2001年以前，國有土地配置政策以行政劃撥的政府配置和協(xié)議出讓的準市場配置為基本特征，其后，國有土地供應特別是經(jīng)營性土地供應，則進入了以招標拍賣掛牌(簡稱招拍掛)出讓為基本形式、以市場形成價格為核心的典型的土地資源市場配置階段。從2001年5月9日的《國務院關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》為發(fā)端，到國土資源部2002年發(fā)布《招拍掛出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，2003年發(fā)布《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，2004年初《國土資源部監(jiān)察部關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招拍掛出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，再到2004年10月國務院《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，國有土地供應的市場特征十分明顯，土地資源市場配置的制度基本確立，國有土地招拍掛的市場交易規(guī)則普遍建立，交易活動相當活躍，交易范圍不斷擴大，市場交易結(jié)構(gòu)相對合理，市場交易價格結(jié)構(gòu)穩(wěn)中有升，招拍掛市場發(fā)展勢頭旺盛。

　　一、招拍掛交易規(guī)則普遍確立。到2004年，全國31個省、自治區(qū)、直轄市均出臺了招拍掛政策，制定了招拍掛操作規(guī)范，各市縣都制定了招拍掛交易規(guī)則。特別是2004年3初，國土資源部監(jiān)察部下發(fā)《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招拍掛出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，規(guī)定各地必須于2004年8月31日前將經(jīng)營性土地歷史遺留問題處理完畢，對8月31日后以歷史遺留問題為由采用協(xié)議方式出讓經(jīng)營性土地使用權(quán)的，要從嚴查處。這被業(yè)界稱之為“8.31大限”的政策，在中央的嚴格督導和各級紀檢監(jiān)察機關(guān)與國土資源管理部門的大力落實下，在規(guī)定時限內(nèi)(2004年8月31日)前全部處理完畢。據(jù)統(tǒng)計，全國31個省區(qū)市區(qū)共處理經(jīng)營性土地歷史遺留問題6400宗，面積1.3萬公頃，價款924.31億元。經(jīng)營性土地歷史遺留問題的及時妥善處理，標志著招拍掛中的非市場因素已經(jīng)消除，符合11號令規(guī)定的任何經(jīng)營性土地，將沒有任何借口和理由再實行協(xié)議出讓。招拍掛的市場規(guī)則進一步統(tǒng)一，市場環(huán)境進一步改善。

　　二、招拍掛交易活動日益活躍。自從1987年深圳首先拍賣了第一宗國有土地使用權(quán)以來，在相當長的時間內(nèi)，只有東南沿海市場發(fā)育較好的地區(qū)開展過為數(shù)不多的土地使用權(quán)招標拍賣出讓活動，土地出讓仍以協(xié)議出讓為主要形式。1999年，國土資源部要求大力推進國有土地使用權(quán)招標拍賣，特別是2001年國務院15號文件要求商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)用地必須招標拍賣出讓和2002年國土資源部第11號令規(guī)定商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅四類用地必須招拍掛出讓，政策要求和交易規(guī)則的建立與完善，為招拍掛交易活動的開展奠定了堅實的制度基礎(chǔ)，6年來，招拍掛交易活動日益活躍，交易范圍不斷擴大，交易宗地數(shù)增長迅速。1999年，全國只有23個省區(qū)市以招標拍賣方式出讓土地，到2004年，全國31個省區(qū)市的經(jīng)營性土地全部以招拍掛方式出讓。1999年全國招標拍賣出讓土地僅15325宗，到2003年達到50006宗.，增長了3倍多。

　　三、招拍掛市場的交易范圍不斷擴大。1999年，全國招拍掛出讓國有土地面積僅1082公頃，2004年則達到52097公頃，是1999年的48倍。由于2004年國家采取緊縮的土地供應政策，嚴格控制土地供應，停止別墅類、高爾夫球場等的土地供應，對房地產(chǎn)供應堅持適度從緊政策，增量建設(shè)用地供應量的減少等因素，招拍掛出讓土地供應總量較上年略有減少。從增長情況看，除2004年增長-3.7%51、，2000—2003年的招拍掛出讓土地面積分別較上年增長了157%、238%、274%和287%，呈快速增長態(tài)勢。

　　四、招拍掛出讓面積占土地出讓總面積的比例逐年提高。按照土地法律法規(guī)規(guī)定，政府在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)供地的總量中，有償供地的面積比例應達到40%—50%：在有償供地的總量中，招標拍賣掛牌供地面積比例應達到30%～40%。當然，城市類型不同，發(fā)展階段不同，用地性質(zhì)不同，招標拍賣掛牌出讓占出讓總量的比例會有所不同。1999年，在全部出讓土地中，招標拍賣的比例僅占2.38%，全國97.62%的國有土地仍以行政色彩較為深厚的協(xié)議出讓方式供應。2002年國土資源部發(fā)布11號令停止經(jīng)營性用地協(xié)議出讓，代之以招拍掛出讓以來，這一比例發(fā)生了實質(zhì)性變化，當年招拍掛出讓占出讓面積的比例達到14.57%，較1999年提高了12.19個百分點，2004年為29.15%，較1999年則提高了26.77個百分點。招拍掛出讓成為經(jīng)營性國有土地供應的主渠道，市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用得到了有效的發(fā)揮。

　　五、招拍掛出讓價款增長較快，占出讓總價款的比例逐年上升。在國有土地出讓的四種方式(協(xié)議、招標、拍賣、掛牌)中，招拍掛出讓方式能最大程度地體現(xiàn)公開、公平、公正的市場法則，能最大限度地顯化國有土地資產(chǎn)應有的市場價值，最能體現(xiàn)價值規(guī)律、供求規(guī)律和競爭規(guī)律，最能發(fā)揮政府宏觀調(diào)控下市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，也最能體現(xiàn)資源配置的市場經(jīng)濟方向。因此，在國有土地出讓中，以招拍掛方式出讓的國有土地越多，招拍掛出讓價款就越多，占出讓總價款的比例就越高。2001年以來招拍掛出讓的實踐，就證明了這一點。

　　一方面，由于推進國有土地有償使用，土地出讓價款增長較快，2001-2004年出讓土地價款達15000多億元，在城市建設(shè)、企業(yè)改制、安置職工等方面發(fā)揮了不容忽視的作用。另一方面，2001～2004年，招拍掛出讓面積占出讓總面積的比例均大大低于招拍掛出讓價款卻占出讓總價款比例。特別是2003和2004年，招拍掛出讓的面積占出讓總面積的不到30%，但招拍掛出讓的價款占出讓總價款的比例卻超過了50%，充分說明了招拍掛方式所具有的市場特征。

　　六、掛牌出讓成為國有土地出讓的重要形式。2002年5月9日發(fā)布、7月1日實施的《招拍掛出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》(國土資源部11號令)，在法律的層面第一次明確了掛牌出讓作為國有土地出讓的法定形式。由于掛牌出讓可以多次報價，比招標出讓的一次報價即決定能否更受競買人青睞；而對于掛牌截止時仍有多家報價的情況，11號令要求掛牌宗地實行現(xiàn)場競價，價高者得，這與拍賣形式又有相同之處，而對于僅有一個競買人報價且報價高于底價的，11號令規(guī)定掛牌宗地可以成交，這與協(xié)議出讓有點類似。正是因為掛牌方式兼具招標、拍賣和協(xié)議方式的多種特點，更具靈活性和操作性，因此，從其產(chǎn)生之日起，便體現(xiàn)了強大的生命力，在招拍掛出讓中，無論掛牌出讓的面積或價款，均高于招標和拍賣方式的總和。

　　在2003—2004年的國有土地招拍掛出讓中，掛牌出讓的面積占招拍掛出讓總面積的比例分別為69.2%和72.6%，而招標拍賣的比例僅為30.8%和27.4%，不到三分之一；同期掛牌出讓價款占招拍掛出讓總價款比例分別為51.4%和61.4%，而招標拍賣的比例僅為48.6%和38.6%，均低于掛牌出讓所占份額。

　　七、招拍掛的市場交易價格穩(wěn)中有升，但占房價比重不高。從土地市場的實際運行狀況分析，作為反映土地市場變化的重要指示器，受房屋需求的較快增長、公眾對房地產(chǎn)價格預期以及2004年政府調(diào)控土地供應的宏觀政策等因素的影響，2002—2004年，招拍掛成交價也呈穩(wěn)中有升走勢，但未出現(xiàn)奇高上揚的情況。2002—2004年全國招拍掛出讓單位面積地價分別為535.4、567.2和624.5元／平方米，環(huán)比增長分別為5.73%和10.12%。特別需要明確的是，招拍掛出讓的國有土地，絕大部分是用于商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅的經(jīng)營性土地，平均容積率在1.5左右。而以此計算，2002—2004年單位房屋面積所含招拍掛出讓地價分別為357、378、416元／平方米。2004年，全國平均房價2758元／平方米，地價只占房價的15.1%。由此可見，說“房價猛漲的根源是土地價格上升的結(jié)果”，是缺乏實際依據(jù)的。

　　八、2005年的招拍掛市場預測。一是實行從緊的土地供應政策。2005年，政府將繼續(xù)實行從嚴從緊的建設(shè)用地供應政策，收緊“地根”，“土地閘門”仍將偏緊。在此宏觀政策背景下，招拍掛出讓土地總量必然會受到一定影響。二招拍掛出讓向存量地傾斜。為控制建設(shè)用地供應總量，嚴控增量用地，2005年，國土資源部將把盤活存量用地作為供地的主要方式，新上項目首先要利用城鎮(zhèn)閑置土地、空閑地和批而未供地等存量建設(shè)用地。政府供地政策調(diào)整，也帶來土地招拍掛出讓結(jié)構(gòu)的改變。三是推進工業(yè)用地招拍掛出讓。2004年10月，《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》明確提出，要大力推進土地資源的市場化配置，逐步推進工業(yè)用地的招拍掛出讓。2005年，招拍掛出讓的土地不再局限行11號令規(guī)定的四類經(jīng)營性用地，工業(yè)用地也將逐步實行招拍掛出讓。土地資源市場配置的范圍進一步擴大。四招拍掛市場更力口規(guī)范。8·31之后，經(jīng)營性土地協(xié)議出讓問題已經(jīng)解決，土地市場得到凈化。2005年，所有經(jīng)營性土地要進入市場公開交易，統(tǒng)一的交易規(guī)則和政府的宏觀政策調(diào)控，將使開發(fā)商投資理性化，招拍掛交易價格趨于正?；?，交易行為規(guī)范化。