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（原作者：酈東鈞）摘 要 自《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）頒布后，對于信息公開訴訟方面的研究，基本偏重于如何擴(kuò)大信息公開訴訟的范圍，強(qiáng)化對信對公民知情權(quán)的保護(hù)。忽略了對于信息公開案件中的濫訴現(xiàn)象卻缺乏研究?；诖?，本文試對此類案件存在特點(diǎn)、產(chǎn)生原因及可能的規(guī)制途徑進(jìn)行分析。 關(guān)鍵詞 信息公開 行政訴訟 濫訴 作者簡介：酈東鈞，金華市中級人民法院。 中圖分類號：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592-（2014）05-128-02 一、引言 信息公開制度立法目的“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會活動的服務(wù)作用”，簡而言之，信息公開目的是為了保護(hù)作為民眾表達(dá)自由前提的知情權(quán)。因此，以信息公開為案由的行政訴訟，其主要價值在于對公民受侵犯的知情權(quán)進(jìn)行保護(hù)。 信息公開的濫訴即指以信息公開為案由，其目的卻違背了信息公開條例保護(hù)知情權(quán)的立法宗旨的違或法行使訴權(quán)的行為。濫用訴析現(xiàn)象存在于每一種類的訴訟案件中，但信息公開訴訟案件的特殊性為這種行為的存在提供了特殊的便利條件，因此亟須對信息公案件濫訴現(xiàn)進(jìn)行特別的研究，加以規(guī)制以期保障信息公開的正常訴訟秩序，進(jìn)而更好保障公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。 二、信息公開訴訟濫訴存行為的特點(diǎn) 在信息公開濫訴案件中，有明顯的二個步驟，第一是集中的大量向行政機(jī)關(guān)申請信息公開，原告的信息公開申請往往不合法。如所申請內(nèi)容不屬于信息公開的范圍，重復(fù)申請公開同樣內(nèi)容， 甚至是原告已通過先前訴訟掌握內(nèi)容。第二是對于行政機(jī)關(guān)的答復(fù)或者不答復(fù)，集中的提起件案件起大量信息開公訴訟或履行信息公開法定職責(zé)的訴訟。 信息公開案件中這濫訴行為與常見民商事案件中濫用訴權(quán)的行為有所不同。從目的上看，民商事案件中濫用訴權(quán)目的在于贏得案件的勝利，所追求的是案件本身的利益。而在信息公開訴訟中，原告不怕敗訴，也不會為敗訴而阻卻，原告濫用訴訟目的不在于一個案件本身的成敗，信息公開案件訴訟請求是公開“某某信息”，決定了案件勝訴也只能是實(shí)現(xiàn)原告的知情權(quán)，往往并不能幫助原告解決具體利益訴求，原告追求利益在案件之外。從行為方式看，民商事案件中大多是拖延訴訟，或者妨礙訴訟，偽造證據(jù)等方式，而信息公開案件中采取是先申請，再起訴，再上訴，再申訴，即其采取的方式往往是盡一切可能，集中針對某些行政機(jī)關(guān)制造大量的案件。 三、濫訴原因分析 從行為人自身行為動機(jī)看，原告樂于提起大量案件背后并有在于獲取大量信息，而是以訴訟為手段，給司法及行政機(jī)關(guān)制造壓力，意欲從行政機(jī)關(guān)處獲得某種不正當(dāng)利益。因?yàn)樾姓V訟案件在大部份法院往往是少量的，相應(yīng)的審判人員力量配備也會比較薄弱，一個人能提起十個案件，或許就能占到當(dāng)?shù)鼗鶎臃ㄔ阂粚徯姓讣芾頂?shù)的20%以上，足以對正常的行政審判秩序形成沖擊，這些一審案件還能衍生出二審及至再審案件。同時，這些案件有關(guān)的信訪會變成了涉法涉訴信訪，所以司法機(jī)關(guān)不僅會面臨辦案壓力，行政機(jī)關(guān)也不僅是面對應(yīng)訴壓力，在現(xiàn)在的信訪體制及以一些績效考核指標(biāo)體系下，這些大量案件轉(zhuǎn)化成為法院和行政機(jī)關(guān)的巨大維穩(wěn)壓力。迫于這種壓力，行政機(jī)關(guān)就可能采取特殊方式與原告和解?？梢哉f在信息公開濫訴案件中，司法屬性的行政訴訟已異化成為了一種奇特的信訪行為。 從訴訟具體制度安排上看，在民商事領(lǐng)域，對濫用訴權(quán)的制度限制有訴訟費(fèi)制度和一事不再理制度最為有效，而在信息公開訴訟中這二項制度恰恰近不能發(fā)揮應(yīng)有作用。首先，信息公開訴訟屬于行政訴訟，起訴費(fèi)用很低。最高人民法院1989年7月12日公布的《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》將目前行政訴訟案件受理費(fèi)的具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)定為：“（1）治安行政案件，每件交納五元至三十元；（2）專利行政案件，每件交納五十元至四百元；（3）其他行政案件，每件交納三十元至一百元。有爭議金額的，按財產(chǎn)案件收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)交納。在上訴案件，上訴人依一審標(biāo)準(zhǔn)交納案件受理費(fèi)”。不少法院行政案件訴訟費(fèi)用都是固定的幾十元。行政訴訟收費(fèi)維持在較低水平的本有利于公民維護(hù)自身權(quán)利，勇于起訴。但客觀上卻會失去限制訴訟的功能。在某些原告不斷提起的這種信息公開訴訟中，正常人都能預(yù)計這些案件審理結(jié)果，其中訴訟費(fèi)用低是一個最重要因素。因?yàn)樵谶@樣的訴訟中，法院、行政機(jī)關(guān)所付出成本，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于案件幾十元的訴訟費(fèi)。而一但造成行政機(jī)關(guān)的妥協(xié)，原告即可獲得巨大的利益。從經(jīng)濟(jì)分析的角度，濫用訴權(quán)的成本支出之低與所獲收益之大形成反差，促使當(dāng)事人濫用訴權(quán)，尋求新的“利潤空間”。正是由于濫用訴權(quán)成本很低，甚至根本不需要成本，而司法秩序和對方當(dāng)事人卻要為其濫用訴權(quán)行為付出巨大的代價。兩者之間存在巨大的“利潤空間”，促使當(dāng)事人濫用訴權(quán)進(jìn)行惡意訴訟①。其次，對于“一事不再理制度”，雖然最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第四十四條中規(guī)定，對于起訴人重復(fù)起訴的，應(yīng)當(dāng)裁定不予受理；已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴，但卻極難適用于信息公開訴訟。因?yàn)?，在信息公開制度中也缺少對公民重復(fù)申請的，惡意申請的規(guī)定。對于公民的申請，依據(jù)信息公開條例，行政機(jī)關(guān)總有答復(fù)的義務(wù)，而對于行政機(jī)關(guān)的答復(fù)又普遍的視為是具體行政行為，這樣，會使實(shí)質(zhì)上是重復(fù)起訴行為又能進(jìn)入訴訟渠道。同時，《信息公開條例》在公開內(nèi)容上樹立了以公開為原則，不公開為例外的原則。而在訴訟程序上，申請人尋求司法救濟(jì)時，沒有原告資格進(jìn)行限制②，以充分保護(hù)公民知情權(quán)。但因相應(yīng)的對信息公開訴訟受案范圍的排除卻沒有系統(tǒng)的規(guī)定，使得信息公開訴訟變成了有放無收，為訴權(quán)濫用提供了規(guī)則的空間。可以這樣說，信息公開制度中以公開為原則，意味著信息公開申請的無限制，但對無限制的申請，卻要求必然的答復(fù)行為，答復(fù)行為在現(xiàn)在又是必然可訴的，于是，申請必然可提起訴訟，無限制的申請意味就是無限制的訴訟可能。這樣，縱然這些訴訟不會進(jìn)入實(shí)體審理，但僅僅是程序上的裁判也會是巨大的訴訟負(fù)擔(dān)和巨大資源浪費(fèi)。（原作者：酈東鈞）根本上講，信息公開濫訴的發(fā)生原因還是在于在立法指導(dǎo)思想上“重保護(hù)訴權(quán)輕防止濫用訴權(quán)”的觀念根深蒂固，導(dǎo)致保護(hù)訴權(quán)與防止濫用訴權(quán)的制度失衡③。尤其是在行政訴訟領(lǐng)域中，因我國的行政訴訟收案數(shù)與民事、刑事相比一直處在極低的位置，而指導(dǎo)思想上就是要擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，提高行政訴訟的受案量。特別是信息公開案件，對于破除政府信息不公開的救濟(jì)困局，改變我國行政機(jī)關(guān)普遍不愿公開現(xiàn)狀，建設(shè)“ 透明政府” 和“ 民主政府”，以保護(hù)公民的參政權(quán)和實(shí)現(xiàn)信息資源的充分利用有著重要意義，所以近年來立法多偏重于加強(qiáng)訴權(quán)保護(hù)的范圍，而對于如何防止濫訴，如何對濫訴行為進(jìn)行制裁缺乏有力的、系統(tǒng)的措施。 四、濫訴規(guī)制 濫用訴權(quán)造成了訴訟程序資源嚴(yán)重浪費(fèi)。正如弗里德曼所說：“從理論上說，訴訟理由是無止盡的。但是國家只提供一定數(shù)量的法官、律師和法庭。如果訴訟人數(shù)突然增加，制度會被嚴(yán)重打亂，供應(yīng)和需求的緩慢相互作用將不再行得通。排長隊和拖延可能引起緊張和埋怨，甚至可能引起重大改革或調(diào)整?！雹?。所以，我們應(yīng)將防止濫用訴權(quán)與保護(hù)訴權(quán)看成是一個統(tǒng)一體。必須認(rèn)識到司法資源是有限的，防止濫訴正是為了防止少數(shù)當(dāng)事人無理侵占有限的司法資源，從而使需要救濟(jì)的當(dāng)事人能夠得到更好的保護(hù)。因此防止濫用正是為了保護(hù)。 第一，完善信息公開制度，并完善信息公開制度與行政訴訟制度之間的銜接。對于某些重復(fù)申請及惡意申請的情況，賦予行政機(jī)關(guān)不予答復(fù)權(quán)力。同時，為保護(hù)公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)同時防止濫訴，建議以受理為原則，不受理為例外明確信息公開訴訟受案范圍的排除情況。法院在立案方面應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格的審查，對應(yīng)當(dāng)受案件依法受理，對重復(fù)起訴的案件不予受理。 第二，建立以事后處罰為主的濫訴制裁措施。以經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)派的觀點(diǎn)，要有效的防止訴權(quán)濫用就要讓當(dāng)事人的濫用訴權(quán)所付出成本大于其可能得到的收益，讓當(dāng)事知道起訴是不經(jīng)濟(jì)的。但因?yàn)?span style="width: auto; height: auto;">行政訴訟和民事訴訟存在不同之處，不能簡單的提高行政訴訟的訴訟費(fèi)。因?yàn)榭陀^上我國行政訴訟氛圍不是很好，很多當(dāng)事人提起行政訴訟會面臨很多阻力，簡單提高行政訴訟訴費(fèi)用可能導(dǎo)致有違社會公正的結(jié)果?！盀榱朔婪稑O少數(shù)原告可能濫用訴權(quán)，而讓大多數(shù)相對人在起訴時要先支付一筆不菲的訴訟費(fèi)用，對于大多數(shù)行政訴訟原告來說很不公平”⑤。因此，提高事前的訴訟費(fèi)來加重當(dāng)事人濫訴的成本并不可取，更好的辦法是采用事后懲罰的方式，對法院認(rèn)定為濫訴的當(dāng)事人進(jìn)行制裁，比如借鑒國外立法建立罰金制度，對有明顯濫訴的當(dāng)事人處以高額的罰金，情節(jié)嚴(yán)重的可以依照妨害訴訟秩序的角度進(jìn)行拘留。還可以建立禁止令的制度，使某一層級法院依據(jù)嚴(yán)格的程序在極端情況下可以發(fā)布針對某個當(dāng)事人某方面禁止令，限制其提起信息公開訴訟的權(quán)利。 第三，引進(jìn)“誠實(shí)信用原則“，在信息公開訴訟中引導(dǎo)建立誠實(shí)信用的訴訟文化?！罢\實(shí)信用原則”被譽(yù)為民法中的“帝王條款”。訴權(quán)不得濫用是誠實(shí)信用原則的當(dāng)然內(nèi)容， 或者說是誠實(shí)信用原則的反面規(guī)范。誠實(shí)信用原則又稱為誠信原則， 著名民法學(xué)家梁慧星教授對其所下的定義是“ 所謂誠實(shí)信用原則， 是市場經(jīng)濟(jì)活動中形成的道德準(zhǔn)則， 它要求人們在市場活動中講究信用， 悟守諾言， 誠實(shí)不欺， 在不損害他人利益和社會利益的前提下追求自己的利益”⑥。誠實(shí)信用原則在阻止濫用訴訟權(quán)利方面發(fā)揮有其獨(dú)特的作用。法律授予當(dāng)事人很多程序權(quán)利與實(shí)體權(quán)利，但當(dāng)事人并不一定以正當(dāng)目的行使這些權(quán)利。要以具體的法律條文來約束各訴訟主體的訴訟行為的對立法和司法而言都會產(chǎn)生很大的運(yùn)行成本，而且不一定能現(xiàn)意料之中的果。更為有效的是樹立抽象原則，用以指導(dǎo)法院以當(dāng)事人的訴訟行為，通過訴訟活動的運(yùn)行內(nèi)化為當(dāng)事人自覺的行為，形成誠實(shí)信用的訴訟文化。 行政訴訟法的不斷發(fā)展，早已從限制政府權(quán)力的模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐笳e極行使職權(quán)的模式。行政主體與行政相對人之間而從不對等的并系越發(fā)趨向于平等。通過法律的有目的設(shè)定的權(quán)利義務(wù)，現(xiàn)在的行政機(jī)關(guān)面對行政相對人時不一定有絕對的地位上的優(yōu)勢，行政相對人已在不少方面取得了與行政機(jī)關(guān)平等對話的能力。簡而言之，行政主與行政相對人之間的關(guān)系更加趨同于平等民事關(guān)系。并且，可以預(yù)見，這一趨勢會在以后更加明顯。面對這一趨勢的行政法律關(guān)系，不因僅著眼于限制行政權(quán)力的“橫暴”，我們已經(jīng)開始來自行政相對人的“橫暴”。積極借鑒在民事訴訟中已有經(jīng)驗(yàn)，合理解決信息公開領(lǐng)域內(nèi)的濫訴問題。 注釋： ① 陸林，張桐，明廣.濫用訴權(quán)行為的成因、危害及防范路徑初探.江蘇省濱?？h人民法院. ②江必新，李廣宇.政府信息公開訴訟若干問題探討.政治與法律.2009（3）. ③周鳴杰.試論濫用起訴權(quán)及其規(guī)則措施.連江法院. ④[美]弗里德曼著.李瓊英，林欣譯.法律制度.中國政法大學(xué)出版社.1994年版.第270 頁. ⑤ 沈小平.中國行政訴訟費(fèi)用制度的反思與重構(gòu).中共貴州省委黨校學(xué)報.2006（6）. ⑥ 梁彗星.民法解釋學(xué).中國政法大學(xué)出版社.1995年版.第301頁. |
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