近年來(lái)，本市加強(qiáng)規(guī)范基層執(zhí)法行為工作成效明顯，尤其是2009年發(fā)生“釣魚(yú)執(zhí)法”事件后，為杜絕此類事件的再次發(fā)生，市委、市政府在規(guī)范行政執(zhí)法方面做出了積極努力。

　　一、完善行政立法，提高依法行政的意識(shí)和能力

　　本市制定出臺(tái)了《上海市行政執(zhí)法人員行為規(guī)范》、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)行政執(zhí)法工作的意見(jiàn)》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的若干意見(jiàn)》，明確了行政執(zhí)法程序、推行“柔性執(zhí)法”、注重公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等內(nèi)容，分別對(duì)執(zhí)法單位和執(zhí)法人員提出了具體要求?！兑庖?jiàn)》提出了“職權(quán)法定、程序正當(dāng)、保護(hù)合法權(quán)利、教育指導(dǎo)為先、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”五個(gè)執(zhí)法理念，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法人員的執(zhí)法理念從“重權(quán)力輕權(quán)利”向“尊重合法權(quán)利”、從“重實(shí)體輕程序”向“實(shí)體程序并重”、從“重權(quán)輕責(zé)”向“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的轉(zhuǎn)變。2012年《上海法治發(fā)展報(bào)告》顯示，市民對(duì)行政執(zhí)法實(shí)體和程序合法性的肯定評(píng)價(jià)分別為90.56%和95.32%，行政執(zhí)法公信力得到了提升。

　　二、健全部門執(zhí)法制度，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法程序

　　一是規(guī)范和公開(kāi)執(zhí)法流程。市級(jí)行政執(zhí)法單位編制了本系統(tǒng)行政執(zhí)法操作指南，明確了執(zhí)法主體、權(quán)限和程序。如，市工商局為加強(qiáng)辦案程序和執(zhí)法行為的規(guī)范，編制了《上海市工商行政管理機(jī)關(guān)辦案守則（試行）》等規(guī)定。市水務(wù)局、市城管局等部門制定了相關(guān)的行政執(zhí)法操作指南。二是實(shí)施分類分步執(zhí)法。對(duì)于性質(zhì)和危害后果不同的違法行為，各執(zhí)法單位采取不同的執(zhí)法方式。對(duì)可能危及公共安全、公共健康、生態(tài)環(huán)境的，加大執(zhí)法力度。對(duì)情節(jié)較輕或者危害后果能及時(shí)消除的，除法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定直接給予行政處罰外，先責(zé)令改正，并進(jìn)行教育、告誡、引導(dǎo)；對(duì)拒不改正的，依法給予行政處罰。2011年，全市交通執(zhí)法領(lǐng)域開(kāi)始推行“首違預(yù)警”執(zhí)法方式，對(duì)出租、公交、省際客運(yùn)三大行業(yè)的首批15種輕微交通行政違法行為，予以責(zé)令改正，免于處罰，避免了“以罰代教、以罰代管”現(xiàn)象的發(fā)生。三是推行重大復(fù)雜案件審查制度。對(duì)于行政執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的復(fù)雜案件，行政主管部門的法制機(jī)構(gòu)要進(jìn)行法律審查，并出具法律審查意見(jiàn)。對(duì)重大復(fù)雜行政執(zhí)法案件的處理，由行政執(zhí)法單位的負(fù)責(zé)人集體討論決定。這對(duì)規(guī)范執(zhí)法人員的行為，保障辦案質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。四是推進(jìn)執(zhí)法結(jié)果公開(kāi)制度。對(duì)與公共安全、公眾健康、生態(tài)環(huán)境等密切相關(guān)的，對(duì)公共利益有重大影響或者需要公眾廣泛知曉，以及法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定需要公開(kāi)的執(zhí)法結(jié)果，行政執(zhí)法單位通過(guò)情況通報(bào)會(huì)、新聞發(fā)布會(huì)等形式，及時(shí)向社會(huì)公布。如，在城管、文化、食藥監(jiān)、水務(wù)、統(tǒng)計(jì)等部門推行行政執(zhí)法相對(duì)人權(quán)益告知制度。

　　三、規(guī)范自由裁量權(quán)，促進(jìn)公平公正執(zhí)法

　　一是建立了行政自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。制定出臺(tái)《上海市貫徹實(shí)施國(guó)務(wù)院〈全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要〉意見(jiàn)》、《上海市人民政府貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定的實(shí)施意見(jiàn)》等，明確提出建立行政自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。市級(jí)執(zhí)法部門在各自職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)，對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款進(jìn)行梳理，制定并公布本系統(tǒng)行使自由裁量權(quán)的規(guī)則和參考標(biāo)準(zhǔn)。二是著手制定自由裁量權(quán)行使規(guī)則。從2009年起，著手起草《上海市行政處罰自由裁量權(quán)行使規(guī)則（草案）》。該規(guī)則對(duì)自由裁量的原則、處罰等級(jí)以及減輕、從輕、從重處罰的具體情形等做出明確規(guī)定，要求行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)的市級(jí)主管部門制定本部門的行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)。三是探索建立自由裁量標(biāo)準(zhǔn)。工商、食品藥品監(jiān)督、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、文化等行政執(zhí)法部門已在本系統(tǒng)內(nèi)積極探索建立行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)。如，市工商局制定了《關(guān)于規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，市食品藥品監(jiān)督局出臺(tái)了《行政處罰裁量適用規(guī)則（試行）》與《行政處罰裁量指南》，市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局與江浙兩省的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局合作，出臺(tái)了《“蘇、浙、滬”質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰裁量規(guī)則》。

　　四、創(chuàng)新管理機(jī)制，提高執(zhí)法效能

　　一是相對(duì)集中處罰權(quán)，推行綜合行政執(zhí)法。2000年12月，發(fā)布《城市管理綜合執(zhí)法暫行規(guī)定》，在浦東、黃浦和徐匯試行城市管理綜合執(zhí)法。2005年，在浦東整合成立了浦東新區(qū)城管執(zhí)法辦公室和6個(gè)功能區(qū)城管大隊(duì)。2009年，成立了上海市浦東新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局。有效解決了多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰、擾民執(zhí)法和執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹等問(wèn)題，提升執(zhí)法效率。二是探索聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤模式，提升執(zhí)法效能。針對(duì)跨部門或跨區(qū)縣的群體性、長(zhǎng)期違法性問(wèn)題，試行多部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法和跨區(qū)縣協(xié)同執(zhí)法。2010年，在閔行區(qū)成立了首個(gè)實(shí)體化運(yùn)作的城市綜合管理和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心。在不改變現(xiàn)有行政管理組織體制的前提下，社會(huì)協(xié)管力量整合統(tǒng)管、管理信息集中采集共享、行政執(zhí)法協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，優(yōu)化完善城市綜合管理運(yùn)行機(jī)制，形成了上下聯(lián)動(dòng)、問(wèn)題聯(lián)處、執(zhí)法聯(lián)動(dòng)的社會(huì)管理聯(lián)動(dòng)局面，形成合力。

　　五、完善內(nèi)部管理，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察

　　各執(zhí)法部門通過(guò)加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督制度建設(shè)，進(jìn)一步落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。如，市水務(wù)局建立行政執(zhí)法案件抽查回訪、信訪案件電話回訪等執(zhí)法督查制度，近年來(lái)案件回訪率從最初的30%提高到50%。通過(guò)聘請(qǐng)水務(wù)（海洋）執(zhí)法義務(wù)監(jiān)督員，參與監(jiān)督執(zhí)法、法制宣傳、案件回訪等活動(dòng)，為加強(qiáng)監(jiān)督、提升作風(fēng)建言獻(xiàn)策；市城管局對(duì)基層分隊(duì)開(kāi)展督察活動(dòng)，重點(diǎn)檢查一線隊(duì)員的行為規(guī)范、執(zhí)法實(shí)效等內(nèi)容，2011年共發(fā)現(xiàn)糾正違規(guī)2200人次，督促整改執(zhí)法實(shí)效問(wèn)題2.1萬(wàn)余起；市建設(shè)交通委監(jiān)察室推行執(zhí)法監(jiān)察聯(lián)系點(diǎn)制度，在城管執(zhí)法、交通執(zhí)法、水務(wù)執(zhí)法、房管執(zhí)法隊(duì)伍中，各選擇2個(gè)共8個(gè)基層執(zhí)法單位作為聯(lián)系點(diǎn)，與相關(guān)局監(jiān)察室一起，定期進(jìn)行聯(lián)系溝通，進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)檢查，聽(tīng)取執(zhí)法情況介紹，總結(jié)交流工作經(jīng)驗(yàn)，提出執(zhí)法監(jiān)察工作要求。市監(jiān)察局以信訪投訴為線索，加大對(duì)執(zhí)法部門履職的監(jiān)督。去年5月，群眾反映“青草沙水庫(kù)附近違法傾倒渣土”，經(jīng)市監(jiān)察局調(diào)查，該情況確實(shí)存在，嚴(yán)重威脅到本市飲用水安全。市委、市政府對(duì)此高度重視，組織有關(guān)部門對(duì)青草沙水源地等附近海域進(jìn)行密集巡航檢查。通過(guò)整治，有效地打擊和扼制了向海洋傾倒工程渣土危害水庫(kù)取水水質(zhì)安全的違法行為，為確保上海市民用水安全發(fā)揮了重要作用。