為了進(jìn)一步建立健全規(guī)范性文件監(jiān)督管理制度，提高政府部門(mén)規(guī)范性文件質(zhì)量，現(xiàn)就規(guī)范性文件制定工作中應(yīng)該注意的幾點(diǎn)問(wèn)題與大家解讀一下。

一、規(guī)范性文件的概念。規(guī)范性文件是指除政府規(guī)章外，行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織制定的，涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)，在一定時(shí)期內(nèi)反復(fù)適用，具有普遍約束力的行政公文。行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作制度、人事任免決定以及對(duì)具體事項(xiàng)作出的行政處理決定等，不屬于規(guī)范性文件。

二、規(guī)范性文件的判斷標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范性文化具有以下特點(diǎn)：

1．抽象性：是指文件所規(guī)范的行為不針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織，不是一次性適用，而是在有效期內(nèi)可以反復(fù)適用。

2．強(qiáng)制性：是指文件具有強(qiáng)制執(zhí)行的法律效果，對(duì)行政管理相對(duì)人具有法定約束力。

3．外部性：具有對(duì)外的效力，即文件是針對(duì)行政管理相對(duì)人所制定的，能夠影響到行政管理相對(duì)人的權(quán)益，而不是針對(duì)本機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)、人員制定的工作制度、管理辦法。

三、規(guī)范性文件制定要求及制定程序。

1．制定規(guī)范性文件，不得創(chuàng)設(shè)行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制和行政收費(fèi)，不得違法限制剝奪公民、法人或者其他組織的權(quán)利，不得違法增加公民、法人或者其他組織的義務(wù)，不得規(guī)定屬于國(guó)家秘密的事項(xiàng)。

2．起草科室起草的規(guī)范性文件涉及重大行政決策的，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)專(zhuān)家或者研究咨詢(xún)機(jī)構(gòu)對(duì)擬規(guī)定的制度、管理措施進(jìn)行必要性、可行性、科學(xué)性論證。涉及公眾重大利益、公眾有重大分歧可能影響社會(huì)穩(wěn)定，或者法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的規(guī)范性文件，必須舉行聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)證。

3．起草科室報(bào)送規(guī)范性文件送審稿，須將送審稿及起草說(shuō)明、依據(jù)等材料徑送局辦公室，局辦公室應(yīng)當(dāng)對(duì)材料的齊備性、規(guī)范性和制定該規(guī)范性文件的必要性進(jìn)行審查，材料齊備、規(guī)范且確有必要制定該規(guī)范性文件的，移送局政策法規(guī)科進(jìn)行合法性審查，并移送監(jiān)察室進(jìn)行廉潔性審查。

4．規(guī)范性文件送審稿經(jīng)合法性、廉潔性審查通過(guò)，由局辦公室提請(qǐng)局長(zhǎng)辦公會(huì)議集體審議決定；審議通過(guò)的，由主要負(fù)責(zé)人簽署后編好文號(hào)，由政策法規(guī)科報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府法制辦統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一公布；同時(shí)報(bào)市人大常委會(huì)備案。

5．報(bào)送規(guī)范性文件登記須將規(guī)范性文件紙質(zhì)文本3份、簽發(fā)單復(fù)印件1份、電子文本1份、合法性審查報(bào)告1份、依據(jù)和參考資料1套徑送政府法制辦。

四、我市規(guī)范性文件制定工作中存在的問(wèn)題。

我市的規(guī)范性文件絕大多數(shù)符合憲法、法律、法規(guī)及規(guī)章的規(guī)定，在依法行政中起到了積極的推動(dòng)作用。但是，在制定規(guī)范性文件工作中，也暴露出一些問(wèn)題。

（一）內(nèi)容上的隨意性。

主要表現(xiàn)在：一是內(nèi)容籠統(tǒng)空泛，缺乏可操作性。一些規(guī)范性文件的內(nèi)容籠統(tǒng)，缺乏明確的要求。號(hào)召性的東西多，具體的東西少；無(wú)關(guān)緊要的問(wèn)題不惜筆墨、詳盡闡述，敏感問(wèn)題則避實(shí)就虛、回避矛盾。這樣的規(guī)范性文件，缺乏可操作性，不能解決實(shí)際問(wèn)題。二是照抄照轉(zhuǎn)，缺少特色。有的行政機(jī)關(guān)大段地抄錄法律法規(guī)和上級(jí)部門(mén)的規(guī)范性文件，有的則將外地的規(guī)范性文件原封不動(dòng)地“拿”過(guò)來(lái)，沒(méi)有細(xì)化法律法規(guī)和規(guī)章，沒(méi)有結(jié)合實(shí)際，缺乏地方特色。三是隨意越權(quán)，嚴(yán)重違法。有些制定機(jī)關(guān)無(wú)視法制的統(tǒng)一，片面追求部門(mén)利益，隨意擴(kuò)大部門(mén)的權(quán)限，大搞“縱向越權(quán)”、“橫向越權(quán)”，甚至違法制定了限制和剝奪公民的基本權(quán)利的規(guī)范性文件，出現(xiàn)了“政府權(quán)力部門(mén)化，部門(mén)權(quán)力利益化”的不良傾向，遠(yuǎn)離了依法行政的目標(biāo)。主要表現(xiàn)有：擅自設(shè)定行政執(zhí)法主體；越權(quán)授予委托執(zhí)法權(quán)；設(shè)定公民義務(wù)或剝奪權(quán)利無(wú)法定依據(jù)；違反《行政處罰法》的規(guī)定，擅自設(shè)定行政處罰內(nèi)容或自行規(guī)定罰沒(méi)款的收繳方式，甚至擅設(shè)限制人身自由的內(nèi)容；無(wú)行政審批設(shè)定權(quán)的機(jī)關(guān)，擅自設(shè)定行政審批事項(xiàng)或增加行政審批環(huán)節(jié)、條件；對(duì)屬于市場(chǎng)調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，用行政指令或行政指令邊緣化的方法進(jìn)行管理；超越法定權(quán)限，插手處理司法管轄范疇的事項(xiàng)。此外，有些行政機(jī)關(guān)為了強(qiáng)化部門(mén)利益和推卸自身責(zé)任，制定的規(guī)范性文件強(qiáng)制性規(guī)范多，行政指導(dǎo)和服務(wù)性規(guī)范少；對(duì)行政相對(duì)人科以義務(wù)的規(guī)范多，約束行政機(jī)關(guān)行為的規(guī)范少等。更為嚴(yán)重的是，制定的一些規(guī)范性文件與法律、法規(guī)、規(guī)章、上級(jí)機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件抵觸，造成政出多門(mén)、相互矛盾、文件“打架”等現(xiàn)象。

（二）程序上的混亂性。

目前，由于沒(méi)有完整和統(tǒng)一的規(guī)定，制定規(guī)范性文件工作陷入了無(wú)章可循的境地。雖然有一些行政機(jī)關(guān)制定了本單位的公文處理辦法或者內(nèi)部操作規(guī)范，但是起草工作人員的程序意識(shí)淡薄，沒(méi)有遵循這些內(nèi)部操作規(guī)范。實(shí)際工作中，制定規(guī)范性文件的程序陷入混亂狀態(tài)，主要表現(xiàn)在：缺乏規(guī)范性文件制定規(guī)劃和計(jì)劃，有的機(jī)關(guān)甚至根據(jù)某領(lǐng)導(dǎo)的一句話、一個(gè)批示、一次大會(huì)發(fā)言，便“炮制”一個(gè)規(guī)范性文件；調(diào)查研究工作不扎實(shí)，沒(méi)有進(jìn)行充分的論證；沒(méi)有廣泛征求意見(jiàn)、集體討論，便草草出臺(tái)規(guī)范性文件，缺乏制定規(guī)范性文件所必需的民主程序；個(gè)別行政機(jī)關(guān)沒(méi)有落實(shí)規(guī)范性文件發(fā)布前的領(lǐng)導(dǎo)集體審議制度，導(dǎo)致一些部門(mén)行政執(zhí)法爭(zhēng)議的發(fā)生。像這樣制定程序有瑕疵的規(guī)范性文件，缺乏科學(xué)性，質(zhì)量不高，生命力短，有的出臺(tái)不久就被多次修改甚至慘遭“夭折”。

（三）形式上的不規(guī)范性。

名稱(chēng)和形式是行政行為內(nèi)容的標(biāo)志。規(guī)范性文件有特定、明確、科學(xué)的名稱(chēng)和形式，以與法律法規(guī)和規(guī)章區(qū)別、和諧。但是，有一些規(guī)范性文件的名稱(chēng)和形式混亂、繁雜，甚至有意或者盲目仿照法律、法規(guī)的名稱(chēng)和形式，模糊了主體權(quán)限、調(diào)整對(duì)象和效力范圍等，容易讓公民、法人誤解，也容易給行政執(zhí)法制造混亂。一是標(biāo)題不規(guī)范。規(guī)范性文件的標(biāo)題一般包括發(fā)文機(jī)關(guān)或者行政區(qū)域、事由和文書(shū)種類(lèi)三個(gè)要素，但不少規(guī)范性文件的標(biāo)題要素不全。有的規(guī)范性文件冠以“條例”字樣，這明顯違反了《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》和《行政法規(guī)制定程序暫行條例》的規(guī)定。二是依據(jù)不規(guī)范。有些規(guī)范性文件制定的依據(jù)，不是現(xiàn)行的法律、法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)機(jī)關(guān)的文件，而是行政機(jī)關(guān)自已曾制發(fā)的“X號(hào)文件”或“外地經(jīng)驗(yàn)”，致使這些文件缺乏法律依據(jù)。三是結(jié)構(gòu)不規(guī)范。規(guī)范性文件結(jié)構(gòu)一般由章、條、款組成，這種條文式結(jié)構(gòu)不同于一般的公文結(jié)構(gòu)。但有些規(guī)范性文件借“規(guī)范性文件”之名，行“普通公文”之實(shí)。四是語(yǔ)言不規(guī)范。有的語(yǔ)言表達(dá)欠規(guī)范、準(zhǔn)確和精煉，有的表述不清、指代混亂，有的甚至出現(xiàn)法律常識(shí)性錯(cuò)誤，容易造成歧義和誤解。有的使用了“市斤”、“華里”、“尺”、“立方”等不規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量單位。五是制定技術(shù)不規(guī)范。主要是：體例不夠完整，格式不符合要求，制定技術(shù)不規(guī)范。

（四）審查把關(guān)上的薄弱性。

規(guī)范性文件的審查把關(guān)是制定規(guī)范性文件工作中一道十分重要的程序，履行好這一道程序能確保規(guī)范性文件的合法性和可操作性。但是，在實(shí)際工作中，一些行政機(jī)關(guān)沒(méi)有建立和落實(shí)法律審查制度，制定規(guī)范性文件通常由業(yè)務(wù)部門(mén)起草后直接送領(lǐng)導(dǎo)審批后發(fā)布，沒(méi)有送本單位的法制部門(mén)審查把關(guān)，規(guī)范性文件的合法適當(dāng)和法制的統(tǒng)一得不到保障，甚至造成規(guī)范性文件一出臺(tái)就因違法而不予備案的尷尬局面。還有一些行政機(jī)關(guān)的法制工作人員由于沒(méi)有系統(tǒng)地學(xué)習(xí)法律知識(shí)尤其是行政法知識(shí)，承擔(dān)審查把關(guān)的重任有點(diǎn)勉為其難，難以保證規(guī)范性文件的質(zhì)量。

五、做好規(guī)范性文件制定工作的對(duì)策。

規(guī)范性文件如果不規(guī)范，帶來(lái)的后果是相當(dāng)嚴(yán)重的，危害是極大的。一方面，制定規(guī)范性文件的隨意性大，不講依據(jù)、不講權(quán)限、不講程序的現(xiàn)象普遍存在，使規(guī)范性文件之間互相“打架”、重復(fù)，會(huì)阻礙依法行政進(jìn)程，導(dǎo)致政令不暢甚至是管理失控。另一方面，違法和不當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件是行政爭(zhēng)議的隱患，容易激化社會(huì)矛盾，可能引起行政復(fù)議，也有可能被備案審查機(jī)關(guān)責(zé)令修改，從而影響了行政機(jī)關(guān)的權(quán)威、聲譽(yù)和形象。因此，為了避免規(guī)范性文件不規(guī)范帶來(lái)的后果，促進(jìn)我局工作的規(guī)范化和法制化，推進(jìn)我市依法行政的進(jìn)程，提出以下幾點(diǎn)建議：

（一） 遵守國(guó)家的法律法規(guī)，確保規(guī)范性文件內(nèi)容的合法性。

在制定規(guī)范性文件的過(guò)程中，各科室必須嚴(yán)格遵守法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，按照法律的分工和權(quán)限，對(duì)不屬本級(jí)管理的事務(wù)不得越權(quán)制定文件，對(duì)屬于上級(jí)權(quán)限的應(yīng)及時(shí)請(qǐng)示，對(duì)需要制定規(guī)章的不要以規(guī)范性文件代替，確保規(guī)范性文件的內(nèi)容不與憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章以及上級(jí)機(jī)關(guān)的文件相抵觸。同時(shí)，要以維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序、保障人民群眾合法權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，摒棄部門(mén)的利益傾向和主觀臆斷的色彩，杜絕地方保護(hù)主義，做好規(guī)范性文件之間的互相協(xié)調(diào)統(tǒng)一，避免文件打架、執(zhí)法爭(zhēng)議現(xiàn)象的發(fā)生。此外，要做到結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、條理清楚、邏輯嚴(yán)密、文字簡(jiǎn)明、表達(dá)準(zhǔn)確，符合《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》的規(guī)定?？傊?，要確保規(guī)范性文件的內(nèi)容合法、公平、客觀、合理，使規(guī)范性文件一出臺(tái)就是“尚方寶劍”而不是“燙手芋頭”。

（二） 嚴(yán)格履行法定程序，確保規(guī)范性文件的科學(xué)性和民主性。

法治的基本要求是依法定程序辦事，規(guī)范性文件也必須按照嚴(yán)格的程序來(lái)制定。制定的規(guī)范性文件，經(jīng)法制機(jī)構(gòu)審查后，須經(jīng)局務(wù)會(huì)議審議決定，各科室要嚴(yán)格執(zhí)行上述規(guī)定。當(dāng)然，要履行好這些程序，必須強(qiáng)化責(zé)任和民主意識(shí)，建立和落實(shí)規(guī)范性文件的起草制度、法制審查制度、集體審議制度、公開(kāi)發(fā)布制度等，通過(guò)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式，廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)，采納合理的意見(jiàn)和建議，對(duì)于規(guī)范性文件中涉及的分歧較大的問(wèn)題進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，使制定工作步入制度化、程序化、科學(xué)化的軌道，確保規(guī)范性文件的質(zhì)量。