中國(guó)古代地方官制的演變及意義

地方官制是中國(guó)官僚政治制度的重要組成部分，歷朝歷代都非常重視發(fā)展完善地方政治制度，

以期達(dá)到加強(qiáng)對(duì)地方的控制，鞏固中央集權(quán)國(guó)家。本文試著論述地方官制的演變及其意義。

中國(guó)自古以來(lái)就是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家，要管理好如此龐大而繁雜的國(guó)家，則需要一套先進(jìn)政治制度。

地方官制就是其重要組成部分。它的總體演變趨勢(shì)是地方權(quán)力不斷削弱，權(quán)歸中央的過(guò)程。

（一）分封制

夏商時(shí)期，中央王朝只管理王畿之地，地方行政機(jī)構(gòu)則是獨(dú)立自主的行政機(jī)構(gòu)，相當(dāng)于附屬國(guó)保護(hù)國(guó)之類的性質(zhì)，

設(shè)立侯、伯等。到了西周，則有了統(tǒng)一的中央政府，在地方上，西周統(tǒng)治者推行分封制，分邦建國(guó)，設(shè)立縱多諸侯國(guó)來(lái)管理地方。

分封制形成于夏商時(shí)期，西周時(shí)得到進(jìn)一步發(fā)展。

周王把一定的土地和人民，分別授予王族、功臣和先代貴族，讓他們建立諸候國(guó)，拱衛(wèi)王室；

諸候要服從周王的命令，按期向周王貢獻(xiàn)財(cái)物，并隨從作戰(zhàn)。

分封制是西周長(zhǎng)期的“國(guó)策”和普遍推行于全國(guó)范圍的政治制度，是西周鞏固王朝統(tǒng)治的戰(zhàn)略措施；

并且與宗法制緊密結(jié)合，形成了以周王為首的等級(jí)制度和從屬關(guān)系。因此分封制使周朝鞏固了統(tǒng)治，擴(kuò)大了疆域，開(kāi)發(fā)了邊遠(yuǎn)地區(qū)。

但由于諸侯國(guó)擁有相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)、軍事和行政大權(quán)，他們發(fā)展強(qiáng)大之后就不再服從中央，分封制遭到破壞。

（二） 郡縣（州、道、路）制

春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，王室衰微，分封制逐漸遭到破壞。

而此時(shí)逐漸出現(xiàn)了一種新的地方管理制度，晉國(guó)率先在邊遠(yuǎn)地區(qū)或者新征服奪取的土地上建立郡縣制，有晉王直接管理。

后來(lái)，各諸侯國(guó)相繼設(shè)置郡縣。如秦孝公十二年，商鞅合并了全國(guó)的鄉(xiāng)村聚落，分設(shè)為縣，置縣令。

惠文王十年，魏國(guó)割交上黨郡，后十三年，秦又置漢中郡。從此以后，郡縣制逐漸在秦境內(nèi)推行起來(lái)。

秦始皇統(tǒng)一六國(guó)之后，采納李斯建議，在全國(guó)范圍內(nèi)廢除分封制，推行郡縣制。全國(guó)分為36郡，由中央政府直接管轄。

并建立地方官僚機(jī)構(gòu)：郡守是郡的最高行政長(zhǎng)官，對(duì)上承受中央命令，對(duì)下督責(zé)所屬各縣；郡守定期向丞相匯報(bào)工作。

縣的長(zhǎng)官稱縣長(zhǎng)或縣長(zhǎng)，主要任務(wù)是治理民眾，管理財(cái)政、司法、獄訟和兵役?？な睾涂h令、縣長(zhǎng)都由皇帝直接任命。

秦朝通過(guò)郡縣制，實(shí)現(xiàn)了對(duì)地方政權(quán)直接有效的控制。這套從中央到地方金字塔般統(tǒng)治機(jī)構(gòu)的建立，把全國(guó)的每個(gè)地方、

每戶人家都納人國(guó)家政治體制之中，加強(qiáng)了中央集權(quán)，為歷代王朝所采用。

漢承秦制，也實(shí)行郡縣制。但漢初統(tǒng)治者為了籠絡(luò)人心，分封異姓王，后來(lái)又分封同性王，形成郡國(guó)并行的地方政治制度。

但是諸侯王強(qiáng)大起來(lái)后出現(xiàn)叛亂，嚴(yán)重威脅到了中央統(tǒng)治。漢武帝實(shí)行推恩令逐一解決了王國(guó)問(wèn)題。

柳宗元曾說(shuō)過(guò)漢朝有叛國(guó)而無(wú)叛郡，可見(jiàn)郡縣制的積極作用。

漢武帝時(shí)設(shè)置代表中央監(jiān)察地方官員的刺史制度到了東漢時(shí)期變成了地方行政長(zhǎng)官，稱為州牧。

地方行政機(jī)構(gòu)變成州郡縣三級(jí)，魏晉南北朝時(shí)期基本沿用此制度，隋唐早期則改為州縣兩級(jí)，至唐中后期則演變?yōu)榈?、州、縣三級(jí)制。

州的長(zhǎng)官為刺史?？h的長(zhǎng)官統(tǒng)稱縣令。北宋也沿用了這種地方官制，但是有所不同，設(shè)置路、州、縣三級(jí)，路相當(dāng)于唐朝的道。

宋代地方官員以文官充任，并設(shè)置通判來(lái)相互牽制，還設(shè)置轉(zhuǎn)運(yùn)司，將地方財(cái)賦收歸中央，不但控制了任命地方官員的權(quán)力，

而且將各府、州、縣的行政權(quán)、司法權(quán)、財(cái)政權(quán)、軍事權(quán)全部集中到中央，使得中央集權(quán)對(duì)地方的控制大大加強(qiáng)了，

改變唐末以來(lái)藩鎮(zhèn)割據(jù)的局面。

（三） 行省制度

元朝時(shí)期則一改前代的地方官制，推行行省制度。行省制度源于魏晉時(shí)的行臺(tái)，當(dāng)時(shí)為中央政權(quán)處理軍國(guó)大事時(shí)的臨時(shí)派出機(jī)構(gòu)。

金朝曾在邊境廣置行臺(tái)尚書省。蒙古人入主中原時(shí)仿金制，設(shè)行尚書省統(tǒng)轄一個(gè)大區(qū)的路府州縣，演變成地方最高政治機(jī)構(gòu)。

元世祖中統(tǒng)年間，尚書省并入中書省，地方機(jī)構(gòu)也改稱行中書省，簡(jiǎn)稱行省。

除河南河北山西山東外，將全國(guó)劃分為十個(gè)行省，由中央直接管理。從此，地方政治制度進(jìn)入劃省而治的階段。

元代行省置丞相、平章、左右丞、參知政事，其行政機(jī)構(gòu)名稱和官吏品秩與中樞相等，凡一省軍國(guó)大事無(wú)所不領(lǐng)。

行省轄區(qū)不僅地域遼闊，且省界犬牙交錯(cuò)，使其無(wú)山川險(xiǎn)阻可依，北向門戶洞開(kāi)，形成以北制南的軍 事控制局面。

因這一措施有助于防止地方割據(jù)，故為明、清所繼承。

從制度層面而言，元朝行省轄區(qū)廣闊，權(quán)力集中，地方軍、政、財(cái)權(quán)無(wú)所不統(tǒng)，

與此前宋朝分割地方權(quán)力的體制明顯有異。作為草原游牧民族建立的大一統(tǒng)王朝，元朝能夠?qū)涨皬V袤的疆域統(tǒng)治近及百年，

行省制度在其中所起作用是不容低估的。它所轄路府州縣無(wú)固定統(tǒng)屬關(guān)系，隨意性很大。

有些行省與路之間還設(shè)道，屬監(jiān)察性質(zhì)。為加強(qiáng)控制,元在路府州縣均設(shè)蒙古事務(wù)官“達(dá)魯花赤”,監(jiān)督各級(jí)官吏，執(zhí)掌最高權(quán)力。

縣以下設(shè)村社和里甲，常由蒙軍駐村社實(shí)行軍事統(tǒng)治。里長(zhǎng)通常為蒙古人、色目人，衣食由居民供應(yīng)，成為當(dāng)?shù)氐淖罡咧髟住?/p>

由此使民族矛盾與階級(jí)矛盾更加激化，導(dǎo)致元末農(nóng)民大起義。

雖然明朝政府鑒于行省權(quán)重廢除總攬地方軍政大權(quán)的行省制度，但是相應(yīng)地設(shè)置了布政司、都指揮司、按察司，

分管地方的行政、軍政和監(jiān)察，合稱三司。管理范圍依然相當(dāng)于元朝的行省，所以也稱為省。

布政司設(shè)左右布政使一人，管理本省的行政，都指揮司設(shè)都指揮使，管軍事……

（四） 督撫制度

明代在三司的基礎(chǔ)上產(chǎn)生了新的地方行政制度，督撫制度。

總督、巡撫起源很早，《漢書》云：“昭宣承業(yè)，都護(hù)是立，總督城郭，二十有六。”

《國(guó)榷》云：“巡撫之設(shè)，即成周以朝卿出監(jiān)之意也?！?/p>

總督巡撫最初都是動(dòng)詞，而以之名官則源于明朝，明代巡撫制度的蔭芽始于建文帝，

建文元年二月，遣“侍郎暴昭、夏原吉等二十四人充采訪使，分巡天下?！庇^明代督撫設(shè)置，分省設(shè)撫，跨省設(shè)督的原則已經(jīng)確立。

明洪武二十四年始設(shè)巡撫 。永樂(lè)十九年，蹇義等26人分巡各省，產(chǎn)生巡撫制度。

宣德五年，于謙、周忱等6人分撫南北直隸等處，從此各省常設(shè)巡撫官漸成制度。

巡撫初設(shè)，僅為督理稅糧，總理河道，撫治流民，整飭邊關(guān)，后遂偏重軍事。

明代，巡撫雖非地方正式軍政長(zhǎng)官，但因出撫地方，節(jié)制三司（承宣布政使司、提刑按察使司、都指揮使司），

實(shí)際掌握著地方軍政大權(quán)。同時(shí)，巡撫每年要赴京師議事，也體現(xiàn)了朝廷對(duì)地方統(tǒng)轄權(quán)的加強(qiáng)。

正統(tǒng)六年正月，明廷用兵麓川(今云南隴川西南)，兵部尚書王驥主其事，首次以總督軍務(wù)入銜。

分專務(wù)和地方兩種。專務(wù)總督有總督糧儲(chǔ)、總督河道、總督漕運(yùn)等名，各以所轄專務(wù)為職，提督軍務(wù)為輔。

明初常遣尚書、侍郎、都御史等官，至地方安撫軍民，或主管兵事，事畢復(fù)命，名義或稱巡撫，或稱鎮(zhèn)守。

后以鎮(zhèn)守侍郎與巡按御史不相統(tǒng)屬，文移往來(lái)不便，乃定為都御史巡撫兼提督軍務(wù)等名稱。所轄多重者加總督。

專務(wù)總督以所轄專務(wù)為職，提督軍務(wù)為輔。地方總督多因防邊或鎮(zhèn)壓人民而設(shè)，以所轄地區(qū)軍務(wù)為主。

這些總督因事而設(shè)，事畢即撤。自成化五年兩廣再設(shè)總督后，其職始專，近于定制，但終非地方正式軍政長(zhǎng)官。

清代承襲明朝制度，在地方沿襲明朝的督撫制度，并且督撫制度成為了地方正式的軍政長(zhǎng)官。

但是中央朝廷對(duì)督撫們?cè)诠ぷ骰顒?dòng)中的控制極嚴(yán)。一切較為重大的政務(wù)都必須奏報(bào)皇帝，等候批示。

清代的康熙、雍正、乾隆、嘉慶等皇帝通過(guò)批示，對(duì)各省地方政務(wù)，能夠做到具體安排和指示。

如果督撫們偶有越軌行為和不順意之處，立予法辦。所以清代督撫們雖被授予一省甚至兩三省的軍政權(quán)力，

但并沒(méi)有發(fā)生有能力恃勢(shì)自重、對(duì)抗朝廷的情況，而且清初對(duì)于山西、陜西、東北各地區(qū)的督撫專用滿人，

駐防各省的八旗軍隊(duì)又全由滿人擔(dān)任都統(tǒng)、將軍等官，因此清代省一級(jí)地方行政制度曾有過(guò)約200年的相對(duì)穩(wěn)定時(shí)期。

同治年間為鎮(zhèn)壓太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)，朝廷允許地方興辦團(tuán)練，曾國(guó)藩都湘鄂皖蘇四省軍務(wù)。

從此督撫稱為地方諸侯，具有舉足輕重的地位。

以上所述是中國(guó)古代主體地方官制的演變過(guò)程，除此之外，還有一些特別的地方管理制度，如對(duì)少數(shù)民族地區(qū)管理制度：

西漢后期在中國(guó)西北地區(qū)設(shè)置西域都護(hù)來(lái)管理西北地區(qū)；唐朝則設(shè)置了很多羈糜府州來(lái)管理周邊少數(shù)民族地區(qū)；

元朝時(shí)則設(shè)置宣慰司來(lái)管理少數(shù)民族事務(wù)和西藏地區(qū)；明朝則實(shí)行土司制度；清朝設(shè)置了理藩院。

這些制度的設(shè)置對(duì)于少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)和文化發(fā)展都發(fā)揮了積極作用。

中國(guó)古代地方政治制度的不斷發(fā)展完善始終是圍繞著君主專制中央集權(quán)進(jìn)行的，具有明顯的繼承性和發(fā)展性。

它的發(fā)展完善有利于鞏固統(tǒng)一多民族國(guó)家，有利于邊遠(yuǎn)地區(qū)的開(kāi)發(fā)，有利于各地經(jīng)濟(jì)文化交流，

促進(jìn)地方的發(fā)展，奠定了中國(guó)現(xiàn)在地方政治制度的基礎(chǔ)。

可以說(shuō)現(xiàn)在中國(guó)的地方政治制度基本就是在上述地方政治制度發(fā)展而來(lái)的。