蔡昉：應(yīng)從社會(huì)保障升級到社會(huì)福利制度

老王abcd 2025-10-25

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建立健全普惠性社會(huì)保障制度，是應(yīng)對人工智能就業(yè)沖擊的題中應(yīng)有之義。首先，創(chuàng)造性破壞是一個(gè)整體，沒有“破壞”就沒有“創(chuàng)造”。從宏觀經(jīng)濟(jì)層面，特別是結(jié)合中國的情況來看，包括節(jié)約勞動(dòng)力在內(nèi)的減少要素投入功能、縮減低生產(chǎn)率行業(yè)份額、推動(dòng)低生產(chǎn)率企業(yè)退出乃至破產(chǎn)、通過市場結(jié)清消除過剩和無效產(chǎn)能，都是作為可持續(xù)驅(qū)動(dòng)力的生產(chǎn)率得以提高的必由之路。人工智能的強(qiáng)大賦能性，也恰恰體現(xiàn)在將這些過程成倍地加快。與此同時(shí)，這些提高生產(chǎn)率的途徑也是創(chuàng)造性和破壞性的統(tǒng)一，不可避免地造成對就業(yè)的沖擊和對部分勞動(dòng)者的傷害。因此，合理的制度安排，就是要確保創(chuàng)造性和破壞性之間不會(huì)成為一種零和博弈，不會(huì)表現(xiàn)為“不是東風(fēng)壓倒西風(fēng)，就是西風(fēng)壓倒東風(fēng)”的非此即彼關(guān)系。除了通過促進(jìn)人工智能發(fā)展和應(yīng)用的對標(biāo)、增強(qiáng)勞動(dòng)者應(yīng)對挑戰(zhàn)的人力資本稟賦，以最大限度保持創(chuàng)造性和破壞性之間的合理平衡外，還需要筑牢制度性屏障，防止創(chuàng)造性破壞造成對人本身的“破壞”。

其次，天底下沒有所謂“涓流效應(yīng)”，而是往往產(chǎn)生“合成謬誤”。對主要國家政府來說，人工智能發(fā)展成為占領(lǐng)制高點(diǎn)的國家間競賽，以及形成經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的關(guān)鍵抓手，以致給予大量補(bǔ)貼和其他政策優(yōu)惠。對投資者來說，大規(guī)模投入該領(lǐng)域畢竟不是出于慈善或公益，而是預(yù)期高回報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)投資。對技術(shù)創(chuàng)新企業(yè)來說，能否在這個(gè)領(lǐng)域占據(jù)先機(jī)，不僅關(guān)乎競爭力的位次，而且似乎成為生死存亡分水嶺。對應(yīng)用技術(shù)的經(jīng)營主體來說，其出發(fā)點(diǎn)自然是減員增效、降本增盈。上述所有當(dāng)事人的動(dòng)機(jī)和追求不僅具有極大的力度，還表現(xiàn)為：無論出于任何理由選擇觀望，皆不會(huì)得到伙伴企業(yè)和競爭對手的響應(yīng)，而只會(huì)讓自己落在后面。既然市場主體不可能主動(dòng)去控制人工智能潛在風(fēng)險(xiǎn)和沖擊效應(yīng)，政府規(guī)制和調(diào)控舉措則不能缺位或滯后。

最后，識別社會(huì)保障受益人的難度日益凸顯。社會(huì)保障制度力圖保障真正陷入困境的人群，而盡量避免“養(yǎng)懶漢”。然而，在人工智能時(shí)代，這種模式的運(yùn)行條件將發(fā)生根本的變化。在人工智能賦能的自動(dòng)化技術(shù)作用下，勞動(dòng)者與工作崗位、社會(huì)保障之間的關(guān)系，正在并將繼續(xù)發(fā)生顛覆傳統(tǒng)觀念的變化，這種變化要求對認(rèn)識范式和政策導(dǎo)向做出相應(yīng)轉(zhuǎn)變。一個(gè)日益顯現(xiàn)出來的現(xiàn)象是，社會(huì)作為一個(gè)整體越來越難以預(yù)先判斷：何種勞動(dòng)者技能可以同人工智能形成互補(bǔ)關(guān)系，從而可以預(yù)期由新技術(shù)予以增強(qiáng)；何種勞動(dòng)者技能與人工智能恰好形成競爭關(guān)系，從而使掌握該技能的勞動(dòng)者成為崗位被人工智能替代的對象。可見，勞動(dòng)力市場上的人力資源錯(cuò)配，不是任何勞動(dòng)者個(gè)人的過錯(cuò)。并且，勞動(dòng)者一旦從遭遇就業(yè)沖擊的經(jīng)歷中懂得這個(gè)道理，理性的選擇便是不斷接受培訓(xùn)和再教育，有時(shí)甚至需要一些時(shí)間觀察和等待。對社會(huì)而言，更好的方式則是以更加普惠的方式對此給予兜底保障，允許受沖擊勞動(dòng)者試錯(cuò)和等待。概而言之，如果勞動(dòng)者個(gè)人的就業(yè)意愿、失業(yè)原因和勞動(dòng)參與狀態(tài)均無法得到確定性的識別，社會(huì)保障制度則應(yīng)該更具有普惠性，以便為勞動(dòng)力市場行為留出更充分的余地。

中國勞動(dòng)力市場和收入分配格局發(fā)生的變化，誘致出新的制度需求，在勞動(dòng)力市場主要矛盾轉(zhuǎn)化之后，如何更有針對性地應(yīng)對結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾；如何推動(dòng)全體勞動(dòng)者均等分享技術(shù)進(jìn)步帶來的更高生產(chǎn)率；在充滿風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)變革環(huán)境中，如何切實(shí)保障勞動(dòng)者權(quán)益及民生福祉等。回應(yīng)這些問題，需要在新發(fā)展理念的統(tǒng)領(lǐng)下，加深對人工智能發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識，恰當(dāng)?shù)卮_定制度建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。首先，營造創(chuàng)造性破壞與社會(huì)保護(hù)相統(tǒng)一的環(huán)境。既要通過充分進(jìn)入、自由退出和優(yōu)勝劣汰機(jī)制，讓市場主體有充分的激勵(lì)，確保技術(shù)被用來提高整體生產(chǎn)率，又要通過社會(huì)保障、勞動(dòng)力市場制度、再分配制度和公共就業(yè)服務(wù)，確保在創(chuàng)造性破壞過程中勞動(dòng)者不會(huì)被置于邊緣化地位，使最終發(fā)展結(jié)果得到充分的分享。其次，制度建設(shè)先立后破、改革驅(qū)動(dòng)。旨在促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和人口、勞動(dòng)力合理分布的戶籍制度改革，應(yīng)該成為這一系列制度建設(shè)的突破口。最后，社會(huì)保障制度體現(xiàn)新理念。人工智能時(shí)代的最大機(jī)遇，是生產(chǎn)率以前所未有的幅度提高，最大挑戰(zhàn)則是如何實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)率的均等分享。應(yīng)對挑戰(zhàn)的制度建設(shè)，將體現(xiàn)在一個(gè)更具普惠性的社會(huì)保障制度中。

雖然社會(huì)保障與社會(huì)福利兩種制度具有根本的共同之處，即以社會(huì)共濟(jì)的方式達(dá)到社會(huì)保護(hù)的目標(biāo)、以社會(huì)統(tǒng)籌的方式分享發(fā)展成果，我們也可以看到兩者之間的一些明顯不同。首先，依據(jù)的制度理念和原則存在一定差異。社會(huì)保障僅對界定的人群最基本需求做出保障承諾，社會(huì)福利則根據(jù)社會(huì)必要水平，確定一個(gè)關(guān)于人的基本權(quán)利的普適標(biāo)準(zhǔn)，無差別地做出社會(huì)福利安排。所以，社會(huì)福利提供的公共服務(wù)范圍要顯著大于社會(huì)保障，旨在滿足生命周期各個(gè)階段的需求。同時(shí)，社會(huì)福利的保障水平也更高，且伴隨著生產(chǎn)率不斷提高而水漲船高。其次，提供公共服務(wù)的方式有原則性差別。很多社會(huì)保障項(xiàng)目，通常需要以生計(jì)調(diào)查或類似的方式識別對象，據(jù)以保障“符合條件”的人群。社會(huì)福利制度則以普惠的方式，以全體國民或具有某一共同特征的人群整體為對象提供公共服務(wù)。最后，財(cái)政理念和預(yù)算紀(jì)律觀不同。社會(huì)保障制度更傾向于奉行傳統(tǒng)財(cái)政理念，追求增收節(jié)支、以收定支和當(dāng)期平衡，每逢遭遇外生性沖擊，往往還會(huì)主動(dòng)提出或被迫接受緊縮要求。社會(huì)福利體系則從更長期的維度考量財(cái)政“平衡”，既看重支出對于社會(huì)保護(hù)的意義，又看重支出對人力資本培養(yǎng)的作用，著眼于更好的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)和水漲船高的財(cái)政收支。

福利國家自誕生以來，歷時(shí)已久并經(jīng)歷種種變化和起落反復(fù)，各國在不同時(shí)期分別積累了成功經(jīng)驗(yàn)，也付出了失敗的代價(jià)。總體來說，當(dāng)今世界的社會(huì)保障或社會(huì)福利，已經(jīng)超越剩余型模式，在不同程度上接近制度型模式。對中國來說，面對現(xiàn)實(shí)存在的和預(yù)期出現(xiàn)的挑戰(zhàn)，這方面的制度建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)。首先，社會(huì)保險(xiǎn)的給付水平和均等化程度，仍然不能充分滿足日益增長的城鄉(xiāng)居民需要。一方面，不同人群參加的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目之間待遇差距過大。另一方面，很多社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目尚未實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。其次，社會(huì)保險(xiǎn)的普惠性仍然不強(qiáng)，仍然基于各種既定制度方式識別受益對象，提供排他性或差別性待遇。這種做法不僅在人工智能時(shí)代日益變得沒有意義，也不符合全體人民共同富裕的現(xiàn)代化的理念。最后，雖然社會(huì)保障制度建設(shè)的成效顯著，但現(xiàn)行的推進(jìn)速度仍然屬于常規(guī)態(tài)，因而與人工智能非常規(guī)演進(jìn)的速度不甚匹配，從而不足以應(yīng)對相應(yīng)的就業(yè)和民生沖擊。人工智能預(yù)期帶來的巨大生產(chǎn)率提升，終究可以打破資源的絕對約束，為構(gòu)建更高水平福利國家提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，中國的社會(huì)保障制度，將接受更多的社會(huì)福利理念和做法，從增強(qiáng)普惠性和覆蓋全生命周期著眼，為全體居民提供更為廣泛、充分和均等的基本公共服務(wù)。

無論是采取低調(diào)的表達(dá)方式和漸進(jìn)的過渡方式，實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)向更加普惠性的基本公共服務(wù)體系，還是高調(diào)宣示以建設(shè)中國特色福利國家為目標(biāo)，對于國家財(cái)力能否支撐、如何籌資等問題，都不能避而不答。這并不意味著可以淡化“盡力而為、量力而行”的原則，只不過在更高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上，以及在人工智能顯著提高生產(chǎn)率的預(yù)期下，政府工作的“盡力”應(yīng)該與日俱增，財(cái)政能力的“量力”也到了水漲船高的時(shí)刻。

更大規(guī)模的投入，并非總是表現(xiàn)為資金總量的增加，在更多的情況下更應(yīng)該是支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整。這里涉及的做法便是從“對物投資”更多轉(zhuǎn)向“對人投資”。從民生需要和國際比較來看，中國政府的財(cái)力和支出結(jié)構(gòu)仍然有調(diào)整的余地。根據(jù)中國近期人均GDP跨過世界銀行定義的高收入國家門檻（14005美元），進(jìn)而在2035年成為中等發(fā)達(dá)國家（27000美元）的發(fā)展目標(biāo)，我們可以把人均GDP處于12000—30000美元的國家作為參照系，就政府總支出、社會(huì)性支出占GDP比重進(jìn)行比較。2020年，中國政府支出占GDP的比重為33.9%，相當(dāng)于參照國家算術(shù)平均值的83.9%；同年中國政府社會(huì)性支出占GDP的比重為17.8%，僅相當(dāng)于參照國家平均水平的70.9%。研究還表明，對中國經(jīng)濟(jì)的物質(zhì)資本投入已經(jīng)面臨持續(xù)的報(bào)酬遞減，而對人的投資將在長期內(nèi)保持很高的回報(bào)率。更多、更高質(zhì)量的社會(huì)福利供給，本質(zhì)上相當(dāng)于國家以制度形式，將面臨報(bào)酬遞減的物質(zhì)資本轉(zhuǎn)化為具有報(bào)酬遞增性質(zhì)的人力資本。

長期以來公共政策理念都采取謹(jǐn)慎小心的態(tài)度，防止“邊增長，邊分配”模式超越應(yīng)有的限度，以致演變?yōu)橐环N“先分配，助增長”模式，陷入寅吃卯糧境地，甚至陷入民粹主義政策陷阱。可以說，這種謹(jǐn)慎態(tài)度，特別是對“先分配，助增長”模式的否定，長期以來都有著充分的理由。然而，至少由于兩個(gè)重要的變化以及由此發(fā)生的新情況，對于這類問題日益需要重新認(rèn)識，換句話說，我們亟待進(jìn)行一個(gè)基于范式轉(zhuǎn)換的理念更新。第一個(gè)變化是，中國經(jīng)濟(jì)增長的主要制約因素已經(jīng)從供給側(cè)轉(zhuǎn)到需求側(cè)，居民消費(fèi)日益成為增長的決定性拉動(dòng)力，而后者的提振有賴于更具普惠性的社會(huì)保障。第二個(gè)變化是，人工智能的發(fā)展不啻為我們帶來生產(chǎn)率大幅提高的極大可能性，預(yù)先分配這個(gè)更大生產(chǎn)率蛋糕的必要性，可以得到經(jīng)濟(jì)理論的支持。對預(yù)期未來將出現(xiàn)的極高生產(chǎn)率和充分涌流的物質(zhì)財(cái)富進(jìn)行預(yù)先分配，在邏輯上相當(dāng)于對后代的負(fù)債。認(rèn)為政府長期負(fù)債意味著把債務(wù)留給子孫后代的看法并不準(zhǔn)確，對此憂心忡忡更無必要。也就是說，如果以這筆“借款”保障和改善了民生福祉、增強(qiáng)了人力資本、提高了個(gè)人和社會(huì)的生產(chǎn)率，并且建立起生產(chǎn)率的分享制度，我們這一代人無疑為后代留下了一筆優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。

從這個(gè)意義上來說，已有的各種制度模式和政策舉措，譬如說面向全體國民發(fā)放的“無條件基本收入”、無需繳費(fèi)和資格識別的“全民基本養(yǎng)老金”，以及依據(jù)社會(huì)必要生活質(zhì)量保證確定的“生活工資”等制度，雖然未必適宜全盤照搬，卻都有著可供借鑒的有益成分。有刪節(jié)。來源：社會(huì)保障評論

蔡昉，社科院學(xué)部委員

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