土地違法與防治

省國土資源廳執(zhí)法監(jiān)察局    陳建農(nóng)

二〇〇八年四月

一、土地問題與土地違法

1、土地違法的概念、特征

土地違法行為是指違法土地管理法律法規(guī)的規(guī)定或者作出土地管理法律法規(guī)所禁止的行為，依照法律應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任的行為。

特征：

一是違反土地管理法律法規(guī)的行為，即違法性。這是土地違法的形式特征。注意：由于調(diào)整土地關(guān)系的法律政策的變化而發(fā)生的情事變更問題。

二是侵犯了土地管理法律制度和土地管理法律關(guān)系，即具有社會危害性。這是土地違法的本質(zhì)特征。

三是應(yīng)當(dāng)受到行政處罰，即具有受懲罰性。行政處罰、刑罰、民事制裁、黨紀(jì)政紀(jì)追究。

土地違法法定原則：

凡一切違法和犯罪行為，均應(yīng)由法律作出明確的禁止規(guī)定；對管理人而言：法未授權(quán)皆禁止，法有授權(quán)皆可行；對象對人而言：法未明禁皆自由，法有禁懲皆禁止。

法律責(zé)任：指違反法律規(guī)定的后果。有三個(gè)特點(diǎn)：違法法定，責(zé)任法定，追究法定。

法律責(zé)任分為：民事法律責(zé)任，行政法律責(zé)任，刑事法律責(zé)任。

2、土地違法的表現(xiàn)形式

按土地管理法和房地產(chǎn)管理法的規(guī)定，禁止性規(guī)定有41條，涉及土地違法行為法律責(zé)任的法條有33條，列舉了50多種土地違法行為。按照應(yīng)追究的法律責(zé)任，我們一般把這50多種土地違法行為歸納為19大類。對這19大類土地違法行為，法律都明確了應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任。另外，《刑法》規(guī)定，非法低價(jià)出讓國有土地使用權(quán)的，要追究刑事責(zé)任。土地違法行為實(shí)際上有20大類。

近三年來，我省土地違法呈上升態(tài)勢：

三年土地違法1.184萬件，面積13.18萬畝，耕地7.22萬畝，占54.8%。全省年均3946件，4.4萬畝，耕地為2.4萬畝。年均土地違法3946件，面積4.4萬畝，耕地2.4萬畝。

其中，工業(yè)用地件數(shù)占總數(shù)的20%，面積占總數(shù)的68.5%。

主要表現(xiàn)在：

一是以地招商、違規(guī)征收圈占集體土地。城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)園建設(shè)用地面積較大。統(tǒng)計(jì)顯示，05、06、07年三年，我省土地違法1.18萬件，13.18萬畝（耕地占54.8%），其中，工業(yè)用地占總面積的68.49%（占耕地的73.64%）。我省在土地市場治理整頓中，對333個(gè)各類開發(fā)區(qū)園區(qū)進(jìn)行了清理，核減了222個(gè)，整合保留了89個(gè)，核定了四至范圍。但一些園區(qū)存在著違規(guī)擴(kuò)區(qū)、圈占土地等問題，一些地方不顧國家三令五申，擅自違規(guī)設(shè)立工業(yè)園區(qū)，圈占集體土地問題突出。

通過修改土地利用總體規(guī)劃方式違規(guī)用地。一些地方政府在沒有土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃的情況下，盲目簽訂協(xié)議，擅自承諾向開發(fā)商提供大量土地開發(fā)。采用拆分手段，化整為零批地。政府行為占主導(dǎo)地位。國土資源部2006年衛(wèi)片執(zhí)法檢查結(jié)果，近兩年的違法用地平均占新增建設(shè)用地總宗數(shù)的34％，有的地方高達(dá)80％以上。地方政府尤其是市、縣級政府主導(dǎo)下的土地違法問題突出，從已經(jīng)發(fā)生的案件看，性質(zhì)嚴(yán)重的土地違法行為都與地方政府有關(guān)。2001年以來，我省根據(jù)國土資源部的要求，在合肥、淮南、淮北、蕪湖和蚌埠開展了衛(wèi)片執(zhí)法檢查。衛(wèi)片檢查結(jié)果反映的土地違法問題，引起高層的關(guān)注，全國土地執(zhí)法百日行動(dòng)的開展。最新結(jié)果顯示：

二是以租代征、以生態(tài)農(nóng)業(yè)為名擅自改變農(nóng)業(yè)用地從事建設(shè)。1999年確定農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。但是，一些地方打政策擦邊球，“以租代征”集體土地，建高爾夫球場、高檔別墅。“以租代征”，規(guī)避依法審批、規(guī)避依法進(jìn)行征地補(bǔ)償安置、規(guī)避依法繳納國有土地有償使用費(fèi)，有的甚至連農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)都不辦理，村組自己出租，還有的地方政府出面從農(nóng)民手里租來土地后出租給企業(yè)。國土資源部關(guān)于堅(jiān)決制止以租代征違法違規(guī)用地行為的緊急通知（國土資發(fā)（2005）166號），

三是違規(guī)出讓土地、低價(jià)出讓土地。地方主要領(lǐng)導(dǎo)擅自確定土地出讓價(jià)格；協(xié)議出讓經(jīng)營性用地，假招拍掛、假投資，土地招拍掛按事先指定的開發(fā)商「量身定做」競爭條件；捆綁式出讓土地等等。2002年是“土地黑幕”集中爆發(fā)的的一年。在這一年里，全國立案查處土地違法案件11.14萬件，涉及土地面積28410.08公頃(其中耕地13481.76公頃)。處理結(jié)案105518件，涉及土地面積23910.71公頃(其中耕地10742公頃)。2001年，中紀(jì)委同監(jiān)察部聯(lián)合組織掀起一場土地監(jiān)察風(fēng)暴，周正毅等一批富豪紛紛在“圈地運(yùn)動(dòng)” 中倒下。2001年，國務(wù)院發(fā)布15號文件，明確提出經(jīng)營性用地“必須”采用招標(biāo)的方式進(jìn)行。2002年，國土資源部出臺11號令《招標(biāo)拍賣辦法》，具體規(guī)定了經(jīng)營性用地的取得方式。很多地區(qū)并沒有完全按照規(guī)定程序進(jìn)行，領(lǐng)導(dǎo)批條的情況仍然存在。到2002年為止，全國實(shí)行招標(biāo)方式出讓的土地仍只占總數(shù)的15%，全國仍有90%的土地沒有進(jìn)入市場。中紀(jì)委發(fā)出文件，明確提出，在土地問題上，“無論是否存在錢權(quán)交易行為，市長批條都是違紀(jì)的。

四是城市周邊、城郊結(jié)合部非法轉(zhuǎn)讓土地等沒有得到有效遏制。有的地方打著建設(shè)新農(nóng)村的旗號，圈占良田。有的企業(yè)以投資名義先控股，規(guī)避增值稅、契稅，再轉(zhuǎn)手倒賣而從中漁利。

五是一些地方存在土地閑置問題。

--我國正處在社會主義初級階段，資源相對不足，人口多，人均資源不足是我國的基本國情，耕地減少與人口增長的逆向發(fā)展趨勢，加劇了人地矛盾。由于人地矛盾的客觀存在，土地違法也將長期存在。

--土地資源相對短缺，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展是現(xiàn)階段我國土地違法頻發(fā)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因。

3、土地違規(guī)違法對社會造成了極大的危害

耕地減少與人口增長的逆向發(fā)展趨勢，加劇了人地矛盾。

第一，危害了耕地保護(hù)目標(biāo)和糧食安全.國務(wù)院明確要求要堅(jiān)守18億畝耕地紅線。違規(guī)違法用地規(guī)避了農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地審批，而且規(guī)避耕地占補(bǔ)平衡，對18億畝耕地紅線的威脅非常大，危害到國家糧食安全。

我國耕地面積18.47億畝，占國土面積12.9%，排世界第4位，高于世界平均值，但低于亞洲平均值；人均耕地1.40畝，不足世界平均水平4.17畝的一半；耕地減少，呈逐年下降趨勢，排在世界114位。

我省國土面積13.96平方公里，占全國的1.45%，耕地8592.23萬畝（2007年末），常住人口6325萬人，人均耕地1.35畝（2001年我省1.41畝），低于全國（1.40畝）平均水平。七五和八五期間，我省每年減少耕地18.47萬畝；九五和十五期間，每年減少耕地20萬畝。（0.38畝/分鐘）。2007年末我省耕地比上年減少14.16萬畝（建設(shè)用地、結(jié)構(gòu)調(diào)整、災(zāi)害損毀），增加13.6萬畝。

專家預(yù)測：中國人口2030年時(shí)將會增至16億，21世紀(jì)中葉增至18.9億時(shí)，中國人口才會零增長。據(jù)測算，現(xiàn)在18億畝耕地提供了中國人所需要的85%的食品，十一五規(guī)劃要求在十一五期間糧食綜合生產(chǎn)能力要達(dá)到1萬億斤。隨著人口的增加，生活水平的提高和需求的增長，到中國的人口高峰年，中國必須要有1.4萬億斤的糧食?？紤]提高單產(chǎn)、提高耕地的復(fù)種指數(shù)和糧斤比例等因素，要做到糧食基本自給，耕地絕對不能少于18億畝。這一預(yù)測向我們警示：耕地不能在減少了。

耕地減少有四個(gè)因素，建設(shè)用地、結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)退耕和災(zāi)害毀地。這里有人為因素也有自然因素。其中人為占用耕地是耕地減少的主要因素。主要是建設(shè)用地，有計(jì)劃內(nèi)合法用地和計(jì)劃外違法用地等等。

特別是近幾年來城市擴(kuò)展、小城鎮(zhèn)的發(fā)展，城鎮(zhèn)用地、交通用地在擴(kuò)大，占用的耕地多是優(yōu)質(zhì)耕地。農(nóng)村居民點(diǎn)用地的擴(kuò)展，致使農(nóng)村人均用地高達(dá)188平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國家規(guī)定最高標(biāo)準(zhǔn)（80-130/戶）。因此，違規(guī)違法用地危害了糧食安全。

我省2007年建設(shè)用地結(jié)構(gòu)：城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民點(diǎn)占46.7%、城鎮(zhèn)居民點(diǎn)占7.52%、工礦用地占7.85%、交通用地占15.5%、水利設(shè)施占16.19%等。

第二，危及了社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。耕地，特別是基本農(nóng)田它不僅是生產(chǎn)資料，同時(shí)它還具有農(nóng)民社會保障的功能，違規(guī)違法用地規(guī)避了農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地審批，農(nóng)民土地補(bǔ)償沒有相應(yīng)的保障，造成生機(jī)沒有著落、生活水平下降，長遠(yuǎn)生活沒保障。一些農(nóng)民失去耕地后，有的成為“三無”的農(nóng)民：種田無地，就業(yè)無崗，社保無門；一些在農(nóng)村買了小產(chǎn)權(quán)房或者占用農(nóng)地搞非農(nóng)建設(shè)的業(yè)主的權(quán)益也沒有保障，這些已經(jīng)成為社會不和諧因素，影響了社會的可持續(xù)發(fā)展。

第三，危害了法律的嚴(yán)厲性和權(quán)威性。大量的違規(guī)違法用地得不到應(yīng)有的查處，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究，姑息遷就，造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響，形成了法不責(zé)眾狀態(tài)，影響了法律的嚴(yán)厲性和權(quán)威性，造成法律虛置。

第四，危及了政府的執(zhí)行力和公信力。堅(jiān)守十八億畝耕地紅線，節(jié)約集約合理使用土地資源是地方各級政府的法定職責(zé)?，F(xiàn)在一些地方政府出現(xiàn)了違規(guī)行政問題，扮演了違法違規(guī)的主體角色，政府形象受到質(zhì)疑，政府的公信力和執(zhí)行力受到了影響。

二、五種瀆職侵權(quán)性質(zhì)的土地違法行為的認(rèn)定和處罰 

（一）非法批地行為

《土地管理法》44、45條規(guī)定了用地審批制度（三級）、批準(zhǔn)（兩級）制度，以下五種屬于非法批地行為：

一是無批準(zhǔn)權(quán)而非法批準(zhǔn)征占土地。例如，法律沒有賦予省級以下政府批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地權(quán)，而這些政府批地了，即是非法批地?，F(xiàn)在一些地方不辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，同意企業(yè)用租賃的方式用地，就屬于非法批準(zhǔn)用地。另外，法律沒有賦予單個(gè)人批地權(quán)，即使是再高的領(lǐng)導(dǎo)，也無權(quán)一個(gè)人批地，假如批了，即是非法批地。

二是超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)征占土地。如，省級政府批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田和批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田以外耕地面積越過35公頃、其他土地超過70公頃，就屬于超越批準(zhǔn)期限批地。還有拆分批地：為了規(guī)避法律，搞拆分審批，一個(gè)批文耕地卡在35公頃以下，一天發(fā)幾個(gè)甚至幾十個(gè)批文，是典型的化整為零批地。

三是違反土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途批準(zhǔn)占地。例如將農(nóng)用地批做工業(yè)用地、工業(yè)用地批做商業(yè)用地，都是違反土地利用總體規(guī)劃批地。

四是非法批準(zhǔn)出讓或者非法出讓土地使用權(quán)用于房地產(chǎn)開發(fā)。城市房地產(chǎn)管理法規(guī)定，出讓土地使用權(quán)用于房地產(chǎn)開發(fā)，有兩道必經(jīng)手續(xù)：①須根據(jù)省級以上政府下達(dá)的控制指標(biāo)擬定年度出讓土地使用權(quán)總面積方案，按照國務(wù)院規(guī)定，報(bào)國務(wù)院或者省級政府批準(zhǔn)；②出讓的每幅地塊、用途、年限和其他條件，由市、縣政府土地管理部門會同城市規(guī)劃、建設(shè)、房產(chǎn)管理部門共同擬定方案，按照國務(wù)院規(guī)定，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的政府批準(zhǔn)后，由市、縣政府土地管理部門實(shí)施。不按上述規(guī)定批準(zhǔn)出讓和未經(jīng)批準(zhǔn)出讓土地使用權(quán)的，屬非法行為。經(jīng)營性用地出讓不搞招拍掛，也是非法批準(zhǔn)出讓或者非法出讓土地。最高人民法院已經(jīng)明確規(guī)定，開發(fā)區(qū)管委會作為出讓方與受讓方訂立土地使用權(quán)出讓合同是無效的，屬于非法出讓土地。

五是違反法定程序批準(zhǔn)占地。如建設(shè)占用林地的，要先經(jīng)林業(yè)主管部門同意，未經(jīng)林業(yè)主管部門同意就批準(zhǔn)占地，就是違反法定程序批地。批準(zhǔn)集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征收，要進(jìn)行“兩公告”，不公告，就是違法。

另外，未批先用問題。2007年9月，國土資源部在全國開展了土地執(zhí)法百日行動(dòng)中對三類違法違規(guī)問題進(jìn)行清理。

法律責(zé)任。根據(jù)法律，處罰方式有以下幾種：①行政處分。非法批地行為行政上是一種瀆職行為，要承擔(dān)行政法律責(zé)任，主要是對非法批地的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予行政處分。②行政賠償。因非法批地而使使用土地的當(dāng)事人在退還土地時(shí)遭受損失的，可以依法申請行政賠償。③刑事責(zé)任。當(dāng)非法批準(zhǔn)征用、占用土地情節(jié)嚴(yán)重，觸犯《刑法》第410條，構(gòu)成非法批準(zhǔn)征占土地罪時(shí)，要依照《刑法》的有關(guān)規(guī)定，承擔(dān)有期徒刑或者拘役的刑罰處罰。另外，在無法認(rèn)定有徇私舞弊行為的情況下，應(yīng)按《刑法》第397條，以濫用職權(quán)治罪。

非法批地案例

 1、廬江縣冶父山鎮(zhèn)政府非法批地案

基本事實(shí)： 2006年3月，經(jīng)冶父山鎮(zhèn)黨委會、鎮(zhèn)政府研究，決定建設(shè)幸福工業(yè)集中區(qū)。2006年3月至8月，根據(jù)冶父山鎮(zhèn)黨委及政府統(tǒng)一要求，冶父山鎮(zhèn)幸福村分三次與幸福村馬老等村民組簽訂征地協(xié)議書，擬征地397.27畝。冶父山鎮(zhèn)政府在其中兩份征地協(xié)議“見證機(jī)關(guān)”欄簽字蓋章，在其中一份征地協(xié)議的“甲方代表”欄簽字蓋章。

2006年4月4日至8月26日，冶父山鎮(zhèn)政府、鎮(zhèn)投資服務(wù)中心先后與冶峰鋼產(chǎn)品有限責(zé)任公司等項(xiàng)目簽訂用地協(xié)議，面積約350畝。

2006年5月，該鎮(zhèn)政府占用29.4畝集體土地修建了兩條道路。

項(xiàng)目用地均不符合冶父山鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃。

查處情況：

（對事情處理）撤銷鎮(zhèn)政府涉及非法批地文件，并依法收回非法批準(zhǔn)征用、占用的土地。對尚未破壞種植條件的土地，退還群眾繼續(xù)耕種。同時(shí)責(zé)令其限期拆除或沒收在非法占用土地上新建的建筑物和其他設(shè)施、并處以罰款。   

（對人的處理）對鎮(zhèn)政府非法批地行為，鎮(zhèn)黨委書記、政府籌備組組長給予行政警告處分；冶父山鎮(zhèn)幸福村總支部書記、村委會主任給予黨內(nèi)警告處分；冶父山鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長調(diào)任；免去鎮(zhèn)投資服務(wù)中心副主任職務(wù)。

   背景：全省縣域經(jīng)濟(jì)會議以后，不少縣（市）、區(qū)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)心切，通過政府發(fā)文件或會議布置的形式，要求全民招商，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要設(shè)立工業(yè)集中區(qū)或工業(yè)園區(qū)。結(jié)果一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不考慮是否符合規(guī)劃、不考慮是否具備條件，不考慮有無項(xiàng)目，或是盲目招商引資，以征地協(xié)議或“置換”等形式，非法批準(zhǔn)占用土地幾百畝甚至上千畝，導(dǎo)致被占地農(nóng)民怨聲載道，上訪不斷。

2、西二鋪鄉(xiāng)政府非法批地案

2007年5月29日，宿州市墉橋區(qū)西二鋪鄉(xiāng)黨委政府以聯(lián)席會議的形式研究決定同意建設(shè)西二鋪鄉(xiāng)金玉蘭蔬菜批發(fā)市場。2007年5月30日，墉橋區(qū)西二鋪鄉(xiāng)政府與宿州市金玉蘭置業(yè)有限公司法人代表邵黎明簽訂了《西二鋪鄉(xiāng)金玉蘭蔬菜批發(fā)市場意向協(xié)議書》。2007年6月18日，宿州市金玉蘭置業(yè)有限公司與西二鋪鄉(xiāng)沈家村、大周村呂運(yùn)軍等37戶農(nóng)民簽訂了土地租賃用地協(xié)議，租賃使用土地面積共計(jì)59.38畝，租賃價(jià)格每畝每年1000元，租期為30年。2007年6月底，宿州市金玉蘭置業(yè)有限公司奠基開工建設(shè)。2007年11月已完成工程基礎(chǔ)建設(shè)，部分建筑建至一、二層，共占用農(nóng)用地27.8畝。用地符合該鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃。

 查處情況：收回非法批準(zhǔn)使用的土地，給予該鄉(xiāng)鄉(xiāng)長行政警告處分，鄉(xiāng)黨委書記作出書面檢查。

   背景：通過以租代征方式違法使用土地，是2007年國土資源部土地執(zhí)法百日行動(dòng)重點(diǎn)查處的三類土地違法違規(guī)行為之一。該行為規(guī)避農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征收審批，破壞土地作為控管調(diào)控手段的有效性，危害性極大。

非法批地與非法占地區(qū)別

（二）非法低價(jià)出讓國有土地使用權(quán)行為

我國法律明確規(guī)定，國家對協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)采取最低限價(jià)；國土資源部出臺的《全國工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》（2007年7月1日實(shí)施），明確了工業(yè)用地出讓不得低于公布的最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以防止各地競相壓價(jià)出讓土地，增加土地出讓工作的透明度，便于上級政府對下級政府出讓行為的監(jiān)督，便于使用者和投資者了解不同行業(yè)的地價(jià)優(yōu)惠幅度，確定合理的投資方向；同時(shí)，也是為了防止在土地使用權(quán)出讓過程中搞權(quán)錢交易，發(fā)生腐敗現(xiàn)象。從實(shí)際情況看，非法低價(jià)出讓國有土地使用權(quán)主要發(fā)生在國有土地協(xié)議出讓的過程中。認(rèn)定這類違法行為的標(biāo)準(zhǔn)，是看出讓地塊的出讓價(jià)是否低于當(dāng)?shù)卮_定的出讓最低限價(jià)。一些地方出讓土地搞出讓金減免、返還，還有的搞所謂的獎(jiǎng)勵(lì)，也屬于非法低價(jià)出讓國有土地使用權(quán)。國務(wù)院《決定》（28號文件）特別規(guī)定禁止非法壓低地價(jià)招商。

法律責(zé)任。根據(jù)有關(guān)法律，處罰方式有兩種：①追究刑事責(zé)任。情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；致使國家和集體利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑。另外，在無法認(rèn)定有徇私舞弊行為的情況下，應(yīng)按《刑法》第397條，以濫用職權(quán)治罪。②給予行政處分。

另外，中紀(jì)委、監(jiān)察部和國土資源部出臺了一系列“關(guān)于經(jīng)營性土地招牌掛出讓的規(guī)定”，這是一條“高壓線”，也是違反不得的。違反了，也是要追究責(zé)任的。2005年2月，中紀(jì)委監(jiān)察部印發(fā)了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)違反規(guī)定干預(yù)和插手建設(shè)工程招投標(biāo)、經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓、房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營等市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，為個(gè)人和親友謀取私利的處理規(guī)定》，明確了六種行為必須給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。

低價(jià)出讓國有土地

案情  1998年初，某市為了改變本市經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的局面，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)為了招商引資的需要，市政府制定了一系列的優(yōu)惠政策，其中包括地價(jià)優(yōu)惠政策，確定土地使用權(quán)出讓的平均價(jià)格為每畝2000元， 以此吸引國內(nèi)外客商來該市投資。

 1998年6月，該市與一個(gè)投資企業(yè)簽訂了投資建廠的協(xié)議。投資企業(yè)負(fù)責(zé)人向該市主管國土的副市長李某私下提出，建廠所需40畝土地由市政府以每畝1000元的價(jià)格出讓給公司，出讓年期50年。作為回報(bào)，可以委任李副市長的一位兄弟擔(dān)任企業(yè)主管生產(chǎn)的副總經(jīng)理。同年8月，市政府將位于本市郊區(qū)的一塊面積為40畝的耕地，以每畝1000元的價(jià)格出讓給了該企業(yè)使用。該企業(yè)由此獲得了40畝土地50年的使用權(quán)，并可以用該土地使用權(quán)設(shè)定抵押，向李副市長的承諾也給予兌現(xiàn)。由于出讓地價(jià)低，造成征地補(bǔ)償費(fèi)無法向被征地群眾兌現(xiàn)，群眾無法妥善安置，影響了當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)和生活，引起群眾上訪。

[評析]  這是一起典型的徇私舞弊，非法低價(jià)出讓國有土地使用權(quán)的犯罪案件。

（1）本案客觀方面表現(xiàn)為徇私舞弊，違反土地管理法規(guī)，濫用職權(quán)，非法低價(jià)出讓土地，情節(jié)嚴(yán)重。李某低價(jià)出讓土地的價(jià)格雖然只低于平均價(jià)格的50%，但已造成40萬元以上的國有土地資產(chǎn)流失，并影響了群眾的生產(chǎn)和生活，影響了社會穩(wěn)定。

（2）本案犯罪的主體是國家機(jī)關(guān)工作人員。李某的身份符合判定犯罪的條件。

（3）本案主觀方面表現(xiàn)為故意。李某主管土地管理工作，應(yīng)該熟知國家有關(guān)土地出讓的法規(guī)和政策，熟悉當(dāng)?shù)氐牡貎r(jià)情況。

處理  該市檢察院以李某非法低價(jià)出讓國有土地使用權(quán)罪，向法院提起公訴，李某被判處有期徒刑3年。

（三）侵占、挪用征地費(fèi)行為

常見的有3種情況：一是上級主管部門憑借隸屬關(guān)系，采用“提成”的辦法占用，實(shí)為截留。二是其他單位憑借業(yè)務(wù)關(guān)系占用。三是個(gè)人非法侵占、挪用。治理整頓中發(fā)現(xiàn)的拖欠和所謂的“幾十年付清”，應(yīng)該說也是一種違法行為，因?yàn)榉捎幸?guī)定，征地費(fèi)的付清期限，最長不能超過3個(gè)月。

法律責(zé)任。根據(jù)新法，處罰方式有以下幾種：①刑事責(zé)任。非法侵占、挪用征地費(fèi)的行為，觸犯《刑法》的有關(guān)規(guī)定時(shí)，要依照《刑法》承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。②行政處分。非法侵占、挪用征地費(fèi)行為不構(gòu)成犯罪的，要給予有關(guān)人員行政處分。

侵占挪用征地補(bǔ)償費(fèi)問題

基本事實(shí)：國家審計(jì)署對安慶市電廠進(jìn)行審計(jì)，發(fā)現(xiàn)安慶市有關(guān)基層政府層層克扣征地補(bǔ)償費(fèi)嚴(yán)重侵害失地農(nóng)民利益問題。經(jīng)查，安慶電廠一期工程用地主要涉及安慶市郊區(qū)老峰鎮(zhèn)、白澤湖鄉(xiāng)的14個(gè)村集體土地。1998年10月29日，安徽省人民政府批準(zhǔn)征收1473.5畝(村集體實(shí)際交付土地1446畝)用于該項(xiàng)目的主廠區(qū)及鐵路專線用地，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每畝2.2萬元；2004年1月，安徽省人民政府批準(zhǔn)征收833.5畝用于該項(xiàng)目的貯灰場用地，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每畝1.285萬元。

征地補(bǔ)償過程中，郊區(qū)及所屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府層層降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照耕地9000元/畝（非耕地8400元/畝）的標(biāo)準(zhǔn)，對被征地村集體支付了補(bǔ)償費(fèi)。自行挪用2086.15萬元。挪用資金主要用于彌補(bǔ)辦公經(jīng)費(fèi)不足、上交財(cái)政、建設(shè)職工住房等用途、被征地村集體和失地農(nóng)民有關(guān)。

查處情況：

1、原郊區(qū)征遷指揮部及老峰鎮(zhèn)、白澤湖鄉(xiāng)政府以征地補(bǔ)償費(fèi)名義虛報(bào)多領(lǐng)、挪用電廠建設(shè)資金1380多萬元，責(zé)成安慶市政府收繳財(cái)政，并設(shè)立專戶，用于發(fā)展老峰鎮(zhèn)和白澤湖鄉(xiāng)被征地村集體經(jīng)濟(jì)和失地農(nóng)民生活保障。

2、責(zé)成老峰鎮(zhèn)政府將侵占、挪用的384.29萬元征地補(bǔ)償費(fèi)，足額退還被征收土地的村集體。

3、給予原郊區(qū)區(qū)委書記黨內(nèi)警告處分、原郊區(qū)區(qū)長黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分、原郊區(qū)副區(qū)長行政警告處分、原土地管理局局長黨內(nèi)警告處分、原郊區(qū)老峰鎮(zhèn)鎮(zhèn)長撤銷黨內(nèi)職務(wù)和行政撤職處分、原郊區(qū)老峰鎮(zhèn)鎮(zhèn)長撤銷黨內(nèi)職務(wù)和行政撤職處分、原郊區(qū)老峰鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分、原郊區(qū)白澤湖鄉(xiāng)鄉(xiāng)長、黨委書記黨內(nèi)警告處分、原郊區(qū)老峰鎮(zhèn)黨委書記黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分。

（四）違反法定要求劃基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)行為

法律規(guī)定：一是基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地總面積的80%以上，二是有四類土地必須劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。如果不按法定要求去做，則違法。這次國務(wù)院《決定》明確規(guī)定，已經(jīng)劃定的基本農(nóng)田，確需使用的，改變規(guī)劃必須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。

法律責(zé)任。責(zé)令限期改正；拒不改正的，依法給予有關(guān)人員行政處分。

（五）土地管理部門行政執(zhí)法不作為行為和土地管理工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊行為

土地管理部門行政執(zhí)法不作為行為。法律規(guī)定，土地管理部門應(yīng)當(dāng)對土地違法行為實(shí)施行政處罰。如果不予處罰，則違法。

玩忽職守。是指土地管理人員不認(rèn)真對待本職工作，不履行、不正確履行或者放棄履行法律、法規(guī)規(guī)定的責(zé)任，致使國家財(cái)產(chǎn)和人民利益遭受損失的行為。

濫用職權(quán)。是指土地管理人員違反法律規(guī)定的權(quán)限和程序行使職權(quán)，致使國家財(cái)產(chǎn)和人民利益遭受損失的行為。

徇私舞弊。是指土地管理人員為徇私利或者親友私情，弄虛作假、欺上瞞下，掩蓋事實(shí)真相等非法批地，給國家財(cái)產(chǎn)和人民利益造成損失的行為。

法律責(zé)任。土地管理人員是代表國家執(zhí)法的人員，肩負(fù)著重任，職責(zé)重大，如果違法或者犯罪，造成的危害和影響是十分嚴(yán)重的。因此，土地管理法對土地管理部門工作人員規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任。

刑事責(zé)任：①當(dāng)土地管理部門的工作人員在土地管理工作中玩忽職守、濫用職權(quán)，構(gòu)成犯罪的，要依照《刑法》第397條追究刑事責(zé)任；②土地管理部門的工作人員徇私舞弊，對依法應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的不移交，構(gòu)成犯罪的，依照《刑法》第402條追究刑事責(zé)任；③對非法批準(zhǔn)征用、占用土地或者非法低價(jià)出讓國有土地使用權(quán)，構(gòu)成犯罪的，依照《刑法》第410條追究刑事責(zé)任。

行政處分：①土地管理部門的工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊，不構(gòu)成犯罪的，由有權(quán)機(jī)關(guān)給予行政處分；②應(yīng)當(dāng)作出行政處罰決定而不作行政處罰決定的，由上級土地管理部門給予其單位主管人員以行政處分。

各級領(lǐng)導(dǎo)要特別注意國務(wù)院出臺的《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》確立的“問責(zé)制”，今后不管你是不是參與了違法違規(guī)活動(dòng)，知不知道你那里發(fā)生了違法違規(guī)事件，你都要承擔(dān)責(zé)任，都要追究你的責(zé)任。

土地管理部門行政執(zhí)法不作為和工作人員玩忽職守

   基本情況： M縣C村紅旗村和H鄉(xiāng)紅星村因小山包山上一塊菜地產(chǎn)生所有權(quán)糾紛，雙方分別上訪到縣國土資源局，要求調(diào)處并確定該土地所有權(quán)歸其所有。紅旗村提出的理由是：小山包是解放前就屬我村村民所有，解放初有政府發(fā)給我村“山林證"，現(xiàn)在僅山腳下這20畝菜地被紅旗村侵占，其余整個(gè)小山包都是我紅旗村所有；紅星村提出理由是：小山包腳下這20畝菜地是我村村民60年代響應(yīng)政府號召，開墾荒山種糧種菜，到1978年止，開荒種植面積20畝，在2005年3月土地權(quán)屬糾紛發(fā)生前，對方對此土地的權(quán)屬從未提出過任何實(shí)質(zhì)的要求。另外，我村人多地少，尤其是蔬菜地少，為保證村民日常蔬菜需要，要求縣國土資源局依法確權(quán)。

  M縣國土資源局土地管理人員接待C鎮(zhèn)紅旗村和H鄉(xiāng)紅星村代表來訪后，言明，待研究后再予答復(fù)，但卻遲遲未作書面答復(fù)。2005年4月，C鎮(zhèn)紅旗村將縣國土資源局送上被告席。訴狀稱：被告系縣人民政府土地行政主管部門，理應(yīng)依法行政，但被告卻在收到原告的申請報(bào)告后，在法律規(guī)定的期限內(nèi)不予答復(fù)。被告的不作為己侵犯了原告的合法權(quán)益，請求人民法院判令被告限期內(nèi)不予答復(fù)。被告的不作為已侵犯了原告的合法權(quán)益，請人民法院判令被告限期履行法定職責(zé)。

被告縣國土局辯稱：發(fā)生土地權(quán)屬爭議的兩個(gè)村系本縣境內(nèi)相比鄰的兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的兩個(gè)行政村，根據(jù)《安徽省土地全書爭議處理?xiàng)l例》第三條第二項(xiàng)“爭議土地跨行政區(qū)域的，由其共同的上一級人民政府處理”之規(guī)定，縣政府才是這起糾紛的處理單位，縣國土局無權(quán)作出處理。因此，縣國土局不存在不作為，而是依法不能作為。

該案經(jīng)人民法院審理后查明，縣轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地權(quán)屬糾紛調(diào)處一直由被告負(fù)責(zé)承擔(dān)，并由縣政府委托其處理（縣政府發(fā)文委托書）。《安徽省土地權(quán)屬爭議處理?xiàng)l例》第三十三條明確規(guī)定：“受理機(jī)關(guān)接到處理申請后，應(yīng)在十五日內(nèi)決定是否受理。決定受理的，應(yīng)當(dāng)在決定受理之日起十日內(nèi)將申請書副本發(fā)送對方當(dāng)事人。對方當(dāng)事人應(yīng)在接到申請書副本之日起三十日內(nèi)提交答辮文書和有關(guān)證據(jù)；逾期不提交答辯文書的，不影響作出處理決定。受理機(jī)關(guān)決定不受理的。應(yīng)當(dāng)在決定后十日內(nèi)書面通知申請人，并說明理由，“本案中，原告于2005年3月1 6日提出申請，并于當(dāng)時(shí)送交給被告，被告理應(yīng)在收到該申請后10日內(nèi)予以答復(fù)，通知申請人。因些，人民法院判令被告自收到判決書之日起3日內(nèi)必須作出答復(fù)，同時(shí)判令本案的訴法費(fèi)由被告承擔(dān)。

三、國土資源執(zhí)法監(jiān)察與土地違法防治

（一）土地監(jiān)督檢查的概念：所謂土地監(jiān)督檢查，是指地方各級人民政府和國土資源部門按照法定程序和方式，依法對本行政區(qū)域內(nèi)土地管理法律、法規(guī)的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，開展違法預(yù)防，并對違法者實(shí)施法律制裁的活動(dòng)。

加強(qiáng)對土地利用中發(fā)生的違法行為的監(jiān)督檢查，是強(qiáng)化土地管理的實(shí)際措施。土地管理法第六章專門作了規(guī)定。安徽省土地監(jiān)察條例對土地違法的預(yù)防、查處、相應(yīng)的措施、執(zhí)法機(jī)構(gòu)、工作程序等作了規(guī)定。

包含以下幾層涵義：

1、土地監(jiān)督檢查的主體是代表國家行使土地管理職權(quán)的地方各級政府和縣級以上人民政府土地行政主管部門以及市、縣土地行政主管部門。

2、土地監(jiān)督檢查的對象不僅包括土地管理的相對人，即一切與土地發(fā)生法律關(guān)系的單位或者個(gè)人，而且還包括享有土地征用和建設(shè)用地審批權(quán)的地方各級人民政府，這市土地監(jiān)督檢查的重要特征之一。

3、土地監(jiān)督檢查的內(nèi)容是以預(yù)防違法并對違法者實(shí)施法律懲處為手段，對土地管理法律、法規(guī)和執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

4、土地監(jiān)督檢查的目的是實(shí)現(xiàn)保障和保護(hù)資源的統(tǒng)一，化解雙保矛盾，提高國土資源對經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展的保障能力。

監(jiān)督檢查與執(zhí)法監(jiān)察。

（二）防治土地違法的政策、措施

黨的十七大提出：實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)的新要求，強(qiáng)調(diào)社會主義新農(nóng)村建設(shè)取得重大進(jìn)展，城鎮(zhèn)人口比重明顯增加；

同時(shí)，提出促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，明確：嚴(yán)格保護(hù)耕地，確保國家糧食安全；堅(jiān)持能源資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，完善有利于節(jié)約能源資源和保護(hù)環(huán)境的法律和政策，加快形成可持續(xù)發(fā)展體制機(jī)制，提高資源利用效率。

--耕地減少直接威脅著國家的糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全。堅(jiān)守18億畝耕地紅線，這是保護(hù)問題。

--在實(shí)現(xiàn)小康社會、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的過程中，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化（34-45%）過程中用地需求量大，我們壓力很大。這是保障問題。

--各級政府特別是黨政領(lǐng)導(dǎo)在耕地保護(hù)上負(fù)有重大責(zé)任。

要看到土地違法高發(fā)的嚴(yán)峻形勢，準(zhǔn)確理解土地宏觀調(diào)控，客觀分析土地粗放利用、經(jīng)濟(jì)增長資源代價(jià)過大的現(xiàn)狀，以及國土資源管理在體制、機(jī)制和法制上存在的弊端，著力解決土地需求矛盾，解決增量建設(shè)用地總量過快、低成本工業(yè)用地過度擴(kuò)張、以及違法違規(guī)用地和濫占耕地問題。

各級政府及國土資源管理部門面臨著保障經(jīng)濟(jì)、保護(hù)耕地的雙重壓力。必須采取積極有效的措施，強(qiáng)化土地調(diào)控，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)察，堅(jiān)守紅線保障發(fā)展，構(gòu)建保障科學(xué)發(fā)展新機(jī)制，探索一條節(jié)約集約利用土地的科學(xué)發(fā)展新路，實(shí)現(xiàn)雙保雙贏。

1、國土資源執(zhí)法監(jiān)察的基本制度：預(yù)防制度，查處制度，移送制度，監(jiān)督制度。--聯(lián)動(dòng)協(xié)作制度，問責(zé)制度

實(shí)施世界上最嚴(yán)格的土地管理制度，是黨中央、國務(wù)院確定的我國土地管理的一個(gè)基本原則。從1996年開始，中央提出中國必須實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度。1997年中共中央又出臺了11號文件，構(gòu)建了世界上最嚴(yán)格的土地管理制度的政策框架。1998年，全國人大對土地管理法進(jìn)行了全面修訂，建立了世界上最嚴(yán)格的土地管理制度的法律框架。2003年以來的土地市場治理整頓，2004年運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控，運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控，是黨中央國務(wù)院加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控作出的一個(gè)重大決策。2004年10月，國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，這是完善最嚴(yán)格土地管理制度的綱領(lǐng)性文件。2006年7月國務(wù)院常務(wù)會議宣布了加強(qiáng)土地調(diào)控的三項(xiàng)措施，包括調(diào)整利益機(jī)制、完善責(zé)任制度、健全法律機(jī)制等?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》是在《決定》的基礎(chǔ)上，對涉及到土地參與宏觀調(diào)控的一些主要問題進(jìn)行了進(jìn)一步完善。

目前，我國土地執(zhí)法監(jiān)察是圍繞四條線展開的：執(zhí)法監(jiān)察督查督辦，國家土地督察，衛(wèi)片動(dòng)態(tài)監(jiān)測，專項(xiàng)治理。

國土資源部提出構(gòu)建保障科學(xué)發(fā)展新機(jī)制的要求，明確執(zhí)法監(jiān)察要預(yù)防與查處并重，發(fā)揮查辦案件在治本方面的積極作用，總結(jié)各地成功經(jīng)驗(yàn)，建立土地執(zhí)法長效機(jī)制。

怎么樣預(yù)防土地違法：

一是預(yù)防查處機(jī)制；

在預(yù)防上，土地執(zhí)法模范縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)活動(dòng)；動(dòng)態(tài)巡查。

在查處上，督查督辦，掛牌督辦制度，查辦，聯(lián)合辦案機(jī)制。

二是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任落實(shí)機(jī)制；問責(zé)制

三是整改糾正機(jī)制；

四是部門協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

五是監(jiān)督機(jī)制

六是宣傳機(jī)制。

3、完善領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任機(jī)制，是土地執(zhí)法長效機(jī)制關(guān)鍵的一環(huán)，是落實(shí)保障發(fā)展、守住耕地保有量雙保雙贏的重要保證。

領(lǐng)導(dǎo)干部在土地問題上，應(yīng)樹立科學(xué)發(fā)展觀念和七種意識

七種意識，即：

一是切實(shí)保護(hù)耕地意識。強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格保護(hù)耕地，是因?yàn)槲覀內(nèi)硕嗟厣?。誰來養(yǎng)活達(dá)到人口高峰時(shí)的18.9億中國人？這是個(gè)十分嚴(yán)肅的問題?？繃H糧食市場來解決中國的糧食安全問題，這條路走不通。一個(gè)是國際糧食市場全年的流通量也養(yǎng)不活中國（500萬噸糧食，等于2000萬畝耕地，據(jù)說，有些糧食出口國家已經(jīng)開始糧食儲備，不再出口糧食了）；第二個(gè)是涉及引發(fā)國際關(guān)系問題。另外，聯(lián)合國糧農(nóng)組織對中國土地承載力的研究認(rèn)為,16億人口至少要18億畝耕地才能養(yǎng)活，同時(shí)有兩個(gè)前提條件：一是保持東方人的膳食結(jié)構(gòu)不改變，就是糧食轉(zhuǎn)化不能搞得太快；二是現(xiàn)有的草原都要改成人工草場。這就提出了中國的糧食安全問題。我們也寄希望于生物技術(shù)有革命性的突破。目前，只能靠耕地面積和質(zhì)量來保。所以，確保18億畝耕地是底線。各級領(lǐng)導(dǎo)都要有切實(shí)保護(hù)耕地的意識。

二是嚴(yán)格按土地規(guī)劃辦事意識。在執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃上過去有幾種怪現(xiàn)象。第一種是規(guī)劃隨著領(lǐng)導(dǎo)變。領(lǐng)導(dǎo)說規(guī)劃要改改，不能不改。第二種是規(guī)劃隨著違法變。哪個(gè)地方違法用地，規(guī)劃不適應(yīng)的，就把規(guī)劃修改了。第三種是規(guī)劃隨著項(xiàng)目變。項(xiàng)目引進(jìn)來了，開發(fā)商看見這個(gè)地方好，投入少，交通方便，就要這塊地，領(lǐng)導(dǎo)說把規(guī)劃改改，讓項(xiàng)目落下來。第四種是規(guī)劃隨著風(fēng)水變。港商臺商、東南亞等一些投資商特別重視風(fēng)水，一旦認(rèn)為風(fēng)水好，即使是基本農(nóng)田，規(guī)劃也只能改一改。因此，土地利用總體規(guī)劃不能隨著項(xiàng)目轉(zhuǎn)、隨著“風(fēng)水”轉(zhuǎn)、隨著領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)、隨著違法轉(zhuǎn)。

三是依法用地、管地意識。領(lǐng)導(dǎo)干部一定要正確處理好發(fā)展經(jīng)濟(jì)與依法管地、用地的關(guān)系。

要特別強(qiáng)調(diào)的是，申請用地和批準(zhǔn)用地的前提是，所要使用的土地必須符合土地利用總體規(guī)劃和要有年度土地利用計(jì)劃指標(biāo)。沒有上述兩個(gè)條件，不能申請用地。即使申請了，也不會獲得批準(zhǔn)。

四是節(jié)約集約用地的意識。這是可持續(xù)發(fā)展的需要，是對子孫后代負(fù)責(zé)。

五是切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的意識。不能以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)去謀求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。不能在征收土地尚未獲得批準(zhǔn)時(shí)，就去拆農(nóng)民的房子，砍農(nóng)民的樹木，平整農(nóng)民的土地。

六是公開、公平、公正的意識。各級領(lǐng)導(dǎo)在土地問題上，要堅(jiān)決做到“不批條子、不打招呼、不干涉土地行政執(zhí)法活動(dòng)”。

七是法律責(zé)任的意識。作為領(lǐng)導(dǎo)干部必須要有法律責(zé)任意識，要牢記三句話：“因公違法”也是違法，“因公違法”的危害性更大，“因公違法”一樣要受到法律制裁的?！耙蚬`法”，違法的主體是政府機(jī)關(guān)，是領(lǐng)導(dǎo)干部。而政府違法、干部違法危害性大：首先，損害的是政府在人民群眾中的形象；其次，往往誘發(fā)違法問題大量發(fā)生；第三，往往造成資源嚴(yán)重破壞和資產(chǎn)嚴(yán)重流失；第四，往往以侵犯農(nóng)民利益為代價(jià)；第五，往往是從局部、眼前利益出發(fā)的，它損害的是國家和人民的整體利益、長遠(yuǎn)利益。必須堅(jiān)決糾正“要發(fā)展就不要強(qiáng)調(diào)依法用地、按規(guī)劃用地”的錯(cuò)誤思想。我建議領(lǐng)導(dǎo)干部要認(rèn)真學(xué)一學(xué)《土地管理法》的監(jiān)督檢查和法律責(zé)任兩章，牢記違反土地管理法律、法規(guī)應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任，并把與學(xué)習(xí)土地犯罪司法解釋和行政處分規(guī)定結(jié)合起來。

案情介紹

[案件由來]  2007年12月17日，中央電視臺《焦點(diǎn)訪談》欄目播出《未批先建的工業(yè)園》節(jié)目，記者調(diào)查： 2007年初，樅陽縣 橫埠鎮(zhèn)左山村和范潭村村民同時(shí)接到鎮(zhèn)里通知，他們的土地要被征用，用于名為“中國樅陽汽車零部件工業(yè)園”的開發(fā)園區(qū)的第三期建設(shè)。第三期建設(shè)土地規(guī)劃面積在6800畝左右。2007年5月，橫埠鎮(zhèn)政府開始征地，并將部分補(bǔ)償款發(fā)到村民手中。被征用的南片的2600多畝土地相當(dāng)一部分是基本農(nóng)田。按照土地法的有關(guān)規(guī)定，征用基本農(nóng)田必須得到國務(wù)院批準(zhǔn)，但第三期規(guī)劃用地并未辦理合法用地手續(xù)。

[案件事實(shí)情況]

一、關(guān)于樅陽橫埠汽車零部件工業(yè)園用地情況

樅陽縣橫埠汽車零部件工業(yè)園規(guī)劃用地10042.5畝，分三期建設(shè)。第一、二期實(shí)際占地2333.06畝，均報(bào)經(jīng)省政府批準(zhǔn)。

汽車零部件工業(yè)園三期規(guī)劃占地6800畝。其中建設(shè)用地1375畝，坑塘水面490畝，林地785畝，耕地3850畝（含基本農(nóng)田1300畝）。2007年2月28日，樅陽縣政府時(shí)任縣長汪長根主持召開縣開發(fā)區(qū)建設(shè)工作會議，會議明確要求汽車零部件工業(yè)園指揮部在2007年3月18日前完成6800畝征地補(bǔ)償協(xié)議簽訂工作。2007年3月，汪長根因經(jīng)濟(jì)問題被安徽省紀(jì)委調(diào)查。2007年5月，時(shí)任樅陽縣縣委副書記、汽車零部件工業(yè)園建設(shè)工作指揮部指揮長李順琪主持召開繼續(xù)貫徹2月28日開發(fā)區(qū)建設(shè)工作會議精神推進(jìn)會，要求在5月23日前，橫埠鎮(zhèn)政府、周潭鎮(zhèn)政府要與村簽訂三期南片1700畝的征地協(xié)議。2007年5月至6月，樅陽縣橫埠鎮(zhèn)政府、周潭鎮(zhèn)政府分別與所轄村簽訂1738.13畝征地協(xié)議，其中，耕地1554.96畝（基本農(nóng)田約800畝）、林地24.81畝、水塘156.37畝、荒地1.99畝。征地協(xié)議簽訂后，絕大部分處于拋荒狀態(tài)。

二、關(guān)于其他幾個(gè)園區(qū)情況

安徽樅陽縣除經(jīng)國家發(fā)改委和國土資源部審核的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)外，還存在以“一區(qū)七園”名義招商引資的其他幾個(gè)園區(qū)，即經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，紡織工業(yè)園、建材工業(yè)園、汽車零部件工業(yè)、綜合工業(yè)園、循環(huán)經(jīng)濟(jì)工業(yè)園、機(jī)械制造工業(yè)園和造船工業(yè)園。這些園區(qū)有些只有一家、兩家企業(yè)，有的是將工業(yè)建成區(qū)改換名稱。均未設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)。

其中，造船工業(yè)園規(guī)劃項(xiàng)目占用國有灘涂地86公頃（折合1290畝），存在邊報(bào)邊批問題。

[存在的問題]

1、汽車零部件工業(yè)第三期非法征地問題。樅陽縣政府和樅陽縣汽車零部件工業(yè)園建設(shè)工作指揮部召開縣政府及指揮部會議，部署橫埠、周潭鎮(zhèn)政府征地1738.13畝，已構(gòu)成非法批準(zhǔn)征用土地。

2、造船工業(yè)園邊報(bào)邊用土地問題。在未經(jīng)批準(zhǔn)供地之前即開工建設(shè)，違反了土地管理的相關(guān)規(guī)定。