本文首發(fā)于《檢察日報》2015年12月29日

輕刑化、溫和化，強調對罪犯的改造和再社會化等，都是荷蘭刑事司法體match系的典型特征，這與社會福利國家、社會寬容的政策導向和文化特質不無關系。對監(jiān)禁率的考察或許可以起到管中窺豹的效果，荷蘭以監(jiān)禁率低聞名于世。根據國際監(jiān)獄研究中心的數據，截至2014年9月30日，荷蘭羈押場所的羈押人數為11603人(其中審前羈押占40%左右)，監(jiān)禁率為0.069%，排在全球第178位，羈押場所占用率為77%(2015年，挪威還向荷蘭租借了部分監(jiān)獄用于關押本國罪犯)。社會福利國家強調要有彈性地應對犯罪，關注底層社會的參與機會，國家在規(guī)制社會事務中要扮演積極角色，在這種制度背景下，刑事司法體系保持謙抑，重在預防，而檢察權則承擔更多的社會職能。在荷蘭刑事司法體系內，檢察機關的中樞角色表現為在推進社會治理目標中起主導作用。

根據荷蘭憲法，以及荷蘭安全與司法部(以下簡稱司法部)、檢察官總署官方網站的表述，檢察機關被定位為司法機關的組成部分。檢察機關是荷蘭唯一的承擔公訴職能的機關，其主要任務包括三項:偵查犯罪、起訴犯罪嫌疑人和監(jiān)督刑罰執(zhí)行。但是與法院相比，荷蘭檢察機關作為司法機關具有以下兩方面的特殊之處。

一是組織結構上的集中統(tǒng)一性。檢察機關是統(tǒng)一的全國性組織，其組織結構具有科層化特征，檢察官總署處于最高層級，通過發(fā)布檢察政策、指令等方式統(tǒng)一指揮、監(jiān)督全國檢察機關。檢察機關的設立分區(qū)劃單元和功能單元。區(qū)劃單元的設立主要與法院的區(qū)劃設置相對應，每一個地區(qū)法院相對應設有地區(qū)檢察辦公室，與4個上訴法院相對應設有上訴檢察辦公室。此外，還設有2個以功能劃分的全國性的檢察辦公室，即負責追訴有組織犯罪、反恐、販賣人口及類似犯罪的國家檢察辦公室，以及負責追訴嚴重欺詐、環(huán)境犯罪和資產沒收的國家檢察辦公室。在檢察機關內部，檢察人員分為首席檢察官、高級檢察官、檢察官、代理檢察官以及獨任法庭檢察官，此外還有書記員和其他行政人員。近年來，隨著案件量的增加，荷蘭檢察官的人數也不斷增加，2003年，荷蘭全國只擁有檢察官不到500人，但到2015年，全國檢察機關共有職員5000余人，其中檢察官800人。

二是職權行使上的相對獨立性。檢察機關作為整體，與法院不同，檢察機關并不是完全獨立的機構，司法部長是檢察機關形式上的最高領導，對檢察政策和決定承擔政治責任，并向議會負責。根據荷蘭司法組織法，司法部長對檢察政策和個案決定享有指令權。不過，法律對司法部長行使干預權設置了嚴格的條件。例如在個案中，司法部長發(fā)布指令前，必須將指令和理由抄送檢察官總署，以便該機構表達意見。如果司法部長試圖發(fā)布指令禁止對某案進行調查或起訴(至今，司法部長未行使過這一權力)，司法部長必須將該指令以及檢察官總署的意見送達議會，接受議會的民主監(jiān)督。

如果說在組織結構和職權行使上，檢察機關和法院差異很大，那么在檢察官和法官的選拔任命上差異則很小。除了形式上的任職期限不同外(法官終身任職，檢察官則有65歲的退休限制)，任職條件、培訓考核等，檢察官和法官都受司法公務員相關法律的規(guī)制，兩者具有高度的相似性。正如歐洲比較刑事司法學者杰奎琳·霍奇森所言，在荷蘭這樣的歐陸國家，由于履行類似于司法的職能，接受與法官相同的司法培訓，以及工作意識形態(tài)(代表公共利益而不是被害人或被告人單方的利益)和自我認知的相似性，都傾向于將檢察官定位為準司法官。

在荷蘭，檢察官享有偵查權，但是檢察官只對部分重大案件開展偵查(如前不久的馬航MH17空難)，大部分刑事案件由警方偵查，但檢察官要對警方的偵查行為負責。檢方對警方(主要是警方內部負責刑事案件偵查的警察)有指令權和監(jiān)督權，如果警方不服從指令，將面臨紀律制裁。警方偵查完結，將案卷移送檢察機關審查起訴。近年來，警方移送檢方的案件平均在25萬件左右，其中有50%左右未進入法庭審理程序，而是由檢察機關自行運用檢察裁決權處理。這里所說的檢察裁決權是指檢察機關對警方移送的案件，在不移送法院起訴的情況下，所享有的各種處置權，主要包括無條件不起訴、中止起訴、刑事和解、檢察刑事處罰令等。

依據荷蘭刑事訴訟法和檢察官總署頒布的指引，檢察機關有100多條不起訴的理由，其中大致可以劃分為基于法律技術原因不起訴和基于便宜原則不起訴。前者類似于我國刑事訴訟法第15條規(guī)定的情形(如犯罪已過追訴時效期限的;經特赦令免除刑罰的;犯罪嫌疑人、被告人死亡的，等等)，后者則主要基于公共利益考慮，對起訴不符合比例原則、不公正和沒有效果的案件作不起訴處理。在2010年之前，作無條件不起訴的案件占所有案件的10%左右。對于部分案件，檢察機關也可以中止起訴，如果犯罪嫌疑人遵從了檢察機關施加的一些條件(如參加毒品康復項目)，則檢察機關的追訴權失效。在2008年，中止起訴的適用比例在5.8%左右。在2008年之前，對于法定自由刑在6年以下的刑事案件，檢察機關和犯罪嫌疑人還可以通過刑事和解替代起訴和公開審判，只要犯罪嫌疑人自愿向國庫支付一定數量的金錢，或者滿足檢察機關設定的一個或多個財產條款，如罰金、沒收財產、上交犯罪所得、賠償損失、從事無償勞動等，檢察機關就可以對其不予起訴。在2008年之前，刑事和解的適用比例在33%左右。但是由于刑事和解存在對犯罪嫌疑人的權利缺乏程序保護、不具有終局性等弊端，導致立法者引入了一種新的檢察裁決程序，即檢察刑事處罰令程序，以便增強檢察機關的庭外化解案件的能力。

檢察刑事處罰令是檢察官享有的一種無需法庭介入的情況下，對證據確鑿的輕微案件科處刑罰(除了自由刑)的法定權力。刑事處罰令適用于可能被判處6年以下自由刑的犯罪行為。適用這一程序時，檢察機關可以科處罰金、服務刑、撤銷駕照、上交犯罪所得等刑罰。除非犯罪嫌疑人反對，刑事處罰令將具有終局性，具有強制執(zhí)行力，且一旦接受，等于宣布犯罪嫌疑人有罪。如果犯罪嫌疑人對此表示反對，也必須在法定期限內表示，并且要親自在檢察官辦公室做出或者通過書面形式做出。在反對的情況下，檢察機關將把案件移送到法院，被指控人接受正常審判。對于可能被科處超過2000歐元罰金或賠償的案件，被指控人有獲得指派辯護人幫助的權利。當檢察官意圖簽發(fā)罰金或賠償命令時，要為被指控人指定辯護律師參加聽證。刑事處罰令自2008年引入以來，適用率越來越高，逐漸取代刑事和解制度。例如在2014年，檢察機關運用刑事處罰令處理了3.32萬個案件，占所有案件的15%左右。當然，刑事處罰令制度的確立也引來爭議。有批評者認為，該制度同時賦予檢察官定罪權和量刑權，違背權力分立原則，違背了荷蘭憲法有關法院對刑事犯罪的管轄權規(guī)定。另有批評者擔心，此項權力有濫用的危險。例如2015年1月，荷蘭最高法院發(fā)布了一項報告，批評了檢察機關在部分證據不充分的案件中適用了刑事處罰令程序。但是盡管有這些批評，便宜主義和實用主義在荷蘭刑事司法領域還是占了上風。

荷蘭刑法典比較簡明，其對每一個罪，規(guī)定的只有最高刑罰，沒有最低刑，且沒有量刑梯度，理論上自由刑可以為1天。荷蘭也沒有專門的、有約束力的量刑規(guī)范，這就導致法官的量刑裁量權十分寬泛，量刑不均衡一度是一個十分嚴重的問題。在確保量刑均衡上，荷蘭檢察機關走在了法院的前面。自20世紀末，荷蘭檢察機關實施了“北極星指引”計劃，到今天，檢察機關已經發(fā)布了30多個全國性的量刑指引。這些指引對檢察官有約束力，在特殊情況下檢察官也可以偏離指引，但必須明確說明理由。該指引對法院雖然沒有約束力，但是由于它具有標準化和科學性，法院相當看重檢察官的量刑建議，80%左右的案件的量刑都是根據指引確定刑罰。

這些具體量刑指引以檢察官總署頒布的“檢察量刑指引框架”為模板，全面收集影響某種犯罪量刑幅度的因子，并賦予一定的分值，然后利用計算機軟件來進行運算，得出一個總積分，再根據總積分確立相應的刑種和刑度。下面以傷害罪為例考察“北極星指引”的應用原理。比方說，傷害罪量刑基準積分為12分，根據被害人受傷的程度輕重，額外增加3分到35分不等;根據作案使用的工具兇險程度(從鈍器到槍支)，額外增加7分到52分不等;如果基于歧視動機而傷害他人，額外增加25%的積分;如果被害人為正在履行公務的人員，在前面計算的總積分基礎上翻倍，等等。最終，積分累加并轉化為量刑。每一個積分可能導致22歐元罰金，或者一天監(jiān)禁，或者兩小時的服務刑(例如社區(qū)服務)。若積分低于30分，檢察官可以用替代庭審的方式解決該案;如積分在30分到60分之間，檢察官可以只適用服務刑;若積分超過60分，將導致提起公訴。檢察官可以在總積分少于120分時請求科處服務刑，或者在總積分超過120分時請求科處自由刑?？傊?，檢察機關的量刑指引是一個相當精密、科學、標準的求刑量化系統(tǒng)，它的設計研發(fā)，吸收了法律、科學以及其他學科的知識，它的使用統(tǒng)一了司法體系的法律適用。

在荷蘭，檢察機關還享有對刑罰執(zhí)行的監(jiān)督權，尤其是針對自由刑和財產刑。前面提到，荷蘭是輕刑國家，例如2013年數據顯示，被科處自由刑的罪犯，98%的刑期在4年以下，49%的刑期在1個月以下，而刑罰執(zhí)行完全以罪犯的改造和再社會化為中心，獄政體系十分科學和人性化。而且基于對自由刑的負面效果的深刻認知，用財產刑替代自由刑成為荷蘭的優(yōu)先刑事政策，一定程度上成為主流刑罰。刑罰的嚴格執(zhí)行對于荷蘭這樣一個輕刑化國家十分關鍵，否則無論從懲罰還是改造角度講，刑事司法體系都不可能實現最初的目標。正基于此，荷蘭檢察機關對監(jiān)獄和專門的財產刑執(zhí)行部門(中央罰金收繳局)實施監(jiān)督。

綜合以上情況，不難看出，荷蘭檢察機關在偵查、起訴、執(zhí)行領域都享有廣泛的權力，在相當程度上主導著刑事司法體系的運作，進而服務于整個社會的治理目標。而刑事處罰令等被認為是突破傳統(tǒng)司法理念的制度創(chuàng)新，如何有效運用，對檢察官自身的素質和內部監(jiān)督制約機制是一個挑戰(zhàn)。此外，檢察機關還面臨著兩方面的挑戰(zhàn):一是財政約束問題。近幾年的經濟衰退對荷蘭的福利國家制度構成挑戰(zhàn)，也影響到司法領域。最近，荷蘭議會要求檢察機關到2018年要縮減1.43億歐元的開支，這讓原本資源有限的檢察機關叫苦不迭。二是復雜的國家安全問題。近年來，隨著移民的大量增加，移民、種族、宗教等問題給傳統(tǒng)社會治理帶來挑戰(zhàn)，出于反恐和國家安全方面的考慮，荷蘭可能會改變傳統(tǒng)刑事司法體系的部分規(guī)則，這對檢察機關也是一個挑戰(zhàn)。