隨著依法行政、建設(shè)法治政府進(jìn)程的加快，人民群眾也由一般關(guān)注行政機(jī)關(guān)的具體行政行為向進(jìn)一步關(guān)注政府和行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為的轉(zhuǎn)變?！渡綎|省行政程序規(guī)定》的出臺(tái)，既為我們各級(jí)政府和行政機(jī)關(guān)正確制定和實(shí)施規(guī)范性文件，提高制度建設(shè)的質(zhì)量提供了法制保障，同時(shí)，也對(duì)政府和行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件制發(fā)工作提出了新的更高的要求。如何把規(guī)范性文件起草好、審核好、實(shí)施好、監(jiān)督好，確保其與上位法不沖突，又能結(jié)合本地實(shí)際得以順利實(shí)施，是我們法制機(jī)構(gòu)必須認(rèn)真研究的問(wèn)題。結(jié)合這幾年的工作實(shí)踐，我認(rèn)為必須重視規(guī)范性文件立、改、廢的程序路徑。以下這十個(gè)方面的程序路徑對(duì)了，我們的規(guī)范性文件質(zhì)量就會(huì)有一個(gè)大的提高。
 

一是對(duì)擬定出臺(tái)的規(guī)范性文件要進(jìn)行先期調(diào)研。各級(jí)政府和行政機(jī)關(guān)根據(jù)管理工作要求或者根據(jù)老百姓的提議，要想制定出臺(tái)一件規(guī)范性文件，就要先組織力量對(duì)擬定的文件管理事項(xiàng)和規(guī)范的內(nèi)容進(jìn)行調(diào)研，充分聽(tīng)取基層組織和管理相對(duì)人的意見(jiàn)，對(duì)是否出臺(tái)進(jìn)行充分的論證。只要是上位法沒(méi)有規(guī)定的內(nèi)容，或者雖有規(guī)定但不具體、操作性不強(qiáng)的事項(xiàng)，在實(shí)際管理工作中非常需要制定相應(yīng)的措施和辦法，就可以在自己的職權(quán)范圍內(nèi)制定規(guī)范性文件加以管理和實(shí)施。
 

二是對(duì)認(rèn)為較成熟可以起草的規(guī)范性文件列入年度制發(fā)計(jì)劃。各級(jí)政府和各行政機(jī)關(guān)都要把本年度擬出臺(tái)的規(guī)范性文件根據(jù)輕重緩急的不同要求，形成年度計(jì)劃，既要有確保項(xiàng)目，也要有視條件成熟時(shí)出臺(tái)的項(xiàng)目。出臺(tái)年度計(jì)劃使機(jī)關(guān)全體人員知悉那些管理內(nèi)容要出臺(tái)相應(yīng)文件加以規(guī)范，并將擬出臺(tái)文件的起草任務(wù)按時(shí)間劃分安排到相關(guān)單位、科室，明確責(zé)任人，形成重要的文件先出臺(tái)，防止多個(gè)規(guī)范性文件在同一個(gè)時(shí)間段集中出臺(tái)，以確保重點(diǎn)“規(guī)范性文件項(xiàng)目”按時(shí)交付會(huì)議討論。
 

三是對(duì)起草的規(guī)范性文件草案廣泛征求意見(jiàn)。《山東省行政程序規(guī)定》要求，制定規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)采取座談會(huì)、論證會(huì)、公開(kāi)征求意見(jiàn)等方式廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，并且強(qiáng)調(diào)，內(nèi)容涉及重大公共利益，公眾有重大分歧的，可能影響社會(huì)穩(wěn)定的，或者法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的，起草部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證。在實(shí)際工作中，除了聽(tīng)證和座談會(huì)的方式常用外，我們多采取將規(guī)范性文件草案登載到政府門(mén)戶網(wǎng)站公開(kāi)征求意見(jiàn)，實(shí)踐證明效果很好。對(duì)征求的意見(jiàn)要認(rèn)真梳理研究，最大可能地吸收借鑒，以照顧到不同利益群體的訴求。
 

四是對(duì)規(guī)范性文件嚴(yán)格進(jìn)行合法性審查。對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查是《山東省行政程序規(guī)定》賦予各級(jí)政府和部門(mén)法制機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要責(zé)任。結(jié)合實(shí)際，要對(duì)規(guī)范性文件草案分別就制定主體、權(quán)限、程序、內(nèi)容、形式是否合法進(jìn)行審查，并向制定機(jī)關(guān)提交合法性審查報(bào)告。這里特別需要注意的是，對(duì)涉及社會(huì)關(guān)注度高或者涉外、涉港澳臺(tái)事項(xiàng)時(shí)需要請(qǐng)示本級(jí)政府同意。因特殊原因需要立即制定規(guī)范性文件時(shí)，合法性審查也必須搞。目前，這項(xiàng)工作任務(wù)繁重，由于各地法制機(jī)構(gòu)力量不足，影響了審查時(shí)效。我們采用市級(jí)專(zhuān)家聯(lián)審會(huì)議的形式對(duì)縣區(qū)政府和市直部門(mén)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查把關(guān)，確保了規(guī)范性文件的質(zhì)量要求。
 

五是堅(jiān)持規(guī)范性文件集體研究討論決定制度?！渡綎|省行政程序規(guī)定》要求，制定對(duì)公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)由制定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定，并由制定機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人或者其委托的負(fù)責(zé)人簽署。我們政府實(shí)行的是規(guī)范性文件必須經(jīng)過(guò)常務(wù)會(huì)議研究決定。在會(huì)議上，是由法制辦主任匯報(bào)文件的起草和審查情況，文件的起草依據(jù)、主要內(nèi)容、主體責(zé)任劃分，以及聯(lián)系本地實(shí)際的貫徹實(shí)施要求等，起草部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)作補(bǔ)充說(shuō)明，各位政府組成人員分別表態(tài)發(fā)言，最后市長(zhǎng)決策。對(duì)會(huì)議上領(lǐng)導(dǎo)同志的修改意見(jiàn)進(jìn)行充分吸收后，再送市長(zhǎng)簽發(fā)。
 

六是對(duì)政府或行政首長(zhǎng)擬簽發(fā)的文件進(jìn)行“三統(tǒng)一”。山東省對(duì)規(guī)范性文件強(qiáng)調(diào)了統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編制登記號(hào)、統(tǒng)一公布的“三統(tǒng)一”制度。并規(guī)定未經(jīng)“三統(tǒng)一”的規(guī)范性文件無(wú)效，不得作為行政管理的依據(jù)。法制機(jī)構(gòu)在本級(jí)政府常務(wù)會(huì)議討論研究修定后，要制作格式文本報(bào)送領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)。文件一經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)，要編制好登記號(hào)，標(biāo)注有效日期，及時(shí)發(fā)布。對(duì)部門(mén)報(bào)送的規(guī)范性文件，法制機(jī)構(gòu)要進(jìn)行審查，符合要求的予以登記，不予登記的要退回并書(shū)面說(shuō)明理由。要注意規(guī)范性文件的發(fā)布標(biāo)識(shí)和規(guī)范，特別是文件上標(biāo)注的登記號(hào)標(biāo)識(shí)要準(zhǔn)確，要體現(xiàn)出文件的規(guī)范、嚴(yán)肅和權(quán)威性。
 

七是主動(dòng)做好規(guī)范性文件的發(fā)布公布和內(nèi)容解讀工作。經(jīng)過(guò)“三統(tǒng)一”的文件要在5日內(nèi)由本級(jí)人民政府辦公廳(室)通過(guò)政府公報(bào)和政府網(wǎng)站統(tǒng)一公布。我們采取政府公報(bào)、政府網(wǎng)站和部門(mén)網(wǎng)站一起發(fā)布。而且在文件實(shí)施前，一律要求在市級(jí)主流媒體全文刊登，并且刊發(fā)法制辦主任對(duì)規(guī)范性文件內(nèi)容的詳細(xì)解讀，刊發(fā)主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)貫徹實(shí)施該規(guī)范性文件的具體工作措施。這一發(fā)布形式，覆蓋面廣，領(lǐng)域廣泛，受到了老百姓的普遍歡迎。
 

八是已經(jīng)發(fā)布的規(guī)范性文件要及時(shí)報(bào)送上級(jí)政府和本級(jí)人大備案。規(guī)范性文件發(fā)布后，法制機(jī)構(gòu)要及時(shí)收集相關(guān)材料，自統(tǒng)一公布30日內(nèi)及時(shí)向上一級(jí)人民政府和本級(jí)人大報(bào)送備案。為了簡(jiǎn)化有關(guān)程序，《山東省行政程序規(guī)定》明確提出部門(mén)規(guī)范性文件和縣級(jí)以上人民政府派出機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)范性文件，經(jīng)“三統(tǒng)一”后不再另行報(bào)送備案。
 

九是切實(shí)重視規(guī)范性文件制定實(shí)施后的評(píng)估工作?，F(xiàn)行制度要求，規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)載明有效期和施行日期。對(duì)于將要到期的規(guī)范性文件，在有效期屆滿前6個(gè)月內(nèi)進(jìn)行評(píng)估，制定機(jī)關(guān)認(rèn)為需要繼續(xù)執(zhí)行的，重新進(jìn)行“三統(tǒng)一”，重新計(jì)算有效期；對(duì)需要修訂的，再按照制定程序辦理。評(píng)估工作要有制定機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)牽頭，邀請(qǐng)有關(guān)的專(zhuān)業(yè)人員和文件管理相對(duì)人參加，聽(tīng)取文件實(shí)施情況的匯報(bào)，對(duì)照上位法的要求，對(duì)文件進(jìn)行必要性、可行性、延續(xù)性的評(píng)價(jià)。如有必須的修改意見(jiàn)，則啟動(dòng)制定程序。
 

十是定期對(duì)現(xiàn)行有效和已經(jīng)失效的規(guī)范性文件向社會(huì)公布。為了方便老百姓查詢政府和行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件，我們除了加大政府公報(bào)的發(fā)行和增加政府門(mén)戶網(wǎng)站規(guī)范性文件的標(biāo)識(shí)外，年度內(nèi)要2次公布已經(jīng)發(fā)布的規(guī)范性文件目錄，年底要對(duì)年內(nèi)政府發(fā)布的規(guī)范性文件進(jìn)行匯編整理，下發(fā)給基層執(zhí)法人員和公共服務(wù)組織，供老百姓及時(shí)查閱。每?jī)赡辏獙?duì)現(xiàn)行有效和已經(jīng)失效的文件進(jìn)行清理，經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議研究后對(duì)外公布文件目錄。
 

總之，規(guī)范性文件的立、改、廢工作是政府法制機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)經(jīng)常性工作，在法治政府建設(shè)中有著十分重要的地位，把這項(xiàng)工作做好了，就能大大提高制度建設(shè)的質(zhì)量，為推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府打下一個(gè)堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。