從現(xiàn)代物流角度試晰工商部門對(duì)流通領(lǐng)域的監(jiān)管權(quán)（浙江玉環(huán)縣工商局）
 

 2008年8月25日和9月18日，浙江玉環(huán)縣工商局分別查獲了兩家不同生產(chǎn)企業(yè)均未取得《食品生產(chǎn)許可證》，擅自對(duì)外銷售已列入《食品生產(chǎn)許可目錄》的食品行為，并依據(jù)《中華人民共和國(guó)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》第四十八條規(guī)定對(duì)相關(guān)當(dāng)事人進(jìn)行處罰，由此產(chǎn)生了工商部門對(duì)生產(chǎn)企業(yè)的銷售行為是否有監(jiān)管權(quán)的爭(zhēng)議。

一、糾紛的產(chǎn)生及爭(zhēng)議的焦點(diǎn)

根據(jù)國(guó)務(wù)院的“三定”方案，國(guó)家工商行政管理總局負(fù)責(zé)流通領(lǐng)域的商品質(zhì)量監(jiān)督管理，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局負(fù)責(zé)生產(chǎn)領(lǐng)域的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理。但是對(duì)于生產(chǎn)領(lǐng)域和流通領(lǐng)域的界定卻一直沒(méi)有嚴(yán)格的界定，直接導(dǎo)致很多相關(guān)違法行為因?yàn)楸O(jiān)管權(quán)的問(wèn)題，變得紛繁復(fù)雜，難以處理。

現(xiàn)實(shí)中，對(duì)于生產(chǎn)領(lǐng)域和流通領(lǐng)域的劃分主要存在以下幾種觀點(diǎn)：

觀點(diǎn)一：（生產(chǎn)）廠門內(nèi)是生產(chǎn)領(lǐng)域，廠門外是流通領(lǐng)域。

觀點(diǎn)二：以客觀表現(xiàn)形式作為生產(chǎn)領(lǐng)域和流通領(lǐng)域的劃分標(biāo)準(zhǔn)。即是否已經(jīng)有銷售行為（客觀形式要件）、商品是在倉(cāng)庫(kù)內(nèi)還是在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所內(nèi)（客觀地點(diǎn)要件）等。

觀點(diǎn)三：所謂生產(chǎn)領(lǐng)域，是指成品之前或已經(jīng)制成成品但尚在生產(chǎn)企業(yè)倉(cāng)庫(kù)，應(yīng)屬質(zhì)檢部門管轄；如期間發(fā)生銷售行為，就進(jìn)入了流通領(lǐng)域，應(yīng)屬工商部門管轄。對(duì)于倉(cāng)庫(kù)中的貨物管轄權(quán)解釋：存放在倉(cāng)庫(kù)中的貨物，如已銷售出去的，只要付了貨款，就算已經(jīng)進(jìn)入流通領(lǐng)域，歸工商管轄；即使未收到貨款，只要出了倉(cāng)庫(kù)大門，開(kāi)始裝車了，亦屬進(jìn)入流通領(lǐng)域。

諸如上述觀點(diǎn)，可謂公說(shuō)公有理，婆說(shuō)婆有理。由于各地執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，有些地方的工商、質(zhì)檢部門甚至對(duì)此類不合法行為出現(xiàn)怠工現(xiàn)象，由此直接導(dǎo)致《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品監(jiān)督管理的特別規(guī)定》、《中華人民共和國(guó)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》等在實(shí)際監(jiān)管執(zhí)法中得不到全面規(guī)范實(shí)施。

二、現(xiàn)代物流中關(guān)于生產(chǎn)領(lǐng)域和流通領(lǐng)域的劃分瑕疵分析

根據(jù)我國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《物流術(shù)語(yǔ)》對(duì)物流的定義是：物品從供應(yīng)地向接收地的實(shí)體流動(dòng)過(guò)程。根據(jù)實(shí)際需要，將運(yùn)輸、儲(chǔ)存、裝卸搬運(yùn)、包裝、流通加工、配送、信息處理等基本功能實(shí)施有機(jī)結(jié)合。其完整的概念包括：

（1）、物流的研究對(duì)象是貫穿流通領(lǐng)域和生產(chǎn)領(lǐng)域的一切物料流以及有關(guān)的信息流，研究目的是對(duì)其進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃、管理與控制，使其高效率、高效益地完成預(yù)定的服務(wù)目標(biāo)。

（2）、物流的作用是將無(wú)自由供給主體向需求主體轉(zhuǎn)移（包含物資的廢棄和還原），創(chuàng)造時(shí)間價(jià)值和空間價(jià)值，并創(chuàng)造部分行質(zhì)效果。

（3）、物流活動(dòng)包括運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)、裝卸搬運(yùn)、包裝、流通加工、配送以及有關(guān)信息活動(dòng)等。

（4）、物流作為供應(yīng)鏈的一個(gè)組成部分，在供應(yīng)鏈管理和整合中起著非常重要的作用。

從上述定義可以理解，其范疇是從供應(yīng)地向接收地的實(shí)體流動(dòng)過(guò)程。狹義上我們可以理解執(zhí)法部門對(duì)企業(yè)的監(jiān)管，就是對(duì)企業(yè)物流過(guò)程中的監(jiān)管，包括對(duì)企業(yè)供應(yīng)物流、企業(yè)生產(chǎn)物流、企業(yè)銷售物流、企業(yè)回收物流和企業(yè)廢棄物流各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管。各個(gè)環(huán)節(jié)中涉及的監(jiān)管部門包括有質(zhì)檢、工商、環(huán)保、衛(wèi)生、商務(wù)等部門。這里特別針對(duì)工商和質(zhì)檢關(guān)于流通領(lǐng)域和生產(chǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管權(quán)與物流定義中的包裝和流通加工的內(nèi)容做具體的分析。

1、包裝是生產(chǎn)的終點(diǎn)，更是流通的起點(diǎn)

在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《包裝通用術(shù)語(yǔ)》中，包裝是：為在流通過(guò)程中保護(hù)產(chǎn)品，方便儲(chǔ)運(yùn)，促進(jìn)銷售，按一定技術(shù)方法而采用的容器、材料及輔助物等的總體名稱。在現(xiàn)代物流觀念形成以前，包裝被天經(jīng)地義地看成生產(chǎn)的終點(diǎn)，因而一直是生產(chǎn)領(lǐng)域的范疇。包裝的設(shè)計(jì)往往主要從生產(chǎn)終結(jié)的要求出發(fā)，因而常常不能滿足流通的要求。實(shí)際上，包裝要根據(jù)物流的要求、客戶的需求來(lái)設(shè)計(jì)制作，這就不可避免的與流通領(lǐng)域的很多因素相聯(lián)系，如：好的包裝可以使運(yùn)輸中損耗更少，好的包裝可以起到促銷的作用等。物流研究認(rèn)為，包裝與物流的關(guān)系，比之與生產(chǎn)的關(guān)系要密切得多，其作為物流始點(diǎn)意義更大。

因此，包裝進(jìn)入現(xiàn)代物流系統(tǒng)之中，這是現(xiàn)代物流的一個(gè)新概念，也使包裝這個(gè)本屬生產(chǎn)領(lǐng)域范疇逐漸滲透到了流通領(lǐng)域。

2、流通加工既有生產(chǎn)又流通

在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《物流術(shù)語(yǔ)》中流通加工是物品在生產(chǎn)地到使用地的過(guò)程中，根據(jù)需要施加包裝、分割、計(jì)量、分揀、刷標(biāo)志、拴標(biāo)簽、組裝等簡(jiǎn)單作業(yè)的總稱。流通加工是為了提高物流速度和物品的利用率，在物品進(jìn)入流通領(lǐng)域后，按客戶的要求進(jìn)行的加工活動(dòng)，即在物品從生產(chǎn)者向消費(fèi)者流動(dòng)的過(guò)程中，為了促進(jìn)銷售、維護(hù)商品質(zhì)量和提高物流效率，對(duì)物品進(jìn)行一定程度的加工。流通加工通過(guò)改變或完善流通對(duì)象的形態(tài)來(lái)實(shí)現(xiàn)“橋梁和紐帶”的作用，因此流通加工是流通中的一種特殊形式。近年來(lái)，人們進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)代生產(chǎn)引起的產(chǎn)需分離是深刻而廣泛的。這種重大的分離就是生產(chǎn)及需求在產(chǎn)品功能上分離，產(chǎn)品的功能（規(guī)格、品種、性能）往往不能和消費(fèi)需要密切銜接。而彌補(bǔ)這一分離的方法，就是流通加工。

因此，流通加工的誕生實(shí)際是現(xiàn)代生產(chǎn)發(fā)展的一種必然結(jié)果。這種現(xiàn)象也直接使在流通環(huán)節(jié)中存在生產(chǎn)再加工的現(xiàn)象，而這會(huì)因客戶需求的多樣化而越來(lái)越深入。

3、倉(cāng)儲(chǔ)的內(nèi)涵和外延逐步擴(kuò)大

倉(cāng)儲(chǔ)物流，就是利用自建或租賃庫(kù)房、場(chǎng)地，儲(chǔ)存、保管、裝卸搬運(yùn)、配送貨物?，F(xiàn)代“倉(cāng)儲(chǔ)”不是傳統(tǒng)意義上的“倉(cāng)庫(kù)”、“倉(cāng)庫(kù)管理”，而是在經(jīng)濟(jì)全球化與供應(yīng)鏈一體化背景下的倉(cāng)儲(chǔ)，是現(xiàn)代物流系統(tǒng)中的倉(cāng)儲(chǔ)，它表示一項(xiàng)活動(dòng)或一個(gè)過(guò)程，是以滿足供應(yīng)鏈上下游的需求為目的，在特定的有形或無(wú)形的場(chǎng)所、運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)對(duì)物品的進(jìn)出、庫(kù)存、分揀、包裝、配送及其信息進(jìn)行有效的計(jì)劃、執(zhí)行和控制的物流活動(dòng)。從運(yùn)營(yíng)主體分析，倉(cāng)儲(chǔ)可分為工商企業(yè)內(nèi)部倉(cāng)儲(chǔ)與社會(huì)公共倉(cāng)儲(chǔ)。

現(xiàn)代物流中所稱的倉(cāng)儲(chǔ)已經(jīng)不僅僅是原先意義上的生產(chǎn)企業(yè)內(nèi)部的倉(cāng)儲(chǔ)，現(xiàn)在很多生產(chǎn)企業(yè)為了加快流通，特別是供應(yīng)鏈管理好的企業(yè)，他們的產(chǎn)品是從生產(chǎn)好馬上進(jìn)入物流狀態(tài)，流通期間因?yàn)榭蛻魧ｉT的需求在途中進(jìn)行包裝或流通加工，這就需要到別人那里租用場(chǎng)地，這也就是為什么現(xiàn)在有一種企業(yè)叫倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)或者是綜合性更強(qiáng)的物流企業(yè)，如鐵路公司的倉(cāng)儲(chǔ)部、物流基地等。這樣就很好理解，原來(lái)也應(yīng)該屬于生產(chǎn)領(lǐng)域的倉(cāng)庫(kù)已經(jīng)是流通領(lǐng)域的范疇。

按現(xiàn)代物流的觀點(diǎn)，特別是在以上所述物流的包裝、流通加工和倉(cāng)儲(chǔ)環(huán)節(jié)可以看出，流通領(lǐng)域和生產(chǎn)領(lǐng)域的界限越來(lái)越模糊，呈相互交叉狀態(tài)。

三、工商部門如何積極有效利用現(xiàn)代物流觀點(diǎn)處理監(jiān)管權(quán)爭(zhēng)議案件

依據(jù)現(xiàn)代物流觀點(diǎn)，很多本應(yīng)屬于生產(chǎn)領(lǐng)域范疇的行為會(huì)在流通領(lǐng)域中更加明顯地表現(xiàn)，反之亦然，一味強(qiáng)行地實(shí)行按生產(chǎn)領(lǐng)域和流通領(lǐng)域劃分監(jiān)管權(quán)，對(duì)監(jiān)管執(zhí)法非常不利，極易形成監(jiān)管的真空。按照法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，會(huì)增加不必要的行政成本和社會(huì)成本。因此，筆者以為，工商部門作為負(fù)責(zé)流通領(lǐng)域的商品質(zhì)量監(jiān)督管理部門，可以依法實(shí)施對(duì)以下幾類案件的查處。

1、負(fù)責(zé)對(duì)生產(chǎn)企業(yè)的銷售行為的查處

生產(chǎn)企業(yè)在生產(chǎn)領(lǐng)域的生產(chǎn)行為毋庸質(zhì)疑應(yīng)該由質(zhì)檢部門監(jiān)管，但是生產(chǎn)企業(yè)的銷售行為查處存在爭(zhēng)議，從法律上尚未找到足夠的依據(jù)。從物流角度講，生產(chǎn)企業(yè)已銷售的商品應(yīng)該屬于流通領(lǐng)域，因?yàn)樯a(chǎn)企業(yè)銷售出去的商品已經(jīng)經(jīng)過(guò)物流的過(guò)程，應(yīng)屬于流通領(lǐng)域的范疇；但另一種觀點(diǎn)認(rèn)為生產(chǎn)企業(yè)的銷售行為是生產(chǎn)企業(yè)的行為，應(yīng)當(dāng)屬于生產(chǎn)領(lǐng)域。筆者傾向于第一種觀點(diǎn)。通過(guò)以下案例，或許對(duì)我們的執(zhí)法工作有一定啟發(fā)。

2001年8月31日，廣西南寧市工商局對(duì)南峰公司作出行政處罰決定：責(zé)令停止生產(chǎn)、銷售不合格的南峰牌單缸柴油機(jī)；沒(méi)收尚未售出的53臺(tái)柴油機(jī)，并處相當(dāng)于已售出60臺(tái)柴油機(jī)售價(jià)總值兩倍以上的罰款共計(jì)169200元。南峰公司不服這一行政處罰決定，遂向南寧市中級(jí)人民法院提起行政訴訟。南寧市中級(jí)人民法院審理后作出判決：被告查處的柴油機(jī)應(yīng)屬于生產(chǎn)環(huán)節(jié)的產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題，應(yīng)移交質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門處罰。一審法院撤銷了南寧市工商局的行政處罰決定。但南寧市工商局認(rèn)為，南峰公司既是生產(chǎn)者又是銷售者，其生產(chǎn)的產(chǎn)品已經(jīng)遠(yuǎn)離公司所在地而進(jìn)入了流通領(lǐng)域，因而不屬于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，工商機(jī)關(guān)對(duì)流通領(lǐng)域的商品質(zhì)量有監(jiān)督管理權(quán)，對(duì)制售假冒偽劣行為有行政處罰權(quán)。為此，南寧市工商局向廣西高級(jí)人民法院提出了上訴，要求撤銷南寧市中級(jí)人民法院的一審判決。經(jīng)過(guò)二審公開(kāi)審理后，廣西高級(jí)人民法院認(rèn)為：南寧市工商局有權(quán)對(duì)南峰公司在流通領(lǐng)域銷售不合格商品的行為實(shí)施行政處罰。關(guān)于“工商部門對(duì)流通領(lǐng)域違反《產(chǎn)品質(zhì)量法》的違法行為進(jìn)行查處后，涉及到生產(chǎn)企業(yè)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)中違反《產(chǎn)品質(zhì)量法》的，應(yīng)移交質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門處理”的規(guī)定，并非否定工商部門對(duì)經(jīng)營(yíng)者銷售不合格商品的違法行為進(jìn)行查處的職權(quán)。一審認(rèn)為南寧市工商局對(duì)本案的處理是超越行政職權(quán)是錯(cuò)誤的，應(yīng)予以撤銷。

從上述案例可以看出，在法律無(wú)明確規(guī)定的前提下，工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)生產(chǎn)企業(yè)銷售行為應(yīng)具有監(jiān)管權(quán)。為此，結(jié)合物流的觀點(diǎn)和廣西省高級(jí)人民法院等司法判例，2008年10月14日，浙江省玉環(huán)縣工商局根據(jù)《全國(guó)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》第四十八條規(guī)定，對(duì)個(gè)體經(jīng)營(yíng)者張志明（玉環(huán)縣城關(guān)東海蜜餞廠）未取得《食品生產(chǎn)許可證》擅自銷售蜜餞的行為做出了沒(méi)收違法所得2625.98元，罰款50000元的處罰決定。

2、負(fù)責(zé)對(duì)非生產(chǎn)性企業(yè)違法經(jīng)營(yíng)行為的查處

非生產(chǎn)性企業(yè)往往被理解成沒(méi)有實(shí)體的生產(chǎn)設(shè)備，而是通過(guò)經(jīng)營(yíng)為主來(lái)獲得利益的，其生產(chǎn)活動(dòng)，實(shí)際上就是經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，如貿(mào)易企業(yè)、經(jīng)銷商、超市等。因此非生產(chǎn)性企業(yè)的整體應(yīng)屬于流通領(lǐng)域，是物流的范疇，工商部門有權(quán)對(duì)其經(jīng)營(yíng)行為、倉(cāng)庫(kù)商品等都具有監(jiān)管權(quán)。下面通過(guò)以下兩個(gè)案例試晰工商部門對(duì)非生產(chǎn)性企業(yè)的監(jiān)管權(quán)。

2003年3月伊爾庫(kù)公司從俄羅斯進(jìn)口一批丁苯橡膠，其中246.33噸（價(jià)值人民幣1991505.35元）存放在無(wú)錫儲(chǔ)運(yùn)有限公司鐵路運(yùn)輸分公司倉(cāng)庫(kù)。4月21日，無(wú)錫市工商局檢查倉(cāng)庫(kù)時(shí)，發(fā)現(xiàn)該批貨外包裝上無(wú)中文標(biāo)識(shí)，俄文標(biāo)識(shí)上也無(wú)生產(chǎn)日期和安全使用期或失效日期。執(zhí)法人員依法扣留、封存該批貨物。經(jīng)查，伊爾庫(kù)公司的主要經(jīng)營(yíng)范圍為鋼材及化工產(chǎn)品銷售，為非生產(chǎn)性企業(yè)。經(jīng)調(diào)查取證，12月29日，無(wú)錫市工商局依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》對(duì)伊爾庫(kù)公司作出罰款119000元的處罰決定。伊爾庫(kù)公司不服，申請(qǐng)復(fù)議，江蘇省工商局作出維持行政處罰決定的復(fù)議決定。隨后，伊爾庫(kù)公司以丁苯橡膠在倉(cāng)庫(kù)存放未進(jìn)入流通領(lǐng)域，工商機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)監(jiān)督檢查等為由，提起行政訴訟。無(wú)錫市崇安區(qū)人民法院一審判決維持處罰決定。伊爾庫(kù)公司上訴至江蘇省無(wú)錫市中級(jí)人民法院，二審法院判決駁回上訴，維持原判。

再看另一個(gè)案例，2007年3月柏金公司從美國(guó)進(jìn)口一批薯?xiàng)l，其中24噸存放在吉林市龍譚山鐵路運(yùn)輸分公司倉(cāng)庫(kù)內(nèi)。4月21日吉林市工商局經(jīng)檢分局檢查倉(cāng)庫(kù)時(shí)，發(fā)現(xiàn)該批貨外包裝上無(wú)中文標(biāo)識(shí)，英文標(biāo)識(shí)上也無(wú)生產(chǎn)日期和安全使用期或失效日期。執(zhí)法人員依法扣留、封存該批貨物。經(jīng)查，柏金公司的主要經(jīng)營(yíng)范圍為食品銷售，亦為非生產(chǎn)性企業(yè)。經(jīng)過(guò)調(diào)查取證，5月29日，吉林市工商局依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》對(duì)該公司作出罰款10000元的處罰決定。柏金公司不服，申請(qǐng)復(fù)議，吉林省工商局作出維持行政處罰決定的復(fù)議決定。隨后，柏金公司以薯?xiàng)l在倉(cāng)庫(kù)存放未進(jìn)入流通領(lǐng)域，工商機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)監(jiān)督檢查等為由，提起行政訴訟。吉林市昌邑區(qū)人民法院一審判決維持處罰決定。柏金公司上訴至吉林省吉林市中級(jí)人民法院，二審法院判決駁回上訴，維持原判。

綜合以上案例我們可以得出結(jié)論：不管是其倉(cāng)庫(kù)內(nèi)的商品、流通加工中的商品還是其它一切關(guān)于商品質(zhì)量的行為，工商部門都具有監(jiān)管權(quán)。因?yàn)閺奈锪饔^點(diǎn)上分析，這類企業(yè)本身就是物流的范疇，是商品流通中的環(huán)節(jié)。借此觀點(diǎn)，2008年10月21日，浙江省玉環(huán)縣工商局根據(jù)《全國(guó)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》第四十八條規(guī)定對(duì)浙江三江購(gòu)物玉環(huán)分公司（非生產(chǎn)性企業(yè)）擅自銷售未取得《食品生產(chǎn)許可證》卻列入《食品生產(chǎn)許可目錄》的產(chǎn)品同樣做出了行政處罰。

3、對(duì)無(wú)法判定的監(jiān)管權(quán)爭(zhēng)議問(wèn)題的解決路徑

除了以上兩種情況判定監(jiān)管權(quán)較明晰外，更多的還是在具體法理實(shí)踐中遇到的無(wú)法判定的監(jiān)管權(quán)爭(zhēng)議問(wèn)題，如生產(chǎn)企業(yè)倉(cāng)庫(kù)中已銷售但還未發(fā)貨的銷售行為是否有權(quán)處罰，未取得生產(chǎn)許可但受委托生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)后已發(fā)貨的行為是否有權(quán)處罰等諸情形。

筆者認(rèn)為，現(xiàn)代物流的觀點(diǎn)畢竟沒(méi)有上升到法律的高度，很多關(guān)于商品質(zhì)量的行為還是無(wú)法明確區(qū)分生產(chǎn)領(lǐng)域和流通領(lǐng)域。對(duì)于立法者而言，應(yīng)該從執(zhí)法實(shí)際操作上考慮，以一種新的監(jiān)管劃分方式來(lái)區(qū)分工商和質(zhì)檢對(duì)不合法商品質(zhì)量的監(jiān)管權(quán)，在能明確界定其行為是生產(chǎn)領(lǐng)域或流通領(lǐng)域的情況下，由工商、質(zhì)檢部門各司其職；同樣，工商部門和質(zhì)檢部門應(yīng)建立問(wèn)題協(xié)調(diào)委員會(huì)，加強(qiáng)溝通，通力合作，在不能明確界定其行為是生產(chǎn)領(lǐng)域或是流通領(lǐng)域的情況下，按照誰(shuí)先立案、誰(shuí)先查處的原則開(kāi)展監(jiān)管執(zhí)法工作，進(jìn)一步提高工作實(shí)效。而法院對(duì)類似這種無(wú)法明晰監(jiān)管權(quán)的案件審判，也應(yīng)該本著有利于執(zhí)法工作的原則，適當(dāng)放寬生產(chǎn)領(lǐng)域和流通領(lǐng)域的界定。