摘要：建國(guó)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村金融組織機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期處于分、立、撤、并、升、降等反復(fù)徘徊的狀態(tài)，其制度變遷表現(xiàn)出強(qiáng)制性、漸進(jìn)式、路徑依賴性與滯后性特征，雖然目前也出現(xiàn)了一些適應(yīng)市場(chǎng)需求的積極變化，但在農(nóng)村金融組織制度、市場(chǎng)制度以及宏觀調(diào)控制度等方面仍未發(fā)生根本性變化。因此，我國(guó)農(nóng)村金融制度的改革取向應(yīng)是從強(qiáng)制性制度供給向誘致性制度需求轉(zhuǎn)變，并力求在此基礎(chǔ)上進(jìn)行一系列創(chuàng)新。
　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融；制度；變遷；改革
　　
　　制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為制度對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的影響是內(nèi)生的（endogenous），制度的確立與變遷不僅影響著微觀經(jīng)濟(jì)主體的效率，而且也是宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要變量之一。因此，在我國(guó)金融體制改革的關(guān)鍵時(shí)期，從農(nóng)村金融制度變遷的特征入手，進(jìn)而思考和探索我國(guó)農(nóng)村金融制度的改革取向，無(wú)疑具有重大的理論與現(xiàn)實(shí)意義。
　　
　　一、 我國(guó)農(nóng)村金融制度的變遷及其特征
　　
　　建國(guó)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村金融制度雖然幾經(jīng)變遷，但至今尚未形成一條清晰的主線，農(nóng)村金融組織機(jī)構(gòu)的法人地位長(zhǎng)期在分、立、撤、并、升、降過(guò)程中反復(fù)徘徊?？v觀以農(nóng)村信用社為主線的我國(guó)農(nóng)村金融制度，其變遷大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段，農(nóng)村信用社歸人民公社管理。1958年實(shí)現(xiàn)人民公社后，根據(jù)當(dāng)時(shí)“兩放、三統(tǒng)、一包”的財(cái)經(jīng)管理體制，農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行在農(nóng)業(yè)銀行的分支機(jī)構(gòu)合并，下放給人民公社管理，變?yōu)榧w金融組織，實(shí)質(zhì)上成為人民公社的一部分；第二階段，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行成立以及農(nóng)村信用社成為其基層機(jī)構(gòu)。1955年專門(mén)辦理農(nóng)村金融工作的中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行成立，此后又多次被撤并，直到1979年農(nóng)村信用社才正式成為農(nóng)業(yè)銀行的基層機(jī)構(gòu)，從而一舉走上了“官辦”的道路；第三階段，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行成立，農(nóng)村信用社與中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行“脫鉤”，并劃歸人民銀行管理。1994年我國(guó)成立了第一家農(nóng)業(yè)政策性銀行——中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，專門(mén)負(fù)責(zé)從中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行剝離出來(lái)的農(nóng)村政策性金融業(yè)務(wù)。從我國(guó)農(nóng)村金融制度的歷史變遷中，可以清晰地觀察到以下一些較為典型的特征：
　　第一，我國(guó)農(nóng)村金融制度變遷是一種強(qiáng)制性的制度變遷。作為制度的強(qiáng)制性供給主體，國(guó)家的選擇始終影響著微觀金融主體的成本和收益，從而影響到制度變遷的過(guò)程與形態(tài)?；仡櫸覈?guó)農(nóng)村金融制度的歷史變遷，每一個(gè)發(fā)展階段無(wú)不折射出政府強(qiáng)制性的制度供給，而較少反映微觀金融主體的誘致性制度需求。在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中，制度是為降低交易成本和提高資源配置效率而產(chǎn)生的。不過(guò)，作為強(qiáng)制性制度變遷主體的政府，其主導(dǎo)的金融制度供給雖然為經(jīng)濟(jì)改革提供一個(gè)較為穩(wěn)定與寬松的環(huán)境，但不容忽視的是，由于我國(guó)農(nóng)戶及農(nóng)村信用合作社在整個(gè)制度變遷過(guò)程中始終都是被動(dòng)接受者（passive takers）。因此，這種制度的經(jīng)濟(jì)績(jī)效在特定歷史時(shí)期也許是最大的，但從整個(gè)歷史進(jìn)程來(lái)看卻未必是最優(yōu)選擇。
　　第二，我國(guó)農(nóng)村金融制度是一種自上而下的漸進(jìn)式制度變遷。雖然我國(guó)農(nóng)村金融制度采取的是一種強(qiáng)制性供給，但在此過(guò)程中同樣遵循的是一種自上而下的漸進(jìn)式改革邏輯，而且出于帕累托改進(jìn)的良好愿望，一般都是在逐步引入制度增量的同時(shí)亦不損害原有制度既得利益集團(tuán)的利益，直至新金融制度取得成長(zhǎng)并為舊金融制度改革創(chuàng)造條件后，再推動(dòng)舊金融制度的改革，從而使制度變遷的社會(huì)成本最小。換言之，它是不觸動(dòng)在農(nóng)村金融結(jié)構(gòu)中起主導(dǎo)作用的農(nóng)村信用合作社的核心“神經(jīng)”基礎(chǔ)之上，逐步允許其它主要為農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)介入，以逐漸擴(kuò)大農(nóng)村市場(chǎng)化金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量和規(guī)模，并允許一定范圍內(nèi)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從而形成所謂的“二元結(jié)構(gòu)”。與此同時(shí)，它還逐步深化農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度改革和完善法人治理結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展為“三農(nóng)”服務(wù)的多種所有制金融組織，如農(nóng)村合作基金會(huì)、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等，以此來(lái)提高整個(gè)農(nóng)村金融交易體制的市場(chǎng)化程度，直至整個(gè)農(nóng)村金融體制市場(chǎng)化程度提高之后再來(lái)解決農(nóng)村信用合作社的深層次問(wèn)題。從這種制度變遷的發(fā)展思路來(lái)看，其特點(diǎn)表現(xiàn)為先易后難，分步推進(jìn)，具有一定的穩(wěn)定性和連續(xù)性，但也加大了改革的實(shí)施成本。此外，在現(xiàn)有農(nóng)村金融制度面臨深層次問(wèn)題時(shí)，它卻采取了一種回避和拖延的態(tài)度，把改革的矛盾和困難后移，如農(nóng)村信用合作社的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)問(wèn)題、法人治理結(jié)構(gòu)以及資產(chǎn)質(zhì)量等，這些問(wèn)題的累積無(wú)疑會(huì)加大改革深化的難度，堆積整個(gè)農(nóng)村的金融風(fēng)險(xiǎn)。
　　第三，我國(guó)農(nóng)村金融制度變遷具有歷史路徑依賴性。根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾思（North）的“路徑依賴”理論，一旦制度變遷走上某一路徑，其既定方向就會(huì)在以后的發(fā)展中自我強(qiáng)化，因此，人們過(guò)去所做的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。沿著既定的路徑，經(jīng)濟(jì)和政治制度的變化既有可能進(jìn)入良性循環(huán)的軌道，迅速優(yōu)化，也有可能順著原來(lái)的錯(cuò)誤路徑下滑，甚至被“鎖定”在某種無(wú)效率狀態(tài)之下，因此，它對(duì)制度變遷有著極強(qiáng)的制約作用。由于我國(guó)農(nóng)村金融制度改革長(zhǎng)期落后而且依附于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度，進(jìn)而就導(dǎo)致了農(nóng)村金融主體的長(zhǎng)期缺位，但這種狀況的發(fā)生主要由以下原因決定：一是我國(guó)長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式影響，農(nóng)村金融制度路徑始終沒(méi)能擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的束縛；二是我國(guó)金融體制實(shí)行的是“條塊分割”，使單純服務(wù)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的金融主體無(wú)法獨(dú)立出來(lái)，如本來(lái)可以成為農(nóng)村金融主體的農(nóng)村信用合作社長(zhǎng)期是中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行的基層結(jié)構(gòu)；三是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理的行政化特征，不可避免地助長(zhǎng)了農(nóng)村金融管理制度的行政化色彩，進(jìn)而使其失去金融的本質(zhì)特征；四是長(zhǎng)期形成并不斷自我強(qiáng)化的利益機(jī)制是農(nóng)村金融制度“路徑依賴”的根本原因，而農(nóng)村的自然條件及其制度環(huán)境又是其利益機(jī)制形成的客觀條件。但是，隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化的逐步發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)商品化、市場(chǎng)化、貨幣化與金融化程度的不斷提高，必將對(duì)新型農(nóng)村金融制度產(chǎn)生強(qiáng)烈的需求，迫切要求打破原有均衡狀態(tài)下的利益制衡機(jī)制而尋求新的制度突破。
　　第四，我國(guó)農(nóng)村金融制度變遷滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度變遷并與之相悖。1979年以來(lái)中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的兩次具有歷史意義的變革，都采取了自下而上的誘發(fā)性變遷方式。第一次變革是家庭農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行和推廣，它首先從安徽鳳陽(yáng)小崗村農(nóng)民自愿冒著風(fēng)險(xiǎn)畫(huà)押開(kāi)始，并迅速得到了全國(guó)農(nóng)民的響應(yīng)。第二次變革是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村個(gè)體私營(yíng)企業(yè)的興起，它也是由沿海地區(qū)農(nóng)民自發(fā)興起的，直到后來(lái)才得到政府的追認(rèn)。但耐人尋味的是，這兩次變革都極大地促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第一次變革使農(nóng)民的勞動(dòng)積極性和創(chuàng)造性在其賴以生存的土地上得到了空前發(fā)揮，促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率的快速提高。第二次變革將農(nóng)村富余勞動(dòng)力向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的大調(diào)整，但這卻與由政府主導(dǎo)的自上而下的農(nóng)村金融制度變遷形成了強(qiáng)烈反差。一方面，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)制度使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)一步明晰，另一方面，農(nóng)村金融制度的變遷則使農(nóng)村金融組織的產(chǎn)權(quán)關(guān)系更加模糊不清。因此，不難看出，我國(guó)農(nóng)村金融制度變遷與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度變遷不僅在路徑上嚴(yán)重相悖，而且直接導(dǎo)致了我國(guó)民間借貸以及農(nóng)村地下金融（如搖會(huì)和地下錢(qián)莊等）的無(wú)序產(chǎn)生與畸形發(fā)展。
　　
　　二、 我國(guó)農(nóng)村金融制度的改革取向
　　
　　由于我國(guó)農(nóng)村金融制度變遷存在著強(qiáng)烈的“路徑依賴”，因此，這就決定了我們?cè)诋?dāng)前的農(nóng)村金融制度設(shè)計(jì)與安排中必須始終尊重歷史以及其初始條件。同時(shí)，鑒于我國(guó)自經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度、組織形式和法人治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化，而農(nóng)村金融制度又嚴(yán)重滯后的客觀現(xiàn)實(shí)，所以，為切實(shí)解決“三農(nóng)”問(wèn)題中的金融支持不足，就有必要對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村金融制度進(jìn)行一系列改革與創(chuàng)新：
　　

　　第一，實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村金融制度創(chuàng)新方式的根本性轉(zhuǎn)變。我國(guó)農(nóng)村金融制度創(chuàng)新在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)以及轉(zhuǎn)軌初期采取政府供給主導(dǎo)型方式雖然并無(wú)不妥，但在我國(guó)改革不斷深化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立的今天，就應(yīng)該注意創(chuàng)新方式的轉(zhuǎn)變。由于新制度推出效果在原有創(chuàng)新方式下主要取決于以下兩個(gè)因素：一是政府對(duì)制度創(chuàng)新需求判斷是否正確；二是政府利益與其它經(jīng)濟(jì)主體利益是否沖突，因此，只要這兩者是肯定的，新金融制度就會(huì)有效的，相反，則低效或無(wú)效。同時(shí)，這種由政府倡導(dǎo)和強(qiáng)制推行的制度創(chuàng)新雖然形式上存在著快速擴(kuò)散效應(yīng)，但實(shí)際的擴(kuò)散速度仍取決于其是否受到其它有關(guān)利益集團(tuán)的歡迎（尤其是農(nóng)戶）。因此，惟有改變制度創(chuàng)新方式，即將政府供給主導(dǎo)型逐步過(guò)渡到需求誘導(dǎo)型，鼓勵(lì)農(nóng)民群眾和農(nóng)村金融組織自發(fā)進(jìn)行制度創(chuàng)新，政府事后加以追認(rèn)并推廣，以求農(nóng)村金融制度創(chuàng)新與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)在要求相一致，從而更好地推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、金融的發(fā)展。此外，不容忽視的是，與我國(guó)旺盛的農(nóng)村金融制度創(chuàng)新需求相比，供給明顯不足，而這主要是制度創(chuàng)新供給主體缺乏和成本過(guò)高所致，因此，除了要推行金融深化（financial deepening）外，還必須建立激勵(lì)機(jī)制，從制度方面保證經(jīng)濟(jì)主體在進(jìn)行金融創(chuàng)新后能獲得最低限度的報(bào)酬或好處（如享受政策和稅收優(yōu)惠等），從而使經(jīng)濟(jì)主體對(duì)制度創(chuàng)新的預(yù)期收益大于預(yù)期成本。
　　第二，重建農(nóng)村金融組織產(chǎn)權(quán)制度和治理結(jié)構(gòu)。有效率的產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是競(jìng)爭(zhēng)性的，目前農(nóng)村基層金融組織單一合作制產(chǎn)權(quán)形式及模糊不清的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，既不能滿足農(nóng)村產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的需要，也會(huì)因?yàn)槿狈Ω?jìng)爭(zhēng)而效率低下。因此，政府應(yīng)著手建立既適應(yīng)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需要同時(shí)又具有多元化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的農(nóng)村金融組織形式。“合作金融”（cooperative finance）作為我國(guó)農(nóng)村金融基本的組織形式，已在理論界和實(shí)業(yè)界達(dá)成共識(shí)，但目前以基層農(nóng)村信用社作為唯一的一級(jí)法人合作金融組織形式，既不符合我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、金融發(fā)展不平衡的國(guó)情，也不利于合作金融組織的競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展，故今后應(yīng)考慮建立多層次與多級(jí)法人治理結(jié)構(gòu)的農(nóng)村合作金融體系。而對(duì)于作為商業(yè)銀行的中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行，則可考慮漸進(jìn)式地推進(jìn)從國(guó)有獨(dú)資公司制到實(shí)行縱向產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的有限責(zé)任公司制，再到實(shí)行橫向產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的股份有限公司制的產(chǎn)權(quán)改革方式。
　　第三，重塑新型的農(nóng)村金融制度體系。除了強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村信用社進(jìn)行合作金融改革外，還應(yīng)積極探索農(nóng)村金融的其他發(fā)展模式，力求在農(nóng)村建立起以合作金融為主體，多種金融形式并存的農(nóng)村金融體系。具體來(lái)說(shuō)，首先，應(yīng)對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的職能重新定位。要改變其目前只負(fù)責(zé)國(guó)家糧、棉、油收購(gòu)貸款的格局，進(jìn)一步調(diào)整、完善和拓寬其業(yè)務(wù)范圍，如加大對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略調(diào)整的支持力度，加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科研技術(shù)推廣和市場(chǎng)信息等服務(wù)體系建設(shè)的支持力度等；其次，應(yīng)對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行的涉農(nóng)貸款特別是針對(duì)農(nóng)村企業(yè)和農(nóng)戶的貸款，除考慮行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的特殊性以外，應(yīng)壓縮責(zé)任追究范圍，減輕責(zé)任處罰力度，縮短責(zé)任追究期限，從而最終形成農(nóng)村政策性金融與商業(yè)性金融分工明確、各負(fù)其責(zé)，共同支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的格局；再次，應(yīng)加快培育和完善農(nóng)村金融市場(chǎng)。未來(lái)的農(nóng)村金融市場(chǎng)體系既除了包括信貸市場(chǎng)、拆借市場(chǎng)、票據(jù)市場(chǎng)、債券市場(chǎng)、資本（股權(quán)）市場(chǎng)外，還應(yīng)建立與糧、棉、油等農(nóng)產(chǎn)品相適應(yīng)的現(xiàn)貨市場(chǎng)與期貨市場(chǎng)，并加快建設(shè)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村保險(xiǎn)及信用擔(dān)保體系；最后，應(yīng)規(guī)范和發(fā)展民間金融組織。要正視種類繁多的民間金融組織，從法律、制度、政策完善入手，積極引導(dǎo)民間金融組織的發(fā)展，將其納入到農(nóng)村金融組織體系中加以監(jiān)管，使其規(guī)范運(yùn)營(yíng)，以滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中多層次的融資需要。
　　第四，加強(qiáng)和完善農(nóng)村金融監(jiān)管和宏觀調(diào)控。中國(guó)人民銀行應(yīng)深入研究貨幣、信貸政策對(duì)支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效途徑，提高貨幣政策的調(diào)控能力。要加強(qiáng)“窗口指導(dǎo)”（window guidance）、引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增加對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、科技化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的信貸投放。指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增加對(duì)農(nóng)業(yè)水利、公路交通、電力等基礎(chǔ)性建設(shè)貸款。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村借貸市場(chǎng)存、貸款利率研究，以使其利率早日實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。在農(nóng)村監(jiān)管方面，應(yīng)重視各相關(guān)法律，如政策性金融法、民間金融法等的研究與實(shí)施，把防范農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)、提高農(nóng)村金融監(jiān)管效率以及建立規(guī)范的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境作為農(nóng)村金融監(jiān)管的主要目標(biāo)，努力提高農(nóng)村金融監(jiān)管水平。
　　總之，我國(guó)農(nóng)村金融制度雖然幾經(jīng)變遷，但成效卻一直難以顯現(xiàn)，原因就在于我們一直試圖用所謂正式的金融制度安排來(lái)規(guī)范與取代原來(lái)非正式的金融制度。換言之，我們現(xiàn)在必須嘗試從金融制度的內(nèi)生性以及與農(nóng)村金融制度相關(guān)的配套改革出發(fā)，以此來(lái)促進(jìn)其績(jī)效的提升。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　1．道格拉斯·C·諾思．經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷．上海：三聯(lián)書(shū)店，1994．
　　2．青木昌彥．比較制度分析．上海：上海遠(yuǎn)東出版社，2001．
　　3．榮藝華．對(duì)我國(guó)農(nóng)村金融制度變遷的思考．上海金融，2004，（1）．
　　作者簡(jiǎn)介：劉剛，廣東商學(xué)院金融學(xué)院講師、遼寧大學(xué)金融學(xué)2003級(jí)博士生。