優(yōu)勢，但會傷害非成員經(jīng)濟體的國家和產(chǎn)業(yè)利益。

近期，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見》明確指出，研究建立貿(mào)易調(diào)整援助機制。在減少政策扭曲、規(guī)范產(chǎn)業(yè)支持政策的基礎(chǔ)上，研究建立符合WTO規(guī)則和我國國情的貿(mào)易調(diào)整援助機制，對因關(guān)稅減讓而受到?jīng)_擊的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和個人提供援助，提升其競爭力，促進產(chǎn)業(yè)調(diào)整。

TPP所引致的貿(mào)易投資規(guī)則的變化，可能會在一定程度上倒逼我國國內(nèi)改革，但并不是國內(nèi)改革的全部動力。TPP對我國未來發(fā)展既是機遇，也是挑戰(zhàn)。面對TPP可能帶來的沖擊，需要有未雨綢繆的應(yīng)對措施加以防范。TAA制度可以作為維護我國產(chǎn)業(yè)安全的配套措施，也是亟須構(gòu)建的產(chǎn)業(yè)損失預(yù)警體系的一種手段。因此，在我國還未建立防范因貿(mào)易自由化而產(chǎn)生的產(chǎn)業(yè)和就業(yè)損害的法律制度情況下，構(gòu)建符合我國國情的TAA制度是有必要的。