公共管理視域下的鄉(xiāng)村治理

skysun000001 2020-03-24

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公共管理是政府、社會組織以及公眾等多元主體以實現(xiàn)社會公共利益、滿足公共需求為目標而進行的管理活動?；谶@一理解，公共管理學(xué)科的研究目標就是圍繞政府、社會組織以及公眾等多元主體如何更好地實現(xiàn)社會公共利益而展開。鄉(xiāng)村治理是政府、社會組織以及公眾等多元主體在鄉(xiāng)村地域內(nèi)為實現(xiàn)鄉(xiāng)村公共利益而進行的治理活動。鄉(xiāng)村治理的價值訴求與公共管理學(xué)科的研究目標高度耦合。

把鄉(xiāng)村治理作為公共管理學(xué)科的重要研究指向，是基于鄉(xiāng)村治理的重要性。新中國成立后的相當長一段時期，我國鄉(xiāng)村社會一直扮演著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展資源供應(yīng)者的角色。鄉(xiāng)村社會不僅為我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化提供了大量資金，而且成為我國社會發(fā)展的“穩(wěn)定器”和“蓄水池”。2006年1月1日，我國全面取消農(nóng)業(yè)稅，不僅從根本上改變了國家與農(nóng)民的關(guān)系，而且從根本上改變了城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的關(guān)系。黨的十八大提出走以人為核心的新型城鎮(zhèn)化道路，以促進城鎮(zhèn)和農(nóng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展。近幾年，我國新型城鎮(zhèn)化不斷推進，根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，截至2019年末我國城鎮(zhèn)常住人口為84843萬人，城鎮(zhèn)化率達到了60.60%，比2018年末提高1.02個百分點，我國城鎮(zhèn)化水平快速提高。但是，即使城鎮(zhèn)化率達到70%，我國仍將有四億到五億人生活在農(nóng)村。因而，鄉(xiāng)村社會發(fā)展的重要性不言而喻。另外，當前我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征依然較為明顯，農(nóng)村與城市的差距依然較大，我國不平衡不充分發(fā)展最主要的體現(xiàn)就是城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不平衡、農(nóng)村發(fā)展的不充分。因而，鄉(xiāng)村社會是我國社會發(fā)展和實現(xiàn)現(xiàn)代化的瓶頸和短板，鄉(xiāng)村治理應(yīng)成為公共管理學(xué)科的重要研究指向。

把鄉(xiāng)村治理作為公共管理學(xué)科的重要研究指向，需要準確把握當前鄉(xiāng)村治理面臨的主要問題。當前鄉(xiāng)村治理面臨的主要問題為，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力弱化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于我國政府層級的最末端，直接面對農(nóng)村農(nóng)民，不僅是國家權(quán)力在基層的代表和國家各項農(nóng)村政策的具體執(zhí)行者，而且是連接國家與鄉(xiāng)村的橋梁和紐帶，是鄉(xiāng)村社會的重要治理主體。十八屆三中全會提出“加強中央政府宏觀調(diào)控職責和能力，加強地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責”。作為地方政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其首要職責就是公共服務(wù)。當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與服務(wù)型政府要求還有一定差距，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有把公共服務(wù)作為首要職責。同時，以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政能力普遍不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政成為“吃飯財政”甚至“要飯財政”，這也在一定程度上制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)職能發(fā)揮。二是村民自治制度遇到困境。1978年農(nóng)村改革后，雖然農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展不斷進步，農(nóng)民收入不斷增長，但是農(nóng)村社會發(fā)展面臨的問題也日益凸顯，部分農(nóng)村“軟、散、亂、窮”等問題突出。導(dǎo)致這些問題的原因之一就是村民自治制度遇到困境，部分地區(qū)村民自治流于形式。特別是在城鎮(zhèn)化背景下，很多農(nóng)村成為“空心村”，村民自治有名無實。三是公共服務(wù)供給難以滿足農(nóng)民需求。一方面，農(nóng)村公共服務(wù)供給總量不足。新中國成立后，我國確立了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，由此也導(dǎo)致了財政投資的城市偏向政策，城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)供給機制隨之形成。在城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)供給機制下，我國公共服務(wù)呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)之間的差序格局，即以城市為中心，公共服務(wù)不斷向外擴散，離城市愈遠的農(nóng)村享受的公共服務(wù)愈少。城市的公共服務(wù)主要由國家財政負擔，而農(nóng)村公共服務(wù)由農(nóng)民自己負擔其成本。取消農(nóng)業(yè)稅后，雖然農(nóng)村公共服務(wù)供給逐步被納入國家公共財政框架下，但是由于歷史欠賬太多，所以農(nóng)村公共服務(wù)供給總量不足問題仍比較突出。另一方面，供給脫離農(nóng)民需求。在“自上而下”的決策方式下，農(nóng)村公共服務(wù)供給更多是由基層干部供給偏好決定，農(nóng)民需求偏好得不到重視，這在一定程度上造成了公共服務(wù)供給與農(nóng)民需求的脫節(jié)。四是農(nóng)村公共利益整合機制缺失。農(nóng)村缺乏公共利益整合機制，農(nóng)村空心化和農(nóng)村骨干外流使農(nóng)村選舉民主的開展遇到困難，而農(nóng)村基層協(xié)商民主也在一定程度上缺乏制度化、規(guī)范化的制度設(shè)計，缺乏開展協(xié)商民主的平臺，其最終導(dǎo)致的結(jié)果就是農(nóng)民公共利益有時難以得到滿足。

把鄉(xiāng)村治理作為公共管理學(xué)科的重要研究指向，需要以鄉(xiāng)村治理面臨的主要問題為研究路向。第一，如何提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力。一方面，要進一步促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把公共服務(wù)作為自身首要職責。這就需要進行體制機制創(chuàng)新，讓農(nóng)民也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)對象參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核中來。同時，在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核指標的設(shè)計上，應(yīng)突出公共服務(wù)指標。另一方面，應(yīng)完善公共財政體制，優(yōu)化縱向間政府事權(quán)和財權(quán)劃分，形成穩(wěn)定的、與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出責任和財政能力相適應(yīng)的制度，這是從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力不足問題的措施。第二，如何完善村民自治制度。為此，應(yīng)健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機制，完善村民（代表）會議制度，推進民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督實踐。重點是進一步加強村民自治組織規(guī)范化建設(shè)，堅持和規(guī)范村民會議、村民代表會議制度，規(guī)范議事規(guī)程，拓展村民參與村級公共事務(wù)平臺，充分發(fā)揮村民委員會在鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理中的作用。第三，如何增加農(nóng)村公共服務(wù)供給。應(yīng)以城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化為目標，通過構(gòu)建測度指標，為農(nóng)民提供與城市居民大致均等的公共服務(wù)。一方面，應(yīng)重點提高農(nóng)村公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育以及農(nóng)民養(yǎng)老服務(wù)等供給水平。另一方面，應(yīng)實現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村的延伸。增加農(nóng)村公共服務(wù)供給，除了應(yīng)充分發(fā)揮政府的作用，使政府真正承擔起農(nóng)村公共服務(wù)的供給責任外，還應(yīng)充分發(fā)揮社會組織、公眾等多元主體作用，形成農(nóng)村公共服務(wù)供給合力，以滿足農(nóng)民日益多元化的需求。第四，如何構(gòu)建農(nóng)村公共利益整合機制。在鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理過程中，應(yīng)通過多種方式的宣傳教育，使農(nóng)民樹立公共意識，這是維護農(nóng)民公共利益的前提。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建農(nóng)村公共利益整合機制。應(yīng)積極探索村民議事會、村民理事會、懇談會等鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主形式。鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主作為實現(xiàn)農(nóng)村基層民主的重要方式，能夠充分尊重農(nóng)民多元利益訴求，實現(xiàn)“眾人的事由眾人商量”。其中，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，以及實現(xiàn)基層協(xié)商民主制度化是關(guān)鍵。

（本文系國家社科基金項目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)生動力研究”（19BZZ080）階段性成果）

（作者系山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授）