各種群體性事件和公共突發(fā)危機的發(fā)生，盡管原因是多方面的，但最終的指向卻是政府的管治，這從一個側(cè)面反映了一些地方政府管治能力的不足，有人甚至用“管治危機”來形容。

    所謂“管治危機”，用一些學者的話來說，是指政府在管理社會秩序的有效性上存在問題。當前一些地方政府的管治能力存在三方面問題：一是濫用權(quán)力；二是政府效率低下，管理代價沉重；三是缺少科學、民主的現(xiàn)代管理方法。一些地方政府的管理方法和手段還停留在過去經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，靠傳統(tǒng)的人治、政策、行政命令和運動等方式開展工作。

    出現(xiàn)“管治危機”的一大背景在于，經(jīng)濟改革特別是市場經(jīng)濟改變了政府治理的社會基礎(chǔ)，而社會轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性和轉(zhuǎn)變速度也超出了國家系統(tǒng)的能力范圍，并由此造成管治真空。

    我們可用2008年發(fā)生的幾起事件來做說明。在貴州甕安、云南孟連、甘肅武都三起群體性事件中，雖然背后都有土地方面的原因，但干群關(guān)系的惡化顯然是矛盾的一個催化劑。正如貴州省委書記石宗源在事后所總結(jié)的，當?shù)厍址该癖娎娴氖虑閷矣邪l(fā)生，而在處置這些矛盾糾紛和群體事件過程中，一些官員作風粗暴、工作方法簡單，甚至隨意動用警力。一般來說，管治能力由預(yù)警機制、處置技術(shù)和問責制度三方面組成，但相當多的基層政府在這三個方面的應(yīng)對能力都嚴重不足。以預(yù)警機制為例，它最重要的意義是建立社情民意的迅速反應(yīng)機制，好讓決策者真實快捷地獲取信息，及時正確地做出決策。但有些基層政府及其官員，為了自身的政治利益，想盡一切辦法不讓上級政府特別是中央知道下面的真實情況，搞信息隔絕，“預(yù)警”的作用因而大打折扣。

    三鹿奶粉事件和重慶出租車罷運事件則與當?shù)卣牟划敱O(jiān)管以及缺乏行業(yè)利益組織代表有關(guān)。三鹿奶粉事件的發(fā)生和蔓延，在于政府職能機構(gòu)的遲鈍、拖沓和麻木，特別是政府實行的“免檢產(chǎn)品”制度，導致此前建立起來的一系列對食品衛(wèi)生的預(yù)警機制對“免檢產(chǎn)品”不再起作用?！懊鈾z產(chǎn)品”制度建立的前提是全社會有一個好的信用環(huán)境和行業(yè)的自律以及完善的新聞監(jiān)督。但這三方面我們都還很欠缺。沒有了這些前提條件，“免檢產(chǎn)品”制度就很容易淪為企業(yè)向職能部門輸送利益的一個渠道，使監(jiān)管者與監(jiān)管對象結(jié)為一個利益共同體。重慶出租車罷運事件中的不當監(jiān)管主要表現(xiàn)為過度管制。在一個準入門檻低、適合于個體經(jīng)營的市場里實行特許經(jīng)營制度，只會制造供給短缺，從而為形成壟斷資金創(chuàng)造條件。全國各地的出租車司機的“份錢”為什么那么高？原因就在于政府的出租車經(jīng)營牌照被少數(shù)公司壟斷了，這些公司又或多或少與管理部門有關(guān)。此外，出租車司機缺乏行業(yè)組織也是個問題。出租車司機沒有自己獨立的組織，現(xiàn)有的工會又不能有效地為他們維權(quán)，在有政府背景的公司面前，他們的個體力量非常有限，所以，他們要想解決問題，只能采取罷運等比較激烈的方式，以期引起全社會的關(guān)注。

    對于當前一些地方政府面臨的管治方面的問題，中央是很重視的。十七屆中央政治局2006年進行第一次集體學習時，胡錦濤總書記就鮮明地提出要防范“管治危機”，并要求從中央到地方的各級官員增強科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的自覺性，“努力實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益”。管治危機的發(fā)生并非由于政府沒有提供公共服務(wù)或沒有公共治理的經(jīng)濟能力，而在于缺乏合理的制度安排。對于中國政府而言，要克服一些地方出現(xiàn)的管治危機，須從目前的威權(quán)治理轉(zhuǎn)向公共治理。

    第一，轉(zhuǎn)變行政方式，建立公共服務(wù)型政府。我國原有的政府管理模式基本上以政府為本位，很多制度安排和行為方式都是以方便政府管理的原則設(shè)計出來的。而在一個成熟的市場經(jīng)濟體制下，政府的角色應(yīng)該是一個為市場、社會發(fā)展提供規(guī)則和維護秩序的服務(wù)者。所以，隨著改革的深入和社會的發(fā)展，我們必須重新思考政府的角色定位，由“管理行政”向“服務(wù)行政”過渡。特別是在這一過程中要減少政府對經(jīng)濟和社會事務(wù)的管制程度。

    第二，建設(shè)一個透明的公共財政。公共財政是促進政府職能向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變以及進行公共治理和建設(shè)民主政治的保證。中國現(xiàn)行財政體制和財政政策存在明顯的公共財政“缺位”和“錯位”問題，即在市場明顯失效領(lǐng)域，公共財政沒有完全到位；而在非市場失效領(lǐng)域，公共財政卻涉入過深。公共支出的范圍和深度在很大程度上由政府官員決定，而不是由社會公眾采取投票方式來確定。應(yīng)該明確，財政花的是老百姓的錢，要從制度安排上，采取公正、公開、透明的辦法使用資金，以節(jié)約財政資源，取得更好的社會效益。

    第三，調(diào)整國家與市場、公民社會的關(guān)系，使它們形成合作互補關(guān)系。提高國家治理能力，不僅要改革政府內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，更要積極培育、完善和壯大市場與公民社會，提高它們的自組織能力和自我規(guī)范能力，并和政府建立起合作互補的伙伴關(guān)系。特別是，要強調(diào)發(fā)育各種利益組織。市場經(jīng)濟產(chǎn)生了不同的社會群體利益，而威權(quán)治理不能很好地調(diào)節(jié)這些利益。在一個全能主義的政治體制中，社會一般不允許擁有自己的合法空間，公共權(quán)力的觸角深入到人們生活的每一角落，即使那些本來應(yīng)首先具備社會自治組織特征的團體也被體制化和國家化了。改革以后，盡管政府的權(quán)力相對過去有所削弱，但還是在社會的公共事務(wù)中扮演著最終評判者的角色。絕對的權(quán)力也意味著絕對的責任。當政府因為各種原因不能很好地調(diào)節(jié)不同利益群體的矛盾時，這些矛盾反而最終可能演化成當事者和政府的矛盾。由于有組織的理性在利益的表達上比非組織的理性更有效，因此積極穩(wěn)妥地發(fā)展各類利益組織，建立起各種民意表達機制，使它們真正成為維護公民權(quán)益的組織，形成協(xié)商對話制度，遠比非理性的個體和群體抗爭行為要好得多。當然，這就需要政府將自己的部分權(quán)力讓渡出來。

    第四，構(gòu)建一個與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的，包括社會保險、救濟、福利、優(yōu)撫安置和社會互助的綜合保障體系。這對提高政府的管治水平也非常重要。

    第五，加強官員的問責制，開放媒體，特別是樹立司法的權(quán)威。目前在社會管治方面存在的許多問題，都與民眾對司法不信任有關(guān)，因此，司法應(yīng)該保持某種程度的獨立性。

    隨著改革的進一步深化，經(jīng)濟的進一步發(fā)展，以及公民權(quán)益和民主意識的進一步提高，由社會各種資源分配不公而引發(fā)的社會矛盾和問題只會有增無減，未來30年，中國社會的穩(wěn)定問題可能會進一步加劇。因此，長遠來看，要從源頭上緩和社會矛盾，消解社會不穩(wěn)定因素，建設(shè)一個高度流動性的、同時又和諧穩(wěn)定的社會，消除“管治危機”，我們必須推進向政治民主轉(zhuǎn)型，建立起民眾能夠有效進行利益表達、公民能夠有效進行政治參與、公權(quán)力能夠被嚴格監(jiān)督的新的機制，由有效的政治體制，帶出社會的進步。

（本文責任編輯　李紅） 《中國黨政干部論壇》2009年第2期