分職設(shè)官”是中國古老的政治傳統(tǒng)，每一項具體的事務(wù)都由專門的行政部門負(fù)責(zé)，國人熟悉的“六部”制度就是如此。官員進(jìn)入了某一崗位，他的職權(quán)邊界是具體而明晰的，在此之外的事務(wù)不需他負(fù)責(zé)。此種制度可以說做到了“人人有事干”，但卻無法保證“事事有人干”。制度規(guī)定的事務(wù)處理體系必須保持穩(wěn)定，但社會和政治形勢千變?nèi)f化，很多新出現(xiàn)的行政事務(wù)往往不能迅速找到一個對應(yīng)的職責(zé)部門，必須由多部門共同負(fù)責(zé)。一旦多個平行部門介入，配合就成為問題，難免出現(xiàn)推諉扯皮、職責(zé)不清的狀況，效率很難得到保證。

唐玄宗是一個務(wù)求實效的君主，他不能容忍官僚體系因自身結(jié)構(gòu)的制約而影響效率，一種名為“使職差遣”的制度被推廣開來。為了完成一項確定的任務(wù)，皇帝指定一名官員作為自己的代表全權(quán)處置，于是一大批名為“××使”的官員由此成為王朝統(tǒng)治中舉足輕重的力量。這類官員稱為“使職”，他們官階可能很低，原本負(fù)責(zé)的事務(wù)可能與臨時承擔(dān)的任務(wù)沒有任何關(guān)系；一旦“使”字加身，立即具有凌駕于體制之上的巨大權(quán)力，所有與之相關(guān)的官員都要服從他的調(diào)遣，這使得辦事效率空前提高。最重要的“使職”集中在經(jīng)濟(jì)與軍事事務(wù)方面，唐玄宗正是依靠這個制度完成了諸如“括戶”與建立“節(jié)級轉(zhuǎn)運”之類的非常規(guī)任務(wù)，而駐守邊境的“節(jié)度使”則能更有效地調(diào)動各種戰(zhàn)略資源，由此取得邊境戰(zhàn)爭的一系列勝利。

“使職”本來是臨時性的，任務(wù)完成即行解職，后來逐漸固定化，并成為官僚機構(gòu)的主體，甚至連宰相也使職化了。唐初規(guī)定，宰相由尚書、中書、門下三省長官集體擔(dān)任，但至玄宗時代，三省長官未經(jīng)過皇帝特別授權(quán)已不能行使實際的宰相職能，而獲得授權(quán)者則可能是一些級別較低的官員?！笆孤毑钋病睒?biāo)志著中國古代行政體系的編制原則從以職能分工為中心走向以事務(wù)統(tǒng)籌為中心的新時代，這一點基本上為以后的宋代完全繼承。

如果說“貞觀之治”的出現(xiàn)更多的得益于唐太宗對其卓越政治才能的哲理化發(fā)展，那么“開元盛世”的繁榮則根植于唐玄宗在治理手段方面的不斷創(chuàng)新。唐玄宗政治的現(xiàn)實主義底色也使得他總是對那些圓熟干練、富于行政才能的官員抱有特殊好感。“口蜜腹劍”的宰相李林甫雖然聲名狼藉，但很多人忽略了他是一個能干的政府領(lǐng)導(dǎo)者，在處理復(fù)雜事務(wù)方面具有旁人難以揣測的老辣與周到，致使素懷不臣之心的安祿山對他也十分忌憚。正統(tǒng)歷史學(xué)家喜歡將唐玄宗的成功與一系列“賢相”的輔佐聯(lián)系起來，但這些“賢相”中的許多人并不完全符合儒家意識形態(tài)的期待，精明的政客與富于手段的實干家方是他們的主要形象。玄宗正是和他們一起，開創(chuàng)了開元時期的繁榮局面。

■ 創(chuàng)新

唐玄宗對于創(chuàng)新治理手段的熱情不僅推動了國家的繁榮，還導(dǎo)致了一系列成文典章的集中出臺，這為后世學(xué)者認(rèn)識唐帝國的運行提供了第一手文獻(xiàn)。但學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，有些典章中記載的制度顯得過于完美，以致令人懷疑它是不是真的能得到執(zhí)行。通過對敦煌文書以及其他材料的系統(tǒng)研究，越來越多的證據(jù)開始支持這種懷疑。以均田制為例，歷史上最為完備的均田制度成文于開元末期。這份文件詳細(xì)規(guī)定了一個自耕農(nóng)如何從政府那里獲取田地、政府如何在他六十歲后予以收回并重新分配以及與此相關(guān)的各種細(xì)節(jié)。但在事實上，當(dāng)時政府已沒有足夠的田地可以分給農(nóng)民，均田制已趨于崩潰。唐玄宗時代制度文本與現(xiàn)實的差距究竟反應(yīng)出什么信息呢？

帝制中國的各種制度在秦漢時期發(fā)展已到一個十分完備的階段。在其后的魏晉南北朝時代，復(fù)雜的歷史進(jìn)程催生出一批更為實用、更為高效的新型制度，入主中原的胡人也把來自游牧部落的習(xí)慣引入其中。但是秦漢制度并未廢除。久而久之，新、舊、胡、漢制度相互疊加，形成一種特別復(fù)雜混亂的局面。以官名為例，南北朝后期就形成了職事官、散官、勛官、將軍號等幾套互不統(tǒng)屬的系統(tǒng)，其淵源各異，內(nèi)涵不同。

從西魏北周時代開始，中國西北部的政治家們開始率先對制度進(jìn)行整合；及至隋朝統(tǒng)一全國，此種整合已粗具規(guī)模。唐代繼續(xù)這一努力，以“三省六部”為核心的政治體系運作得十分有效，職事官、散官、勛官等官名體系被集合在官階制度下，成為標(biāo)志職權(quán)、資歷、功勞等不同信息的完整符號系統(tǒng)。但唐玄宗對此似乎并不滿足，他下令由宰相領(lǐng)銜編寫一本名叫《唐六典》的大書。這部書將玄宗時期的所有體制內(nèi)官名囊括其中，詳細(xì)考證了每個官名的歷史演變，并標(biāo)明其現(xiàn)在的職權(quán)、品級等各種內(nèi)容。史學(xué)家對《唐六典》寄予了高度的重視，將其視為一部唐代政治制度的百科全書，但又對它的編制初衷困惑不解。有人認(rèn)為這是一部大唐帝國的行政法，但更多人認(rèn)為《唐六典》是一部“禮書”、一部儒家經(jīng)典《周禮》的唐代版本。

《周禮》一書據(jù)說是反映了西周時代的職官制度，現(xiàn)代學(xué)者多數(shù)相信出于春秋戰(zhàn)國時期的儒生的理想化記錄。這部書把諸多官職分為天、地、春、夏、秋、冬六大系統(tǒng)，為每個官職賦予了一種超越實際政治功能的神圣意義。唐玄宗顯然是要把這種神圣性引入到唐代的職官制度之中，但卻使編纂者們感到萬分為難。唐代官制在結(jié)構(gòu)上與西周的六官系統(tǒng)沒有任何相似性，且它的組織原則是經(jīng)過現(xiàn)實政務(wù)運作的無數(shù)淬煉后形成的最優(yōu)結(jié)構(gòu)，本來就不是為了體現(xiàn)某種先驗的政治理想。在更換了幾任主編者后，《唐六典》由李林甫領(lǐng)銜完成，最終采用了以尚書省六部附會周禮六官的折衷做法。但我們在這部書中，卻很難看到開元時代新出現(xiàn)的那些最有意義的變化；作為其論述核心的三省六部制與帝國政務(wù)的實際運行狀況之間存在不小的差距。

三百年后，《唐六典》勾畫出的政治理念打動了支持王安石變法的宋神宗皇帝，使他決心以這部唐玄宗時代的政治經(jīng)典來整頓北宋的政治秩序。不過有趣的是，當(dāng)時在北宋政治生活中發(fā)揮實際功效的，恰好是自唐玄宗時代發(fā)達(dá)起來的“使職差遣”系統(tǒng)。

唐玄宗的編纂典章的用意由此清晰起來。雖然唐玄宗對于道德化的政治理想不感興趣，但不妨礙他通過制度建設(shè)去追求一種富于秩序感的超越性政治理念。這種秩序感具有強烈的形式主義色彩，與玄宗皇帝作為藝術(shù)家的浪漫氣質(zhì)息息相關(guān)。他還下令編纂了《大唐開元禮》，儒家的禮經(jīng)從此不再直接指導(dǎo)大唐臣民的禮儀活動，一切都要以《開元禮》的規(guī)定為主。唐玄宗晚年益發(fā)喜歡在一些細(xì)枝末節(jié)的地方釋放這種秩序感，例如改“年”為“載”，改“州”為“郡”，背后都有一套煩瑣而精致的說辭。但無論如何，唐玄宗龐大的典章編纂計劃成為唐代文化魅力的重要來源，許多后來人正是通過這些紙面上的精致文字來想象一個也許并不那么絢爛的盛唐。

不幸的是，唐玄宗陶醉于他營造的政治秩序感中，這使他對待實際政務(wù)的現(xiàn)實主義態(tài)度逐漸失去理性的指導(dǎo)。玄宗從未像唐太宗那樣把“節(jié)儉”內(nèi)化為君主的行為規(guī)范而僅是一種政治策略，這導(dǎo)致他在局面穩(wěn)定后迅速走向奢靡。對宰相的信任變成了皇帝怠政的借口，導(dǎo)致了李林甫、楊國忠的長期專權(quán)?！笆孤毑钋病钡耐茝V雖增加了政府的效率與收益，但并未建立起相應(yīng)的監(jiān)督與制衡體制，其惡果之一就是節(jié)度使職權(quán)的迅速膨脹并逐漸軍閥化，這為其后安史之亂的爆發(fā)與藩鎮(zhèn)割據(jù)的形成埋下了伏筆。。