政府信息化的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任

roman_yang 2005-12-20

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政府信息化的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任
作者：陶文昭

發(fā)表：2003.07.11

來源：賽迪網(wǎng)專稿

　　編者按：“工作要搞好，關(guān)鍵看領(lǐng)導(dǎo)”，“領(lǐng)導(dǎo)帶好頭，大家不發(fā)愁”。在老百姓的眼里，領(lǐng)導(dǎo)的重要性是不言而喻的。在電子政務(wù)項(xiàng)目中，領(lǐng)導(dǎo)的作用尤為關(guān)鍵。那么，怎樣做一個好的帶頭人呢？下文從四個不同層面出發(fā)，對此進(jìn)行了分析。

　　政府信息化工作千頭萬緒，領(lǐng)導(dǎo)者必須著力解決那些全局性、困難的、影響深遠(yuǎn)的重大問題。

　　 * 確立全局思路

　　領(lǐng)導(dǎo)首先要對政府信息化做出準(zhǔn)確的界定。領(lǐng)導(dǎo)政府信息化，必需首先確定什么樣的政府信息化。政府信息化事實(shí)上存在著兩種選擇：一種是狹窄的使用信息技術(shù)作為公共服務(wù)的工具。另一種則是廣義的使用信息技術(shù)改造政府。作為領(lǐng)導(dǎo)者，應(yīng)當(dāng)從社會發(fā)展的全局和政府發(fā)展的大局抉擇電子政務(wù)的模式。當(dāng)今社會發(fā)展的大趨勢是邁向信息社會，政府則要適應(yīng)社會發(fā)展的大趨勢進(jìn)行變革。當(dāng)代的新公共管理運(yùn)動和政府再造運(yùn)動都是著眼于政府的制度性的變革。從這個戰(zhàn)略高度，電子政務(wù)不是指政府簡單地應(yīng)用信息技術(shù)，而是信息技術(shù)革命與政府變革的時代結(jié)合。

　　領(lǐng)導(dǎo)還要確立政府信息化的發(fā)展道路。政府信息化具有失敗的風(fēng)險(xiǎn)，作為領(lǐng)導(dǎo)不能回避這種風(fēng)險(xiǎn)，同時又要盡力將風(fēng)險(xiǎn)置于可以控制的范圍之內(nèi)?？刂骑L(fēng)險(xiǎn)有幾點(diǎn)需要強(qiáng)調(diào)。其一，成功的起點(diǎn)。一般而言，大型的、復(fù)雜的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較大。而適度的、相對獨(dú)立的項(xiàng)目成功的可能性大，即使失敗，也容易控制影響的范圍。因此，信息化的起始階段應(yīng)該注重成功的可能性，從那些小型但可升級的項(xiàng)目入手，以鼓舞士氣，為比較宏大的項(xiàng)目提供適用的、有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。其二，漸進(jìn)的可以升級的道路。起步要小，目標(biāo)要大。在信息化改造政府的宏偉目標(biāo)之下，對信息化的項(xiàng)目具體操作上要按照功能性分為若干組成部分，還要按照時間上分為若干發(fā)展階段。盡量將巨大工程分解為較小的工期短的多個項(xiàng)目，卻又使這些項(xiàng)目系統(tǒng)地結(jié)合起來。從易到難，逐步升級，可持續(xù)發(fā)展。其三，學(xué)習(xí)型模式。信息化之中必定出現(xiàn)失誤。失誤并不可怕，問題是要從這些小的和方向正確的錯誤中吸取教訓(xùn)。這要求在政府信息化過程中建立起能夠試錯、糾錯的學(xué)習(xí)型模式。

　　領(lǐng)導(dǎo)要協(xié)調(diào)全局性發(fā)展。這個協(xié)調(diào)包括組織內(nèi)部各個部門、各項(xiàng)工程之間的協(xié)調(diào)，還有組織外部的與其他組織的協(xié)調(diào)。要使信息化工程能夠不斷升級，要使各個信息化工程之間能夠整合統(tǒng)一，領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)就是對信息化工程統(tǒng)一規(guī)劃，并且統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。在缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的情況下，機(jī)構(gòu)各部門往往根據(jù)自身的業(yè)務(wù)需求、認(rèn)識水平和可用經(jīng)費(fèi)，在信息化建設(shè)上各攬一攤，各行其是。尤其是在涉及管理業(yè)務(wù)的各類應(yīng)用系統(tǒng)的開發(fā)上，常常從維護(hù)自身權(quán)力的角度出發(fā)，從平臺選擇、功能設(shè)計(jì)到數(shù)據(jù)組織，各自為政，致使部門之間彼此孤立，形成信息孤島，信息資源難以共享。

　　 * 解決財(cái)政支持

　　政府信息化是需要巨大投入的，在影響政府信息化建設(shè)的諸多因素中，財(cái)政具有硬約束力。美國經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，政府在信息化建設(shè)投入很多。據(jù)估計(jì)，美國聯(lián)邦政府從1981年到1998年，在信息技術(shù)應(yīng)用方面共投入約4000億美元?，F(xiàn)今美國政府部門每年在信息技術(shù)上的開支，約為1200多億美元。即使是這樣，政府信息化仍然感到財(cái)政上的捉襟見肘。

　　解決資金短缺問題，要爭取加大財(cái)政的投入。信息化雖然能夠提高行政效率，節(jié)約行政成本，對政府信息化的投入具有經(jīng)濟(jì)上的效益。但是，由于政府提供公共服務(wù)，信息化的成果更多的體現(xiàn)在社會效益上。而在信息化初期，節(jié)約成本也不顯著。如果僅僅限于經(jīng)濟(jì)角度分析，就不利于信息化進(jìn)程。因此，應(yīng)該對政府信息化進(jìn)行廣度的財(cái)政分析，更多考慮整體的利益，考慮社會成本和回報(bào)。轉(zhuǎn)變公共財(cái)政觀念，有利于加大對信息化投入的力度。當(dāng)然，提高資金的利用效率，也是解決資金短缺的措施之一。

　　解決資金問題，需要改革財(cái)政撥款制度。政府部門的財(cái)政撥款有兩個顯著特征，一是年度性，以財(cái)政年度為撥款的時間段。二是專用性，財(cái)政撥款具體到部門和項(xiàng)目，?？顚Ｓ谩＿@兩者有時對信息化工程形成制約。?？顚Ｓ檬沟眯畔⒒铐?xiàng)零碎分散，跨部門的信息化工程款項(xiàng)難以落實(shí)。而年度撥款的方式對于需要跨年度完成的工程也是順利進(jìn)展的潛在危機(jī)。那些信息化的大工程周期長，可能受到政治周期的影響，以及支持者的注意力的轉(zhuǎn)移，造成拖延甚至不了了之。解決這個難題，除了對大工程作適當(dāng)?shù)南到y(tǒng)分解之外，還要進(jìn)行財(cái)政撥款制度的改革。比如實(shí)行某些項(xiàng)目的跨年度撥款，確保工程的連續(xù)性。又如實(shí)行信息化費(fèi)用的跨部門集中使用機(jī)制，形成資金使用的規(guī)模效應(yīng)。

　　解決資金問題，需要發(fā)掘新的來源。可以選擇的方式有：其一，以收費(fèi)償還投入。一般來說，公共服務(wù)由于其性質(zhì)所決定，是盡量避免收費(fèi)的。但不排除對某些增值服務(wù)收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用，比如電子政務(wù)的政府對商務(wù)的G2C項(xiàng)目。由于實(shí)行信息化之后使得客戶的交易效率大大提高，交易成本大大降低，可以考慮收取獲利用戶的適當(dāng)費(fèi)用償還信息化的早期投入。甚至如同收費(fèi)高速公路建設(shè)中的滾動發(fā)展模式一樣，是電子政府建設(shè)具有自身的推動力。其二，合作投入。發(fā)展與非政府部門的合作伙伴關(guān)系，包括利用政府外部的人力物力和財(cái)力的資源，解決政府的不足。

　　 * 變革組織制度

　　政府信息化的難點(diǎn)不在于技術(shù)更新，而在于組織創(chuàng)新。對政府信息化領(lǐng)導(dǎo)的成敗主要取決于組織制度的變革。而政府組織的變革使相當(dāng)困難的。韋伯官僚制的職能部門是一個極力反對改革的社會機(jī)構(gòu)。官僚制確定性的取得是以犧牲創(chuàng)造性為代價(jià)的。但是，正如著名領(lǐng)導(dǎo)學(xué)家詹姆斯.伯恩斯（James Burns）指出，職能部門也有彈性，也可能策動改革。大多數(shù)公共職能管理部門都可能潛藏著僵化和改革兩種力量。當(dāng)這些力量在沖突中能保持某種平衡時，職能部門的領(lǐng)導(dǎo)潛能最大。領(lǐng)導(dǎo)在組織創(chuàng)新上應(yīng)該有所作為。

　　變革組織制度需要改變政府的保守文化氛圍。與私營部門相比較，政府部門是沉悶保守和按部就班的。政府的管理體制是為了保證政令暢通而制定的，目標(biāo)是求穩(wěn)而不是求變，不利于創(chuàng)新。在西方，這成為政府在吸引有創(chuàng)新精神和天賦的人才方面的障礙。在推動政府信息化建設(shè)過程之中，領(lǐng)導(dǎo)要注意營造創(chuàng)新的文化氛圍，調(diào)動政府職員的積極性和工作熱情。

　　信息化組織變革的重要特征是跨組織整合。信息技術(shù)迅速降低了合作的障礙，跨組織合作比過去更加容易。借助網(wǎng)絡(luò)平臺，政府之間的信息分享和傳輸都有革命性的變化，工作流得以重組。在組織內(nèi)部，進(jìn)行各個職能部門之間的工作整合。而政府對政府的G2G的產(chǎn)生，則是不同組織部門之間的合作。最大的嘗試是組建虛擬電子政府，在現(xiàn)有的政府機(jī)構(gòu)之外形成電子的影子政府。這些組織的整合和合作，將使政府機(jī)構(gòu)推陳出新。

　　組織變革涉及到政府服務(wù)模式的轉(zhuǎn)變。在原有的政府服務(wù)模式之下，即使實(shí)現(xiàn)了全時服務(wù)即每周7天、每天24小時的服務(wù)，仍然不能充分展示信息技術(shù)的潛力。最大的問題是這些服務(wù)依然是政府為中心，而不是以客戶為中心，仍然存在著制度性的效率低下。要運(yùn)用信息技術(shù)創(chuàng)造以客戶為中心的服務(wù)模式，“一站式、不間斷、自助服務(wù)的政府”（one-stop,　non-stop,　self-service　government）將開辟公共服務(wù)的新天地。

　　 * 謀劃未來愿景

　　政府信息化是不斷發(fā)展的。錫拉丘茲大學(xué)馬克斯維爾學(xué)院馬歇.伯納姆（Matthew Bonham）認(rèn)為可以分為四個發(fā)展階段：展示、交互、轉(zhuǎn)變和轉(zhuǎn)型階段。展示階段，建立網(wǎng)站，提供一些簡單的信息如介紹、上班時間、聯(lián)系電話等等，也就是將印刷的信息上網(wǎng)而已；交互階段，提供一些常見問題的信息資料隨時服務(wù)客戶，如服務(wù)指南，表格下載，電子郵件回復(fù)等。轉(zhuǎn)變階段，客戶可以不受時間限制完成比較復(fù)雜的活動，也包括一些自助服務(wù)，但服務(wù)是單向的和常規(guī)化的。轉(zhuǎn)型階段：突破組織邊界，構(gòu)建無縫隙政府，公共服務(wù)模式以客戶為中心代替以機(jī)構(gòu)為中心，虛擬組織可以取代政府。這是政府信息化的最高階段。作為信息化的領(lǐng)導(dǎo)者，不進(jìn)要評估現(xiàn)今所能達(dá)到的階段，還要對未來的發(fā)展階段未雨綢繆。

　　哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院杰瑞.麥?zhǔn)┝郑↗erry Mechling）提出政府信息化之中領(lǐng)導(dǎo)者的8個要點(diǎn)：聚焦信息技術(shù)如何改變工作和公共部門的戰(zhàn)略；運(yùn)用信息技術(shù)進(jìn)行戰(zhàn)略性創(chuàng)新而不是簡單零碎的自動化；在執(zhí)行信息化工程中實(shí)踐最佳效果；為信息技術(shù)的應(yīng)用改進(jìn)財(cái)政和金融支持；保護(hù)隱私和安全；構(gòu)建信息技術(shù)的伙伴關(guān)系刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展；應(yīng)用信息技術(shù)提升機(jī)會平等和社會健康；籌劃數(shù)字民主。這8項(xiàng)之中，前4項(xiàng)是電子政府（e-government），后4項(xiàng)是電子治理（e-governance）。前面4項(xiàng)任務(wù)已經(jīng)浮出水面，領(lǐng)導(dǎo)者如果不能把握這些問題就面臨現(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)。后4項(xiàng)任務(wù)涉及如經(jīng)濟(jì)、社會和民主的變革，這些對政府治理引起根本性的挑戰(zhàn)。這些問題在下一個十年，需要很好的應(yīng)對。領(lǐng)導(dǎo)者需要登高望遠(yuǎn)，前瞻未來。

　　的確，政府信息化的進(jìn)程中，領(lǐng)導(dǎo)者必須應(yīng)對超越政府自身的一些深層次問題。比如運(yùn)用電子政府提高整個經(jīng)濟(jì)的競爭力問題。在全球化時代，經(jīng)濟(jì)競爭力決定國家的命運(yùn)，政府在提升經(jīng)濟(jì)競爭力上具有重大的影響因素。比如電子安全和隱私問題，安全和隱私涉及到公民得基本權(quán)利，在人權(quán)價(jià)值提升的時代，必須找出尊重個人權(quán)利的辦法，必須使技術(shù)適應(yīng)于權(quán)利，不是權(quán)利遷就技術(shù)。比如社會平等問題，信息化之中的數(shù)字鴻溝加劇了原有的社會分野，如果社會中一部分人被排斥在電子政府之外，就意味著深刻的社會危機(jī)。再如電子民主問題，年輕一代成長在信息化之中，他們的成長增加對電子政府的需求和期望。隨著年輕一代加入政治事務(wù)，隨著社會信息化的深入，民主將面臨著歷史的挑戰(zhàn)和時代的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變將引導(dǎo)著政府的公共服務(wù)的發(fā)展方向，新的電子政務(wù)畢竟要服務(wù)于民主的本質(zhì)。從這些意義上，不能就政府的信息化論政府的信息化，必須放在廣闊的信息時代轉(zhuǎn)變加以解讀。能有這樣的胸襟，領(lǐng)導(dǎo)者需要具有政治家的遠(yuǎn)見卓識。

　　作者簡介: 陶文昭，中國人民大學(xué)副教授，政治學(xué)博士。2000-2002在哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院從事信息技術(shù)公共政策客座研究。

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