開門立法助推立法民主化進程

    全國人大及其常委會公布法律草案征求意見已形成制度,立法機關通過調研、座談等方式傾聽各方意見,立法聽證會成為不同利益群體理性表達訴求的平臺——

    □法制日報記者朱磊

    8月25日至31日,十二屆全國人大常委會第十次會議在北京舉行。在此次會議上,立法法修正案草案、廣告法修訂草案、反間諜法草案、行政訴訟法修正案草案二次審議稿被提請審議。會議閉幕不久,這四部法律草案便齊刷刷亮相中國人大網(wǎng),向社會廣泛征求意見。

    如今,對于在網(wǎng)上公布法律草案并征求意見這種形式,人們早已不覺得陌生,越來越多的民眾正在通過立法機關敞開的大門積極有序地參與到我國的立法活動中。透過法律草案公布這扇窗口也可以清晰地看到60年來我國民主立法一步步走過的堅實足跡。

    公布法律草案——
    更多群眾成為立法參與者

    互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展,讓法律草案可以通過更便捷的方式迅速走進人們的視野。但其實,向社會公布法律草案的做法由來已久。

    “向社會公布法律草案征求意見,最早可以追溯到1954年制定憲法?！比珖舜蟪Ｎ瘯k公廳研究室二局局長艾志鴻說。

    據(jù)艾志鴻介紹,在制定憲法過程中,憲法草案初稿曾下發(fā)到各大行政區(qū)、各省市區(qū)的領導機關和各民主黨派、各人民團體組織討論,共有8000多人、歷時81天對憲法草案進行大討論,提出了5900條修改意見。在此基礎上,1954年6月14日,中央人民政府委員會舉行第三十次會議,通過了憲法草案和關于公布憲法草案的決議,要求全國地方各級人民政府立即在人民群眾中普遍地組織對于憲法草案的討論,向人民群眾廣泛地進行對憲法草案內容的說明,發(fā)動人民群眾積極提出自己對于憲法草案的修改意見。當年6月15日憲法草案公布,在隨后的兩個多月時間里,全國共有1.5億人參加討論。據(jù)統(tǒng)計,在全民討論中共提出了118萬條修改和補充意見。根據(jù)這些意見,憲法起草委員會對原草案再次進行了修改。1954年9月20日,一屆全國人大一次會議通過了《中華人民共和國憲法》。

    “1954年憲法草案向社會全文公布征求意見,是新中國立法史上的一大創(chuàng)舉,開創(chuàng)了法律草案公布工作的先河?！卑绝櫿f。

    1982年4月召開的五屆全國人大常委會第二十三次會議通過了關于公布憲法修改草案的決議,決定公布憲法修改草案,交付全國各族人民討論。當年4月28日,憲法修改草案全文發(fā)布。

    從1983年到1997年,全國人大常委會公布了全民所有制工業(yè)企業(yè)法草案、行政訴訟法草案、香港特別行政區(qū)基本法草案、澳門特別行政區(qū)基本法草案和集會游行示威法草案等5部法律草案。

    隨著時代的發(fā)展和進步,更多的立法走進民眾的生活中。

    1998年,全國人大常委會工作要點提出:重要的法律草案可以在報刊公布,廣泛征求意見。一年內,全國人大常委會先后將土地管理法修訂草案、村民委員會組織法修訂草案和合同法草案向社會公布征求意見,人民群眾反響強烈。

    2000年3月15日,九屆全國人大三次會議通過的立法法規(guī)定,列入常務委員會會議議程的重要的法律案,經委員長會議決定,可以將法律草案公布,征求意見。各機關、組織和公民提出的意見送常務委員會工作機構。從此,全國人大常委會法律草案公布工作有了法律依據(jù)。

    2005年1月,全國人大常委會辦公廳主辦的中國人大網(wǎng)正式開通。當年7月全國人大常委會向社會公布物權法草案,這是全國人大常委會首次通過官方網(wǎng)站公布草案和征求意見。

    勞動合同法的制定與勞動者的切身利益密切相關,這部法律從制定之初就引起了人們的極大關注。2006年,全國人大常委會公布勞動合同法草案征求意見。細心的人們發(fā)現(xiàn),這次公布的法律草案與以往有所不同:為便于廣大人民群眾廣泛開展討論、充分發(fā)表意見,常委會在全文公布勞動合同法草案的同時,還公布了草案的說明。對于勞動合同法,人們表現(xiàn)出空前熱情。據(jù)統(tǒng)計,這次征求意見共收到通過網(wǎng)絡、報刊、信件提出的意見近20萬件,65%來自基層勞動者,創(chuàng)造了常委會公布法律草案工作正式啟動以來的第一個新高。隨后,全國人大常委會對勞動合同法草案作了大幅度修改,吸納了許多公眾提出的意見和建議。

    “在十一屆全國人大任期內,全國人大常委會法律草案公布機制得到健全,法律草案公布工作實現(xiàn)了常態(tài)化。”艾志鴻說。

    2008年4月15日召開的十一屆全國人大常委會第二次委員長會議決定,為進一步推進科學立法、民主立法,以后全國人大常委會審議的法律草案,一般都予以公開,向社會廣泛征求意見。

    2013年3月,十二屆全國人大換屆以來,全國人大常委會對公布法律草案工作作了進一步改進,改變只向社會公布一次法律草案的做法,除公布法律草案初審稿征求意見外,還向社會公布法律草案二審稿,繼續(xù)廣泛征求各方面意見和建議。這使得公眾有了更多的機會對法律草案發(fā)表自己的看法。

    立法信息的公開透明,為公眾參與立法創(chuàng)造了條件,各階層、各利益群體的訴求都在立法過程中得到充分表達。

    艾志鴻介紹,從2003年3月至今,經過十多年的發(fā)展,全國人大常委會公布草案數(shù)量大幅增長,公布程序日益規(guī)范,征求意見數(shù)量也屢創(chuàng)新高。

    舉行立法聽證——
    公眾代表面對面闡述意見

    立法聽證制度是立法機關在立法過程中,為了收集、獲取與立法有關的資料、信息,邀請有關政府部門、專家、學者以及與法律法規(guī)有利害關系的公民等到會陳述意見,為立法機關審議法律法規(guī)提供依據(jù)與參考的一種制度。

    2000年通過的立法法規(guī)定,列入常務委員會會議議程的法律案,法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。

    5年后,在一個秋高氣爽的時節(jié),一次立法聽證會讓億萬民眾了解了聽證會的真正涵義。

    2005年8月,十屆全國人大常委會第十七次會議對個人所得稅法修正案草案進行了初次審議。草案將原個人所得稅法關于“工資、薪金所得,以每月收入額減除費用八百元后的余額,為應納稅所得額”的規(guī)定,修改為“工資、薪金所得,以每月收入額減除費用一千五百元后的余額,為應納稅所得額”。

    鑒于該減除費用標準涉及廣大工薪收入者的切身利益,全社會普遍關注,全國人大法律委員會、財政經濟委員會和全國人大常委會法制工作委員會決定就修正案草案有關工薪所得減除費用標準舉行聽證會。

    在聽證會召開前,立法機關向社會發(fā)布了關于舉行個人所得稅工薪所得減除費用標準聽證會的公告,征求聽證陳述人和旁聽人人選,到公告規(guī)定的報名期限截止時,共收到公眾報名申請4982件。

    按照公告載明的“東、中、西部地區(qū)都有適當名額,工薪收入較高、較低的行業(yè)、職業(yè)都有適當名額,代表不同觀點的各方都有適當名額”的原則,對報名參加聽證會的公眾陳述人進行了遴選。有40人成為了公眾陳述人的候選人。在聽證會召開前,最終確定其中20人為公眾陳述人,其余為旁聽人。這20名公眾陳述人來自東、中、西部不同地區(qū)；有工人、企事業(yè)單位的技術人員和管理人員、教師、研究員、法學教授、律師、公務員、農村進城務工人員等；有月工薪收入1500元以下的,也有1500元以上、3000元以上、5000以上、10000元以上的。

    除公眾陳述人外,聽證陳述人中還有來自草案起草部門財政部、國家稅務總局和國務院法制辦公室的代表各1人；全國總工會的代表1人；上海、廣東、安徽、內蒙古4個省、自治區(qū)、直轄市財政或稅務部門的代表各1人。

    2005年9月27日,個人所得稅工薪所得減除費用標準聽證會在北京舉行。這是全國人大常委會立法史上首次舉行立法聽證會。

    聽證會上,個人所得稅法修正案草案起草部門的代表首先對個人所得稅工薪所得減除費用標準調整為1500元作了說明。隨后,對減除費用標準持不同觀點的陳述人都在聽證會上表達了各自的意見。其中多數(shù)陳述人主張,對1500元的減除費用標準再作適當提高,更有利于滿足一部分實際負擔較重的中低工薪收入者本人及其扶養(yǎng)人口的基本生活需要,可以更好地解決對這部分人的基本生活費用稅前扣除不足問題；也可以更好地與改革發(fā)展和物價變動引起的基本生活費用增長趨勢相適應,使法定標準更有適當?shù)那罢靶?有利于保持法律的相對穩(wěn)定。

    十屆全國人大常委會第十七次會議初次審議個人所得稅法修正案草案時,就這個問題發(fā)言的多數(shù)常委委員也提出,建議將草案規(guī)定的減除費用標準再提高一些。

    2005年10月,十屆全國人大常委會第十八次會議再次審議個人所得稅法修正案草案,聽證報告作為會議參閱資料印發(fā)給所有常委會組成人員。經此次常委會會議審議通過的個人所得稅法修改決定,將草案規(guī)定的工資、薪金所得每月1500元的減除費用標準提高為1600元。

    此后,個人所得稅法又歷經幾次修改,個人所得稅起征點也再作調整,但那次聽證會的場景卻留在了許多人的記憶里。這次聽證會在我國立法史上無疑具有里程碑的意義,標志著我國的民主立法進程在實踐中又向前邁進了一大步。

    “立法的過程就是不同利益的表達過程、協(xié)調過程。通過立法聽證制度,可以使不同利益訴求用理性化方式加以表達,再通過法定程序轉化成有關法律制度。這樣形成的法律制度有利于得到各方利害相關人的理解,執(zhí)行起來也會比較順利?！睍r任全國人大常委會法工委經濟法室主任的黃建初在評價首次立法聽證會的作用時如是說。

    傾聽各方聲音——
    集思廣益促立法質量提高

    立法需要集思廣益才能有效保障立法質量。

    全國人大常委會辦公廳研究室原主任程湘清當年參與了監(jiān)督法起草工作。他回憶,為了制定好監(jiān)督法,研究室專門組織了起草班子到各地主要是到地方人大調研。監(jiān)督法里的很多條文、內容和形式都是吸取了地方人大行之有效的經驗和做法。監(jiān)督法出臺前,地方各級人大主要是省級人大和部分市級人大,差不多都制定了監(jiān)督條例。另外,在起草過程中,還注意聽取方方面面的意見,專門開了三天專家座談會,座談會上專家們發(fā)言很踴躍。他還和同事一起專門拜訪了法學前輩張友漁,征求張老對制定監(jiān)督法的意見。

    隨著我國立法步伐的不斷加快,立法機關愈加重視傾聽各方意見,一次次調研,一場場座談會,都是為了讓法律制定得更加完善。

    2011年2月15日下午,全國人大常委會法工委在北京舉行新春專家座談會,邀請66位法學專家,圍繞“形成并不斷完善中國特色社會主義法律體系”這一主題進行座談。座談會上,全國人大常委會法工委有關負責人向與會專家學者介紹了2010年立法工作情況和2011年立法工作計劃。與會專家學者也暢談了對立法工作的建議。

    民事訴訟法的修改,與人民群眾的切身利益密切相關,為了做好這部法律的修改工作,全國人大常委會法工委多次召開專家座談會,廣泛聽取專家意見和建議。

    食品安全法是一部預防和控制食源性疾病發(fā)生,消除和減少食品有害因素造成的危害,保證食品安全,保障公眾生命安全和身體健康的重要法律。2008年7月25日,全國人大法律委員會、全國人大常委會法工委在北京舉行了食品安全法草案立法論證會,就食品安全法是否應當規(guī)定對食品、食品添加劑和食品相關產品實行電子監(jiān)管碼制度進行論證。

    全國人大代表是由人民選舉產生的,擔負著建言獻策、反映民意的職責。充分發(fā)揮人大代表在立法工作中的作用也是拓展民主立法渠道的重要內容。

    “應進一步完善食品安全責任約談制度?！?/P>

    “建議加強食品安全信用體系的制度建設?！?/P>

    “要加大對食品安全違法行為處罰力度?！?/P>

    ……

    在2014年6月舉行的十二屆全國人大常委會第九次會議上,多位列席會議的全國人大代表踴躍發(fā)言,對會議審議的食品安全法修訂案草案提出修改建議。

    從六屆全國人大常委會第二十一次會議開始,每次全國人大常委會會議都邀請部分全國人大代表列席會議,這一做法逐漸形成制度并不斷完善。列席常委會會議為代表們建言獻策提供了一個新的平臺,代表們經常就審議的法律草案提出建議,其中不少建議被吸納到立法中。

    此外,立法機關還注重積極發(fā)揮代表議案在立法工作中的作用。來自全國人大常委會辦公廳研究室的資料表明,十屆全國人大共有2177件議案涉及的92個立法項目列入全國人大及其常委會五年立法規(guī)劃和年度立法計劃；十一屆時共有603件代表議案涉及的149個立法項目列入了立法規(guī)劃和年度立法計劃。與此同時,常委會在起草、審議法律案時,認真研究并充分吸納代表議案的內容。比如,2011年職業(yè)病防治法的修改,就吸收了代表議案提出的明確用人單位責任、進一步發(fā)揮工會組織作用、加強工作場所環(huán)境檢測等意見。對一些立法條件成熟、質量較高的議案,經有關專門委員會和工作委員會審議修改,直接提請常委會審議。此外,還積極邀請?zhí)岢鱿嚓P議案的代表參加立法座談會、論證會等活動,充分聽取代表的意見。

    匯聚民意民智,廣開立法言路。60年來,全國人大及其常委會在推動開門立法的道路上奮力探索前行,立法質量不斷提高。與此同時,通過親身參與立法實踐活動,也讓更多的人感受到法律不再是高高在上冷冰冰的條文,而是真切地存在于我們生活的點滴中。