勞動保障監(jiān)察執(zhí)法是勞動保障行政部門依據(jù)《勞動法》、《勞動保障監(jiān)察條例》等相關法律法規(guī)，代表國家對勞動保障違法侵權行為進行監(jiān)督、檢查和依法處理的行政執(zhí)法行為。它既是維護勞資雙方合法權益，建立和諧穩(wěn)定勞動關系的有效保障，也是勞動保障行政職能的集中體現(xiàn)。盡管我市勞動保障監(jiān)察大隊建立以來運行效果顯著，但在執(zhí)行中仍然存在行政效率不高、執(zhí)行力度不夠等諸多問題。尤其近年來，隨著私營企業(yè)的不斷壯大與發(fā)展，勞動保障監(jiān)察執(zhí)法工作日益繁重，積極研究和探討如何完善勞動保障行政執(zhí)法工作機制，對進一步規(guī)范新形勢下勞動保障行政執(zhí)法工作具有十分重要的意義。

一、我市監(jiān)察執(zhí)法工作體系發(fā)展歷程及現(xiàn)狀。

1、初始創(chuàng)建階段（1996-2001年）。1996年前我市勞動監(jiān)察工作處于空白狀態(tài)。1995年1月1日，國家出臺《勞動法》，根據(jù)《勞動法》新賦予的勞動監(jiān)察職能，1996年12月，我市成立江陰市勞動監(jiān)察隊，定編3名； 1997年12月，江陰市勞動監(jiān)察隊更名為江陰市勞動監(jiān)察大隊，同時增編2名，總編制5名。1999年4月，市勞動監(jiān)察大隊增加編制5名，增編后總編制為10名。

2、整合完善階段（2002-2003年）。2002年在機構改革中，市勞動監(jiān)察大隊與市社會保障監(jiān)察大隊合并，組建市勞動保障監(jiān)察大隊，核定編制18名，為市勞動和社會保障局下屬全額撥款事業(yè)單位，是委托實施勞動保障監(jiān)察的行政執(zhí)法機構。這一階段，勞動監(jiān)察大隊的工作主要集中在建章立制，健全組織，完善執(zhí)法方式，宣傳法規(guī)等工作上。先后制定了《勞動監(jiān)察工作程序》、《勞動監(jiān)察員崗位責任制》、案件辦案、錯案追究、突發(fā)案件應急管理等制度，并建立了勞動用工年檢制度以及日常巡查、專項檢查、舉報專查相結合的執(zhí)法機制。

3、快速發(fā)展階段（2004年至今）。2004年12月1日起國務院出臺了《勞動保障監(jiān)察條例》，明確了監(jiān)察的職責和內容，強化監(jiān)察的執(zhí)法手段，標志著勞動保障監(jiān)察進入了一個新的發(fā)展時期。2010年，江陰市勞動和社會保障局與江陰市人事局職責整合，江陰市勞動保障監(jiān)察大隊，正股級建制，人員編制和經費渠道均保持不變。核定領導職數(shù)1正4副。在原職能的基礎上，將負責對參保單位社會保險繳費基數(shù)、參保人數(shù)等情況稽查的職能劃至江陰市勞動保障監(jiān)察大隊。這一階段，隨著市場主體的多元化，勞務派遣、非全日制用工等用工形式的快速發(fā)展，勞動違法案件的復雜性和監(jiān)管難度急劇增加，疑難案件大量涌現(xiàn)，江陰市勞資矛盾進入高發(fā)期。同時，隨著《勞動合同法》、《社會保險法》的相繼實施，不僅強化了監(jiān)察職責，也進一步確立了監(jiān)察的法律地位。江陰市勞動保障監(jiān)察大隊以積極推動依法行政為主線，不斷規(guī)范和完善各項制度，使勞動監(jiān)察工作向法制化、規(guī)范化、程序化發(fā)展。

二、當前勞動保障監(jiān)察工作面臨的挑戰(zhàn)。

隨著我市中小企業(yè)的蓬勃發(fā)展，我市勞動關系日趨呈現(xiàn)多樣化和復雜化。而對于勞動者來說，一次就業(yè)定終身的格局已從根本上打破，勞動者人員流動速度加快、領域加寬。勞動關系的變化必然對勞動保障監(jiān)察工作的開展和勞動保障監(jiān)察體制的運行帶來影響，面臨新的挑戰(zhàn)。

1、勞動保障監(jiān)察的工作量增大。首先，由于產業(yè)結構調整，第一產業(yè)比重下降，第二、第三產業(yè)在我市經濟中的比重上升，新的用人單位類型陸續(xù)出現(xiàn)，使勞動保障監(jiān)察的執(zhí)法對象數(shù)量大幅度增長。其次，由于非公有制用人單位是以盈利為目的的自主經營、自負盈虧的市場主體，存在規(guī)避法律追逐利潤的驅動力，因此也在一定程度上帶來違法行為數(shù)量的大幅度增長。再次，由于勞動者法律意識和維權意識增強，勞動者向勞動監(jiān)察機構提起的舉報投訴案件增多，全市受理各類舉報、投訴從1997年289件上升到2011年3947件，增加了近18倍。

2、勞動保障監(jiān)察的難度增大。首先，在勞動力市場上，勞動者與用人單位都是獨立自主的經濟主體，有互相選擇的權利，由于勞動力流動性增大，勞動關系復雜多變，提高了勞動保障監(jiān)察執(zhí)法的難度。其次，勞動者和用人單位法律意識增強，對勞動保障監(jiān)察執(zhí)法形成強有力的外部監(jiān)督力量，推動勞動監(jiān)察工作不斷規(guī)范工作程序、提高工作效率、改進工作標準。再次，低素質勞動力大量過剩，加劇了資強勞弱的勞動關系格局，而低素質勞動力為了獲得就業(yè)崗位對違法現(xiàn)象往往忍氣吞聲、逆來順受，不敢檢舉、揭發(fā)，給勞動監(jiān)察執(zhí)法調查取證帶來難度。

3、勞動保障監(jiān)察提高水平的壓力增大。勞動關系國際化趨勢使得國際勞工標準對我市企業(yè)的影響力增大，這一方面有助于提高企業(yè)勞動管理水平，促進勞動保障法律、法規(guī)的貫徹執(zhí)行，減少企業(yè)勞動保障違法行為，促進勞動保障監(jiān)察工作的開展。同時，也產生了對比效應，使我市勞動保障監(jiān)察體制的缺點和不足更多地暴露出來，由此產生了一定的要求勞動保障監(jiān)察提高水平的國際壓力和國內壓力。

三、勞動保障監(jiān)察執(zhí)法中存在的主要問題。

1、勞動保障監(jiān)察行政執(zhí)法的力量不足。目前，我市勞動保障監(jiān)察大隊為全額撥款事業(yè)單位，現(xiàn)有專職監(jiān)察員14名。近年來，隨著我市經濟的迅速發(fā)展，個體、私營企業(yè)數(shù)量日益增多，用工情況復雜，勞資矛盾呈現(xiàn)上升和多樣性。與之形成鮮明對比的是，勞動監(jiān)察隊伍卻很薄弱。大隊現(xiàn)僅有專職監(jiān)察員14名，承擔著全市2萬多家用人單位，約100余萬職工的勞動保障監(jiān)察任務。兩者相較，專職監(jiān)察員與勞動者的配置比例約為1：71428，與企業(yè)的配置比例約為1：1428，也就是說，1個勞動保障監(jiān)察員要管71428名勞動者、1428家企業(yè)，這還不包括國家機關、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)和其他社會團體。按照勞動保障"十一五"發(fā)展規(guī)劃中，勞動保障監(jiān)察員與勞動者的比例應為1：8000才較為合理，與這個數(shù)據(jù)相比，我市勞動保障監(jiān)察員的人數(shù)遠遠不夠。而且近幾年來，全市受理各類舉報、投訴從1997年289件上升到2011年5165件，增加了近18倍；立案數(shù)從1998年的6件上升到2011年242件，增加了41倍，監(jiān)察隊伍力量嚴重不足，完全不能滿足勞動監(jiān)察工作發(fā)展的需要。

2、勞動保障監(jiān)察執(zhí)法缺少強制手段。《勞動保障監(jiān)察條例》、《勞動合同法》、《社會保險法》等法律法規(guī)雖然給勞動保障監(jiān)察執(zhí)法工作提供了有效的法律依據(jù)，但是不管是在力度上還是強度上都存在處罰強度嚴重不足，缺少必要的強制手段。例如，勞動保障監(jiān)察工作所檢查、調查時，所涉及的證據(jù)材料主要是企業(yè)管理規(guī)章制度、勞動合同書、工資表、考勤表、財務帳簿等，這些材料都是由用人單位設計制作和掌握管理，是認定事實的基礎性證據(jù)。勞動保障監(jiān)察工作的取證方式一般先要求用人單位當場提供，用人單位會提出"領導不在單位"、"會計不單位"、"公章不在單位"等理由拒絕當場提交。這種情況下，執(zhí)法人員只能依據(jù)《勞動保障監(jiān)察條例》第十五條第二項之規(guī)定對用人單位下達《調查詢問書》，給用人單位合理的時間再向勞動保障監(jiān)察機構提交相關材料。這樣就勢必給違法用人單位留下篡改、偽造隱匿、毀滅證據(jù)的充分時間。盡管《勞動保障監(jiān)察條例》第二十條第二項賦子了勞動保障監(jiān)察機構對篡改、偽造隱匿、毀滅證據(jù)行為的處罰權，但由于執(zhí)法手段有限并且缺少應有的強制手段，無法取得篡改、偽造隱匿、毀滅證據(jù)違法行為的證據(jù)，作為被侵權一方的勞動者也無法取得相關證據(jù)及證據(jù)線索，造成這一執(zhí)法依據(jù)無法實施，使違法者逍遙法外。

3、強制執(zhí)行程序與勞動違法案件的特殊性相矛盾。根據(jù)規(guī)定，對行政機關申請法院強制執(zhí)行其具體行政行為的，申請執(zhí)行的期限自起訴期限屆滿之日起3個月?，F(xiàn)行勞動保障法律沒有規(guī)定勞動保障部門的自行強制執(zhí)行權。這就意味著，對行政處理決定、行政處罰決定的強制執(zhí)行至少要在3個月后才能向法院提出申請。勞動違法案件特別是工資拖欠案件有其自身的特殊性。工資是勞動者賴以生存和發(fā)展的基礎，得不到工資，意味著勞動者的生存權受到挑戰(zhàn)，因此具有很強的時間性。從實踐來看，這種繁雜冗長的訴訟執(zhí)行體制也給用人單位逃避責任提供了條件和機會，對勞動保障部門的執(zhí)法帶來了很大難度。勞動行政強制措施缺乏，企業(yè)負責人采取逃匿，毀損名冊或賬簿憑證、變賣或轉移財產等方法逃避監(jiān)督檢查。

4、勞動保障監(jiān)察工作受制于地方政府。我國勞動保障監(jiān)察機構雖然采取的是從中央到地方的設置模式，但在實際操作中，上級勞動保障監(jiān)察機構只是業(yè)務方面對下級勞動保障監(jiān)察機構進行指導，而所需經費、人員的調動、任免以及考核等任何安排都是當?shù)卣臋嗬詣趧颖Ｕ媳O(jiān)察執(zhí)法工作的開展必定會受到地方政府的干預。為片面追求經濟的快速增長，某些地方政府在思想上形成了"先發(fā)展，后規(guī)范"的錯誤觀點，把"執(zhí)政能力"簡化為GDP的增長能力，卻不顧在各種經濟數(shù)據(jù)的背后卻有著不和諧的一面，有些"明星企業(yè)"、"骨干企業(yè)"存在著明顯侵犯職工合法權益的現(xiàn)象。而某些私營業(yè)主也以為地方經濟發(fā)展做出了貢獻而自居，當因違法受到勞動保障行政部門的處理或處罰時，不是自覺接受處理并按照規(guī)定對違法行為予以改正，而是千方百計尋求當?shù)卣谋幼o，致使勞動保障違法案件的查處工作有始無終，有的甚至暴力抗法。

三、對策與建議：

1、加強隊伍建設，適應新形勢的執(zhí)法需要。一方面要加強基層勞動保障監(jiān)察建設，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立勞動保障監(jiān)察中隊，充分利用監(jiān)察網(wǎng)格，擴大勞動保障監(jiān)察覆蓋面，讓法律宣傳、法律咨詢、法律監(jiān)督、違法調解和處理更貼近基層，實現(xiàn)監(jiān)察執(zhí)法工作關口前移，重心下沉，方便企業(yè)和勞動者。另一方面要加強政策業(yè)務培訓，提高監(jiān)察員辦案素質。面對層出不窮的新情況、新問題，要采取多種形式，多個層次，進一步加強執(zhí)法能力和辦案技術的學習培訓，通過業(yè)務研討、疑難案件會審等形式，提升監(jiān)察執(zhí)法水平，樹立勞動保障部門維權護法的良好形象。

2、加強部門協(xié)作，促進勞動保障監(jiān)察工作順利開展。由于我國《勞動保障監(jiān)察條例》并沒有針對勞動保障監(jiān)察機構與其他行政執(zhí)法部門合作的具體形式、相關責任進行專門規(guī)定，這就導致了《勞動保障條例》第3條在具體實施上不能得到普遍的貫徹實施，在具體的實施中更加缺乏強制性。因此，就目前我國勞動保障監(jiān)察制度來說，勞動保障監(jiān)察機構與其他部門的辦調配合缺乏力度，增加了勞動保障監(jiān)察執(zhí)法工作的難度。建議當勞動保障行政部門對用人單位作出的行政處理、行政處罰行為用人單位未予執(zhí)行的，不能通過工商年檢。如此，才能更好的開展勞動保障監(jiān)察執(zhí)法工作。

3、強化監(jiān)察手段，賦予勞動保障監(jiān)察執(zhí)法相應職權。應以《勞動合同法》、《勞動保障監(jiān)察條例》為依據(jù)，結合勞動監(jiān)察難、執(zhí)法難的實際情況，一是增加必要的財產保全措施。對用人單位存在拖欠工資、欠繳社會保險行為的，具有明顯轉移財產逃避相應法律責任時，應當賦子勞動保障監(jiān)察部門必要的查封、扣押、凍結等財產保全措施，以提高勞動保障監(jiān)察工作的力度和效率，切實保護勞動者合法權益。二是增加停產停業(yè)整頓權。對用人單位存在惡意拖欠工資、嚴重欠繳社會保險、拒不執(zhí)行行政處罰、行政處理決定等嚴重違反勞動法律的行為，以及因上述違法行為造成引發(fā)群體性事件等惡劣影響的用人單位，僅對其予以罰款會使其違法成本過低，無法對其有效震懾。因此應賦子勞動保障監(jiān)察機構責令停產停業(yè)權，徹底改變勞動監(jiān)察執(zhí)法弱、執(zhí)法難的現(xiàn)狀。

4、加強信息共享，建議引入科技手段實施動態(tài)監(jiān)管。通過現(xiàn)代科技手段對用人單位與勞動者簽訂勞動合同、工作時間、工資發(fā)放等情況進行實時、動態(tài)監(jiān)管。這里所謂"科技監(jiān)管"的手段，可以采用每名員工配備一張經過監(jiān)察部門加密的磁卡并給每個用人單位配備一臺同樣經過加密的考勤機，在員工到新單位入職、離職時、每天上下班時以及發(fā)放工資等情況都進行刷卡操作，通過互聯(lián)網(wǎng)實時傳輸?shù)奖O(jiān)察部門?，F(xiàn)在職工工資發(fā)放一般都是打入銀行卡，可以與銀行建立工資發(fā)放信息共享平臺，直接通過網(wǎng)絡，就可以對企業(yè)工資支付情況進行動態(tài)監(jiān)控，及早發(fā)現(xiàn)勞資隱患，提前介入。當用人單位涉嫌違法或與勞動者發(fā)生勞動爭議時可將上述信息作為直接證據(jù)，其證明力更強。