［摘要］科學(xué)發(fā)展觀的提出標(biāo)志著中國從速度型發(fā)展模式向規(guī)制型發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型。速度型發(fā)展模式在政策目標(biāo)、損益分布、社會心理和績效評價等各個方面形成了強(qiáng)大的制度慣性，因此，規(guī)制型發(fā)展模式需要扭轉(zhuǎn)上述制度慣性，避免政策扭曲。本文提出要從行政管理體制、中央地方關(guān)系、公務(wù)員激勵機(jī)制、公共決策機(jī)制和社會道德體系的角度建立適應(yīng)規(guī)制型發(fā)展模式的新型制度安排。
　　［關(guān)鍵詞］科學(xué)發(fā)展觀；速度型發(fā)展；規(guī)制型發(fā)展；制度慣性；政策扭曲
　?。壑袌D分類號］D035［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ A［文章編號］1006-0863（2010）08-0007-03

　　一、引言
　　2003年中國新一代領(lǐng)導(dǎo)人提出了科學(xué)發(fā)展觀的理念，標(biāo)志著中國發(fā)展階段從速度型發(fā)展向規(guī)制型發(fā)展的重要轉(zhuǎn)折。速度型發(fā)展最重要的特點(diǎn)是以經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長作為發(fā)展的主要目標(biāo)。在這個階段，盡管其他目標(biāo)也會得到兼顧，但經(jīng)濟(jì)高速增長是明確排在首位的政策目標(biāo)。很多國家在發(fā)展過程中都經(jīng)歷過這個階段，中國也不例外。規(guī)制型發(fā)展的特點(diǎn)是政策目標(biāo)多元化和均衡化，為此，對經(jīng)濟(jì)和社會的全面規(guī)制就成為了題中應(yīng)有之義。規(guī)制型發(fā)展模式中除了經(jīng)濟(jì)增長的速度以外，增長的方式和增長的質(zhì)量、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對應(yīng)的社會發(fā)展等都成為政策目標(biāo)的重要考慮?？茖W(xué)發(fā)展觀的要義——以人為本，實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展——清楚地提出了一個多樣化的政策目標(biāo)集，表明規(guī)制型發(fā)展模式的來臨。

        為了實(shí)現(xiàn)各種政策目標(biāo)的協(xié)調(diào)，規(guī)制型發(fā)展必須進(jìn)行新的制度轉(zhuǎn)軌，以保證對經(jīng)濟(jì)和社會活動加強(qiáng)引導(dǎo)和規(guī)制。中國過去30年經(jīng)濟(jì)高速增長，核心動力來自計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的制度轉(zhuǎn)軌。而未來中國能否成功實(shí)現(xiàn)從速度型發(fā)展到規(guī)制型發(fā)展的轉(zhuǎn)型，很大程度上取決于相應(yīng)的制度轉(zhuǎn)軌能否成功。從一方面看，我們當(dāng)前的轉(zhuǎn)軌條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于30年前?，F(xiàn)階段國家開放程度和社會財富積累都與30年前瀕臨崩潰的國家經(jīng)濟(jì)不能同日而語。但從另外一個角度看，恰恰是30年前中國的社會動亂和經(jīng)濟(jì)停滯讓黨和政府、中國人民看到了“以階級斗爭為綱”的災(zāi)難性后果，看到了計劃經(jīng)濟(jì)體制的種種沉疴，激發(fā)了推動改革開放和體制轉(zhuǎn)軌的巨大動力。時至今日，改革開放的成功已經(jīng)形成了新的體制慣性，并產(chǎn)生了各種依附于這些體制慣性的既得利益集團(tuán)。這種體制慣性很可能成為進(jìn)一步深化改革，向規(guī)制型發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的巨大阻礙。如果對于這種體制慣性沒有清醒的認(rèn)識，并給予充分重視和深入研究，我們向規(guī)制型發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型必然會舉步維艱。未來中國從速度型發(fā)展向規(guī)制型發(fā)展的轉(zhuǎn)型過程中究竟會面臨哪些體制慣性的挑戰(zhàn)？下文筆者進(jìn)行了初步的分析，希望能夠引起更多的關(guān)注與思考。
　　

        二、制度慣性與政策扭曲
　　速度型發(fā)展形成的制度慣性和規(guī)制型發(fā)展面臨的制度挑戰(zhàn)如下表1所示：
　　
　　首先，從政策目標(biāo)來看，速度型發(fā)展以經(jīng)濟(jì)增長速度為優(yōu)先目標(biāo)，而規(guī)制型發(fā)展則以社會經(jīng)濟(jì)的多元均衡目標(biāo)為特征。速度型發(fā)展強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長速度，這種明確的指導(dǎo)思想使得公共政策制定的過程相對簡單，決策更加迅速，執(zhí)行考核更加有力。但是規(guī)制型發(fā)展則要求統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展的多元目標(biāo)，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然環(huán)境資源的保護(hù)，統(tǒng)籌考慮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等。多元化的政策目標(biāo)使得政策目標(biāo)排序困難，政策過程相對更加復(fù)雜，因此對公共政策制定體系和決策機(jī)制提出嚴(yán)峻考驗(yàn)。

        第二是社會參與各方的損益情況。要保證社會公正，就必須在公共政策制定過程中充分考慮社會各方的收益和損失。速度型發(fā)展的過程很大程度上也是計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程，這一過程總體而言是帕累托改進(jìn)的，絕大多數(shù)人都不同程度獲得收益。不僅如此，通過增量調(diào)整和政策補(bǔ)償?shù)姆绞?，一部分獲益較少或利益受損者的境遇也能夠得到改善。因此，速度型發(fā)展所面臨的改革阻力較小。但在規(guī)制型發(fā)展過程中，公共政策給社會各方帶來的損益情況則帶有不確定性。即使是改善總體社會福利的公共政策，也有可能使某些社會群體的利益受損。另外，中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中已經(jīng)形成了一些利益集團(tuán)。體制變遷將打破現(xiàn)有利益格局，給既得利益集團(tuán)的收益帶來較大的不確定性。利益受損的社會群體及利益受到威脅的集團(tuán)往往成為改革的強(qiáng)大阻力。因此，在規(guī)制型發(fā)展過程中，很多政策的制定和執(zhí)行都要面臨各種各樣的障礙。

        第三是損益的時間分布。總體而言，速度型發(fā)展中相關(guān)參與主體的收益是當(dāng)期兌現(xiàn)的直接收益，而成本則往往是未來支付的延期成本。最典型的例子是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的環(huán)境污染問題。在以往的速度型發(fā)展過程中，各地政府大干快上，重點(diǎn)關(guān)注GDP、就業(yè)和地方財政增長，而對于環(huán)境污染的治理則采取回避和拖延的態(tài)度。直至今日，環(huán)境污染觸目驚心，政府才不得不正面以對。這也正是規(guī)制型發(fā)展過程中所面臨的挑戰(zhàn)。因此，在規(guī)制型發(fā)展中，政府面臨很多速度型發(fā)展積累下來的問題，往往需要進(jìn)行大量的當(dāng)期的直接投入，而其收益是長遠(yuǎn)未來的，損益的時間分布恰恰與速度型發(fā)展相反。

        第四是損益在個體與社會之間的分布?？傮w而言，速度型發(fā)展使得所有參與主體直接獲益，收益是個體的、私有的；而成本則往往是社會的、公共的。例如一些地方小煤窯小礦山的亂采濫挖對國家自然資源造成巨大損害和浪費(fèi)，但卻屢禁不止，其原因就是很多個人只看到眼前的個體的利益，而對于國家和社會所遭受的重大損失置之不顧。規(guī)制型發(fā)展就是要逆轉(zhuǎn)這種情況，重點(diǎn)投入和維護(hù)社會的公共資源，其收益很難從個體角度衡量。例如對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和修復(fù)，其收益是全社會和全人類的，但其成本卻需要各地政府和社會個體來承擔(dān)。

        第五是中央政策傳達(dá)到地方的效應(yīng)。中央和地方關(guān)系對于中國這樣一個泱泱大國而言歷來十分重要。中國是一個單一制的國家，中央政府的政策對地方政府的行為有重要作用。在速度型發(fā)展時，中央政府制定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的鼓勵性政策，這些政策到地方上往往得到進(jìn)一步的放大和創(chuàng)新。地方政府之間在投資環(huán)境、優(yōu)惠政策、政府服務(wù)等方面相互競爭，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但在規(guī)制型發(fā)展過程中，中央政府制定的往往是經(jīng)濟(jì)社會均衡發(fā)展的約束性政策。這些政策到地方后往往是被衰減和扭曲。由于缺乏監(jiān)督和管制，地方政府盡可能縮小約束性政策的適用范圍，弱化政策影響。一些西方國家在發(fā)展中也面臨同樣問題，并稱之為“競次”（race to the bottom），意即地方政府面對環(huán)境保護(hù)等約束性政策時都盡可能減少管制，以吸引外地投資和鼓勵本地企業(yè)發(fā)展，如同“水向低處流”的道理一樣，只要勉強(qiáng)不超過中央政策設(shè)定的底線就可以，所以叫做“競次”。
　　

        第六是損益的“心理貼現(xiàn)率”。所謂心理貼現(xiàn)率就是未來收益在當(dāng)期的心理滿足程度。在速度型發(fā)展過程中，政府和社會都急于求成，收益盡可能當(dāng)期獲得，也就是心理貼現(xiàn)率很高，哪怕未來兩三年之后的收益在當(dāng)前看來都覺得沒有意義。相對來講，規(guī)制型發(fā)展是跨期的持續(xù)均衡發(fā)展，需要為未來的長遠(yuǎn)利益和整體利益進(jìn)行長期投入，因而心理貼現(xiàn)率相對較低，反映經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的合理步伐。心理貼現(xiàn)率從公共管理的角度看非常重要。一個社會的心理貼現(xiàn)率過高，導(dǎo)致社會浮躁情緒彌漫，發(fā)展急于求成；而相對合理的心理貼現(xiàn)率則為政府提供了穩(wěn)妥深化改革的社會環(huán)境。