任何社會現(xiàn)象都不是孤立存在的。“執(zhí)行難”近年來成為社會關注的熱點、難點問題，對于法院來說，既有外因，也有內(nèi)因。外因主要表現(xiàn)為社會經(jīng)濟、文化背景，歷史條件等，如由于商業(yè)風險原因造成執(zhí)行難，由于地方保護主義造成執(zhí)行難；內(nèi)因主要表現(xiàn)為法院的執(zhí)行運行機制不合理，執(zhí)行缺乏有效監(jiān)督，個別執(zhí)行人員素質(zhì)不高、執(zhí)行不力、違法執(zhí)行造成執(zhí)行難。為了有效地解決執(zhí)行難的問題，外部因素非法院自身能夠獨立解決，但內(nèi)部因素法院完全可以通過執(zhí)行運行機制改革、提高執(zhí)行人員素質(zhì)等途徑，以達到緩解和解決執(zhí)行難問題。如何改革現(xiàn)存的陳舊落后執(zhí)行運行機制呢？本文擬對此提出一些個人的粗淺看法。

　　一、執(zhí)行實施權與執(zhí)行裁決權分離的必要性

　　執(zhí)行運行機制改革，筆者認為重點在于對執(zhí)行權的深入細化，即將民事執(zhí)行權細化為執(zhí)行實施權與執(zhí)行裁決權，并使之分離。何為執(zhí)行實施權與執(zhí)行裁決權呢？執(zhí)行實施權是指執(zhí)行實施部門依據(jù)執(zhí)行命令或有關執(zhí)行裁定，具體組織實施強制措施、制裁措施和執(zhí)行措施的權能。實施的內(nèi)容包括執(zhí)行通知、查詢、扣押、扣劃、強制交付、強制搬遷、強制轉(zhuǎn)移、拘留等。執(zhí)行裁決權是指執(zhí)行的裁判機構，根據(jù)有關執(zhí)行當事人的申請或執(zhí)行實施部門的建議，組成合議庭或由執(zhí)行法官單獨對涉及當事人權利義務關系的程序性和實體性事項所作出的審查或裁判的權利。其裁定的內(nèi)容主要有：裁定追加或變更被執(zhí)行主體，裁定中止，終結或不予執(zhí)行，裁定以物抵債、裁定執(zhí)行回轉(zhuǎn)以及對有關的執(zhí)行強制措施、制裁措施和實施措施的異議復議審查權等。

　　以上二種權力，是執(zhí)行權的下位權力，共同構成了民事執(zhí)行權。在現(xiàn)存的民事執(zhí)行運行機制中，由于沒有將執(zhí)行實施權與執(zhí)行裁決權細化、分離，執(zhí)行權力在執(zhí)行程序和期限上缺乏制約，辦案缺乏公開性和透明度，執(zhí)行人員對執(zhí)行案件的隨意性過大，容易造成執(zhí)行措施不當，欠拖不執(zhí)行及執(zhí)行不公的現(xiàn)象產(chǎn)生。為此，改革現(xiàn)行陳舊落后的執(zhí)行運行機制，將執(zhí)行實施權與執(zhí)行裁決權相分離，是十分必要的。

　　第一，執(zhí)行實施權與執(zhí)行裁決權相分離，有利于實現(xiàn)民事執(zhí)行分權的目的，使得執(zhí)行實施權與執(zhí)行裁決權能相互監(jiān)督、相互制約，體現(xiàn)裁決事項的程序正義。在傳統(tǒng)的以實現(xiàn)債權人的債權為執(zhí)行工作價值理念的指導下，執(zhí)行法官就是加班加點、夜與繼日、流汗流血為債權人付回了債權,盡管付出了很多，但執(zhí)行難的問題并未根本解決，最多也是治了標未治本。相反，由于債權未得到實現(xiàn)，債權人乃至社會公眾對法院的批評、責難聲卻不絕于耳，在不斷的反思中，越來越多的學者、實務者認識到執(zhí)行理念存在偏差，法院無法背起債權人自身應負風險的沉重包袱。因此，將民事執(zhí)行權細化為執(zhí)行實施權與執(zhí)行裁決權、樹立程序正義的價值理念，在執(zhí)行每起案件的過程中，按照法定的程序，快速地窮盡一切法定執(zhí)行措施，腳踏實地的走好執(zhí)行程序的每一步，充分保障各方當事人的合法權益，即使有些案件因被執(zhí)行人沒有履行能力、被執(zhí)行人惡意逃避下落不明等原因致使執(zhí)行未果，但由于執(zhí)行程序公開、公平、合法、體現(xiàn)出程序正義，往往也能取得當事人的理解、信任，贏得社會的尊重、樹立司法權威，提高法院的公信力。

　　第二，執(zhí)行實施權與執(zhí)行裁決權相分離，有利于執(zhí)行裁決權的公正行使?，F(xiàn)在執(zhí)行機構人員配置中，由于許多法院案多人少，執(zhí)行局中有些不具備審判職稱的人員（包括書記員和司法警察）均從事執(zhí)行工作，而執(zhí)行中的裁決事項多數(shù)系當事人及案外人執(zhí)行救濟權利之程序保障，且多數(shù)情況下不允許上訴或提出復議，裁定書送達后立即生效。因此，執(zhí)行裁決權的行使應當參照審判模式，由具有審判職稱的法官行使裁決權，實行裁決獨立。而執(zhí)行實施權與執(zhí)行裁決權相分離，能有效保證執(zhí)行裁決權由具有審判職稱的法官行使。另一方面，執(zhí)行實施權的行使更多地體現(xiàn)為純事務性工作，實行上下級執(zhí)行實施機構之間的統(tǒng)一管理，其職權的行使不體現(xiàn)司法性，更多地體現(xiàn)為行政強制性。在當今我國法官資源極其匱乏的情況下，由不具備審判職稱的人員或司法警察行使，能有效地節(jié)省法官資源，況且由于執(zhí)行實施權與執(zhí)行裁決權的行使方式上的不同，由不同的主體行使不同性質(zhì)的權力，有利于相互監(jiān)督、相互制約，確保權力的正確行使。

　　第三，執(zhí)行實施權與執(zhí)行裁決權相分離，豐富了民事執(zhí)行運行機制改革的內(nèi)容。民事執(zhí)行工作統(tǒng)一管理體制改革，執(zhí)行機構在全國形成一個整體的力量，用上下連動的合力對付頑固、狡猾的抗拒執(zhí)行行為，不失為一種行之有效的執(zhí)行管理辦法。但在采取這種方法時，決不能忽視執(zhí)行過程中裁決事項的存在，因為裁決事項如裁定追加或變更被執(zhí)行主體，裁決執(zhí)行依據(jù)的合法性、裁定執(zhí)行中止、終結、裁定執(zhí)行回轉(zhuǎn)等事項，事關當事人、案外人的實體權利與程序權利，是一種司法裁判權，根據(jù)我國司法獨立的基本原則，此種權利只能獨立行使，而不能由上級法院統(tǒng)一管理、統(tǒng)一領導、上級法院對此裁判不能事前關心，只能事后監(jiān)督。這就是說，統(tǒng)一管理針對的只能是執(zhí)行實施權，對于執(zhí)行裁判權因其具有裁判司法特性而不能實施“統(tǒng)一管理”。因此，將執(zhí)行實施權與執(zhí)行裁決權相分離，可以防止執(zhí)行裁決權被“統(tǒng)一管理”異化，有利于執(zhí)行統(tǒng)一管理體制在全國正確實行。

　　二、執(zhí)行實施權與執(zhí)行裁決權相分離的現(xiàn)實可能性。

　　執(zhí)行實施權與執(zhí)行裁決權相分離，筆者認為可采取二種模式。一是機構相分離，即在法院內(nèi)部成立專門的民事執(zhí)行實施機構——執(zhí)行局和專門的民事裁決機構——執(zhí)行裁決庭；二是人員相分離，即在法院現(xiàn)有的執(zhí)行局內(nèi)（因現(xiàn)在全國各級法院的執(zhí)行局基本上全部高配設置）設置內(nèi)設機構，分別行使執(zhí)行實施權和執(zhí)行裁決權，對行使執(zhí)行裁決權的內(nèi)設機構可稱為執(zhí)行裁判庭或綜合裁判庭，行使執(zhí)行實施權的內(nèi)設機構可稱為執(zhí)行一隊、執(zhí)行二隊。至于采用何種分離模式，應根據(jù)各級法院的具體情況，采取適合本身法院特點的分離模式，而不應全國一盤棋、一刀切。

　　一般來說，對于中級以上的人民法院適合采取機構分離的模式，基層人民法院宜采取人員分離模式，為何應如此采取分離模式呢？筆者認為原因有二：

　　1、按照我國《民事訴訟法》級別管轄的規(guī)定：基層人民法院管轄第一審民事案件，但重大涉外案件、在本轄區(qū)有重大影響的案件、最高人民法院確定由中級人民法院管轄的案件由中級人民法院管轄；高級人民法院管轄在本轄區(qū)有重大影響的第一審民事案件；最高人民法院管轄在全國有重大影響的案件和最高人民法院認為應當由本院審理的第一審民事案件。另又規(guī)定；發(fā)生法律效力的民事判決，裁定，以及刑事判決、裁定中的財產(chǎn)部分，由第一審人民法院執(zhí)行。從以上規(guī)定可以看出，中級以上人民法院執(zhí)行的案件大多是重大復雜疑難案件，故其需要由專門機構民事裁判庭從事民事執(zhí)行裁決的法官來行使裁決權，才能在時間、精力、法律知識水平上得到保障，確保民事執(zhí)行裁決權正確、高效、合法行使?；鶎尤嗣穹ㄔ簣?zhí)行的案件大多較簡單、權利義務關系明確，故在現(xiàn)有基層人民法院法官匱乏的情況下，還沒有必要設立專門民事執(zhí)行裁判機構來行使民事執(zhí)行裁決權，而只需要在現(xiàn)有執(zhí)行局內(nèi)另設一個相對獨立的裁判組專司裁判權，以保證執(zhí)行實施權與執(zhí)行裁決權各自獨立行使。

　　2、中級以上人民法院機構細化、專業(yè)化分工程度較高，相對法官資源充足，有條件實施機構分離模式。而基層人民法院法官人數(shù)較少，專業(yè)化分工程度相對較低，在有些基層人民法院，兩個部門一套人馬的現(xiàn)象也普遍存在，故設立專門的民事執(zhí)行裁決機構的條件還未成熟，只能采用適合自己實際情況的模式來實行執(zhí)行實施權與執(zhí)行裁決權的分別行使，而人員分離的模式是另一種保證執(zhí)行實施權與執(zhí)行裁決權分別行使的有效模式。基層人民法院可暫時采取此種模式，權作過渡模式，待條件成熟后再采取機構分離模式。

　　三、執(zhí)行實施權與執(zhí)行裁決權分離的優(yōu)越性。

　　執(zhí)行實施權與執(zhí)行裁決權相分離后。一方面，行使執(zhí)行實施權的執(zhí)行局，作為人民法院專門辦理執(zhí)行案件的組織機構，更能適應執(zhí)行工作統(tǒng)一管理的需要，是新型執(zhí)行管理體制下執(zhí)行機構的最佳組織形式。執(zhí)行局按照行政模式設立，實行執(zhí)行局長負責制，明確權利與義務關系，可有效提高執(zhí)行效率。而且在人員構成上，因執(zhí)行局所司職能與執(zhí)行當事人實體權利分配無關，故在人員構成上既可由有法官職稱的審判人員組成，亦可由沒有審判職稱的人員組成。這樣，不但節(jié)約了法官資源，而且在當前法官資源缺乏的狀況下，為各級法院合理安排人員提供了更廣闊的空間；同時，也為全國司法警察參與執(zhí)行提供了理論基礎和實際操作可能性。

　　另一方面，在兩權分離后，相對應的應設立執(zhí)行裁判庭，行使執(zhí)行裁決權。執(zhí)行裁決權作為純司法權，上下級法院應各自獨立行使，不存在上令下從的行政隸屬關系。上級法院對下級法院的執(zhí)行裁決，只能是事后監(jiān)督，決不能事前干預，屬于執(zhí)行監(jiān)督關系。這樣，就可有效避免司法權被行政統(tǒng)一管理了，即行政化。另外，從專業(yè)化分工的角度上看，設立獨立的民事執(zhí)行裁決機構，不僅行使民事執(zhí)行裁決權，而且對民事執(zhí)行程序中出現(xiàn)的實體糾紛，因其熟悉案情，專業(yè)水平高，可迅速作出判斷或裁決，提高執(zhí)行工作效率,實行執(zhí)行資源和審判資源的優(yōu)化配置。綜上所述，民事執(zhí)行權細化，執(zhí)行實施權與執(zhí)行裁決權分離，打破原有的集權式的封閉執(zhí)行運行機制，使民事執(zhí)行權更具有程序性、公開性、高效性。不僅符合現(xiàn)代執(zhí)行工作價值理念，而且符合民事執(zhí)行權司法性性質(zhì)和構造理論，有利于提高執(zhí)行的工作效率，增強執(zhí)行的程序正義，實現(xiàn)公正與效率的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。