《行政訴訟法》規(guī)定了適用撤銷判決的六種情形：

1.主要證據(jù)不足

行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)，可以分為基本事實(shí)和次要事實(shí)，而證明基本事實(shí)的證據(jù)應(yīng)當(dāng)是主要證據(jù)，證明次要事實(shí)的證據(jù)可以視為次要證據(jù)。缺少了主要證據(jù)，就會(huì)導(dǎo)致認(rèn)定的基本事實(shí)難以認(rèn)定，人民法院只能予以撤銷。而對于那些次要事實(shí)，即使行政機(jī)關(guān)所提供的證據(jù)無法全部證明，也并不必然要撤銷行政行為。因此，《行政訴訟法》規(guī)定以“主要證據(jù)”不足，即缺少認(rèn)定基本事實(shí)的必要證據(jù)，作為人民法院撤銷相應(yīng)行政行為的根據(jù)，并未以一般、次要證據(jù)不足作為撤銷根據(jù)。當(dāng)然，人們對主要證據(jù)和次要證據(jù)的劃分，可能存在分歧；對證據(jù)是否充足、是否能夠證明特定的待證事實(shí)，也可能有不同意見。因而對行政機(jī)關(guān)而言，在作出行政行為時(shí)，就應(yīng)當(dāng)盡可能多地收集證據(jù)，并且按照證明標(biāo)準(zhǔn)的要求，積極地提供證據(jù)。

2.適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤

適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤主要是以下七種情況：
（1）相應(yīng)行政行為應(yīng)適用此法律、法規(guī)，而錯(cuò)誤地適用了彼法律、法規(guī)；
（2）相應(yīng)行政行為應(yīng)適用法律、法規(guī)此條、款、項(xiàng)、目，而錯(cuò)誤適用了法律、法規(guī)的彼條、款、項(xiàng)、目；
（3）相應(yīng)行政行為適用的法律、法規(guī)與高位階的法律、法規(guī)相抵觸；
（4）相應(yīng)行政行為應(yīng)適用多個(gè)有關(guān)法律、法規(guī)，而行政機(jī)關(guān)僅適用了其中部分法律、法規(guī)；
（5）相應(yīng)行政行為應(yīng)同時(shí)適用法律、法規(guī)的多個(gè)條款，而行政機(jī)關(guān)僅適用了其中部分條款；
（6）相應(yīng)行政行為適用了過時(shí)的、已被廢止、撤銷或尚未生效的法律、法規(guī)；
（7）相應(yīng)行政行為應(yīng)適用特別法條款而適用了一般法條款。

3.違反法定程序

行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為，都必須采取一定的方式，具有一定的形式，履行一定的手續(xù)，遵循一定的步驟和在一定的時(shí)限內(nèi)完成。對于“法定程序”范圍，在理論界有不同的認(rèn)識(shí)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為“法定程序”中的“法”僅僅指法律、法規(guī)，只有法律、法規(guī)規(guī)定的程序才叫“法定程序”；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為“法”包括法律、法規(guī)、規(guī)章；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，“法”還應(yīng)當(dāng)包括規(guī)章以下的規(guī)范性文件。我們認(rèn)為，對此處的法定程序應(yīng)當(dāng)從寬理解。

實(shí)踐中，由于法律法規(guī)規(guī)定得較為原則，指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的行政程序，大量是由規(guī)章及其他規(guī)范性文件規(guī)定的。這些規(guī)定已經(jīng)成為行政機(jī)關(guān)重要的執(zhí)法依據(jù)，在行政活動(dòng)中被廣泛運(yùn)用。盡管它們實(shí)質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)自己設(shè)定的程序標(biāo)準(zhǔn)，但如果將違反規(guī)章及其他規(guī)范性文件規(guī)定的行政程序，排除在行政程序違法的范圍之外，勢必?fù)p害當(dāng)事人對行政主體的合理信賴，也損害法律的尊嚴(yán)和權(quán)威，只能使行政程序違法的現(xiàn)象更為嚴(yán)重。

而且《行政訴訟法》及其解釋也規(guī)定了人民法院審理行政案件，可以在裁判文書中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件。因此，“法定程序”理應(yīng)包含規(guī)章及其他規(guī)范性文件規(guī)定的行政程序。法律法規(guī)沒有規(guī)定或者規(guī)定的行政程序不完備時(shí)，行政機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)程序原則。

違反法定程序，就是違反法律、法規(guī)、規(guī)章對行政行為方式、步驟、形式、時(shí)限、順序五個(gè)要素的規(guī)定。具體來說主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）法定步驟違法，包括兩種情況：一是遺漏法定步驟，如《土地登記規(guī)則》中規(guī)定的初始土地登記程序包括申報(bào)、地籍調(diào)查、權(quán)屬審核、公告、注冊登記、頒發(fā)土地證書等若干程序步驟，這些都是不可跳躍的，少走一步就違反法定程序；二是行政主體及其工作人員非出于法定利益或公共利益的需要任意增加行政程序。如婚姻登記機(jī)關(guān)要求申請結(jié)婚登記人出示經(jīng)濟(jì)狀況證明等。

（2）法定順序顛倒，其指行政行為的作出顛倒了法定的順序。行政程序中的法定順序不能隨意顛倒，它是行政執(zhí)法客觀需要的，帶有規(guī)律性的合理排列。如《行政處罰法》規(guī)定，行政處罰主體應(yīng)當(dāng)在作出行政處罰決定之前，而不是之后告知被處罰人陳述、申辯權(quán)利。若行政處罰主體在作出行政處罰決定之后才告知被處罰人陳述、申辯的權(quán)利，便是顛倒法定程序。

（3）形式違法，主要指具體行政行為沒有以法定形式表現(xiàn)出來。法律規(guī)定采取書面形式的，不得采取口頭形式。如作出的扣押財(cái)產(chǎn)行為，沒有暫扣證，只是以口頭形式通知。按照法律要求，一般比較重大的或涉及公民權(quán)利義務(wù)的一切行政行為都應(yīng)采取書面形式。

（4）違反法定方式，即行政行為沒有按法定的方式完成。多是一些具體操作中的問題，如書面裁決忘蓋章，采取證據(jù)先行登記保存應(yīng)通知有關(guān)人員到場而未通知的情形。

（5）違反法定時(shí)限，其指行政主體沒有在法定期限內(nèi)完成行政。如《行政處罰法》第三十七條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對先行登記保存的應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)及時(shí)作出處理決定，沒有在七日內(nèi)完成，就是不遵守時(shí)限的步驟違法。

4.超越職權(quán)

行政職權(quán)是行政主體實(shí)施國家行政管理活動(dòng)的資格及權(quán)能，是國家行政權(quán)的轉(zhuǎn)化形式。司法實(shí)踐中，超越職權(quán)的表現(xiàn)形式主要有以下三種：一是橫向越權(quán)。其是指無行政隸屬關(guān)系的行政主體之間行使對方的行政職權(quán)。實(shí)踐中主要以下幾種情況：

（1）事務(wù)上的越權(quán)，指一個(gè)行政主體超越業(yè)務(wù)管范圍管轄了依法應(yīng)由另一個(gè)行政主體管轄的事務(wù)。如北京市衛(wèi)生管理機(jī)構(gòu)與北京市工商行政管理機(jī)關(guān)，二者所管轄的地域范圍是相同的，但所管轄的事務(wù)是不同的。如果北京市工商機(jī)關(guān)吊銷了某餐館的衛(wèi)生許可證，便是事務(wù)上的越權(quán)。

（2）地域上的越權(quán)，指一個(gè)地域的行政主體超越地域管轄權(quán)行使了另一個(gè)地域行政主體的職權(quán)。每一個(gè)行政主體對行政事務(wù)的管理都有一定的地域范圍，稱轄區(qū)。如果行政主體超出轄區(qū)行使職權(quán)，就構(gòu)成超越權(quán)限。如甲縣的地方稅務(wù)局不能到乙縣進(jìn)行稅收征管。

（3）內(nèi)容上的越權(quán)。主要指行政主體在行使職權(quán)時(shí)超越了法律、法規(guī)規(guī)定的幅度、手段等情形。如鄉(xiāng)政府以村民未繳納相關(guān)稅費(fèi)，強(qiáng)行扣押村民糧食。

二是縱向越權(quán)。其是指有行政隸屬關(guān)系的上、下級(jí)行政主體之間一方行使了屬于另一方的行政權(quán)力。它在實(shí)踐中比較普遍和典型的表現(xiàn)為下級(jí)行政主體行使了屬于上級(jí)行政主體的職權(quán)。如《煙草專賣法》規(guī)定，開辦煙草專賣品交易市場，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)國務(wù)院煙草專賣行政主管部門批準(zhǔn)。如果地方煙草專賣管理機(jī)關(guān)自行批準(zhǔn)就屬于越權(quán)；也表現(xiàn)為上級(jí)行政主體行使了屬于下級(jí)行政主體的職權(quán)。由于上、下級(jí)主體之間存在著行政隸屬關(guān)系，原則上，上級(jí)行政主體根據(jù)行政監(jiān)督權(quán)和組織原則，有權(quán)變更、撤銷下級(jí)行政主體的行為或者指示下級(jí)行政主體作出一定的行為。而且，在必要時(shí)，上級(jí)行政主體可以直接代行下級(jí)行政主體的職權(quán)。

但是，對于法律、法規(guī)已明確規(guī)定某項(xiàng)行政職權(quán)是下級(jí)行政主體的專有行政職權(quán)，上級(jí)行政主體在下級(jí)行政主體沒有作出具體行政行為的情況下，不得代替下級(jí)行政主體作出具體行政行為。如發(fā)放房產(chǎn)證、運(yùn)輸證。三是時(shí)間上的越權(quán)。時(shí)間上的越權(quán)是指行政主體在一段時(shí)間內(nèi)所享有的行政職權(quán)在這段期限以外繼續(xù)行使。比如，有關(guān)組織在戒嚴(yán)期間享有的特別處置權(quán)，在戒嚴(yán)期間結(jié)束后繼續(xù)行使。

5.濫用職權(quán)

濫用職權(quán)是較難把握的行政違法行為。它具有四個(gè)方面的法律特征：

第一，行為并沒有超過法定權(quán)限。濫用職權(quán)發(fā)生在自由裁量權(quán)限范圍之內(nèi)，如果超過法定幅度、條件或范圍，便構(gòu)成超越權(quán)限的行為違法。

第二，濫用職權(quán)主觀上表現(xiàn)為故意。過失不構(gòu)成濫用職權(quán)。行政主體在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)不公平、不合理的行為也可能是由于行政主體工作人員的過失行為引起，如業(yè)務(wù)不熟、缺乏經(jīng)驗(yàn)等，此種情況不構(gòu)成濫用職權(quán)。實(shí)踐中，行政行為人員只要有不正當(dāng)?shù)目紤]就可認(rèn)定為故意。

第三，濫用職權(quán)客觀上表現(xiàn)為違背了法律的目的、原則和要求。如行政機(jī)關(guān)出于不合法的動(dòng)機(jī)，要求相對人作出不可能作出的行為，客觀上違背了法律授予行政機(jī)關(guān)行政職權(quán)的目的。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)要求相對人作出不可能作出的行為，實(shí)際上就是要讓相對人達(dá)不到行政機(jī)關(guān)的要求，違背行政機(jī)關(guān)的決定。

因此，是一種濫用職權(quán)的行為。第四，濫用職權(quán)是一種行政違法行為，而不是行政不當(dāng)行為。

行政濫用職權(quán)的表現(xiàn)形式主要有以下三種：

一是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用自由裁量權(quán)的目的不當(dāng)。行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的目的，不是為了維護(hù)公共利益，而是為了個(gè)人利益或小集團(tuán)的利益，或者是假公濟(jì)私，以權(quán)謀利。

二是行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)考慮了不相關(guān)因素，或者相關(guān)的因素未予考慮。

三是行政行為內(nèi)容不符合客觀規(guī)律，不合理。四是行政行為反復(fù)無常、朝令夕改，不符合既往的慣例，侵犯了相對人的合理信賴。

6.明顯不當(dāng)

明顯不當(dāng)是指行政行為雖然在形式上沒有違反法律、法規(guī)的強(qiáng)行性規(guī)定，但卻明顯違背法律、法規(guī)的立法目的和精神，不適當(dāng)?shù)負(fù)p害了社會(huì)和他人的利益。明顯不當(dāng)具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：

第一，行政機(jī)關(guān)作出行政行為具有事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)；

第二，行政機(jī)關(guān)作出的行政行為雖然符合法律規(guī)定，但卻存在明顯不合理、不適當(dāng)；

第三，這種不合理、不適當(dāng)嚴(yán)重違背了法律、法規(guī)的目的和精神，以至于具有一般理智的人均能夠發(fā)現(xiàn)這種不適當(dāng)性。

1.嚴(yán)重違反法定程序與輕微違反法定程序

嚴(yán)重違反法定程序，是指行政主體違反了法律、法規(guī)、規(guī)章等行政規(guī)范明確規(guī)定的程序或者主要程序而作出行政行為。如行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的行政處罰決定前應(yīng)當(dāng)舉行聽證而沒有進(jìn)行聽證，就屬于嚴(yán)重違反法定程序，因?yàn)檫@必然會(huì)嚴(yán)重侵犯行政相對人的合法權(quán)利。輕微違反法定程序，是指行政機(jī)關(guān)的行政行為雖然違反了法律、法規(guī)或者規(guī)章中的法定程序，但這種程序并不是作出行政行為時(shí)的主要程序或者是關(guān)鍵程序，也不會(huì)對相對人實(shí)體權(quán)益造成影響，只是造成了行政行為在程序上的某種缺陷。例如《行政處罰法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)舉行聽證的，應(yīng)當(dāng)在聽證七日前，通知當(dāng)事人聽證的時(shí)間和地點(diǎn)?？墒牵绻?yàn)樾姓C(jī)關(guān)疏忽，在聽證六日前，才將聽證時(shí)間和地點(diǎn)通知當(dāng)事人。此時(shí)，行政機(jī)關(guān)的行為確實(shí)違反了《行政處罰法》規(guī)定的法定期限，但是此期限違法未對當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)權(quán)益造成重大影響，因此就構(gòu)成輕微程序違法。

修改前的《行政訴訟法》第五十四條明確規(guī)定，違反法定程序的行政行為應(yīng)當(dāng)不附加任何條件予以撤銷。這是行政訴訟法的一項(xiàng)重要貢獻(xiàn)，凸顯了程序與實(shí)體在判斷行政行為合法與否方面的同等地位，從而推動(dòng)了我國行政程序法的發(fā)展。然而，對于違反法定程序的行政行為是否必須一律予以撤銷，輕微違反法定程序的行政行為可否通過其他方式來進(jìn)行補(bǔ)正，歷來存在爭論。采取嚴(yán)格法治主義觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，行政程序與行政實(shí)體具有同等重要位置，程序違法應(yīng)當(dāng)依法被撤銷，不應(yīng)當(dāng)附加何條件。[2]當(dāng)然也有相反的意見認(rèn)為，違反可能影響正確作出行政行為的程序，可以撤銷行政行為，但行政行為證據(jù)確鑿，適用法律法規(guī)正確，僅僅在送達(dá)法律文書期限稍微超過的情況下，一般不撤銷被訴行政行為。[3]

對于此問題此次《行政訴訟法》修改作出了明確的規(guī)定。雖然此條現(xiàn)在的表述依然為，行政行為違反法定程序的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷。但是修訂后的《行政訴訟法》第七十四條第一款第（二）項(xiàng)亦規(guī)定，行政行為程序輕微違法，但對原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的，人民法院判決確認(rèn)行政行為違法，但不撤銷行政行為。因此，對于《行政訴訟法》第七十條正確的理解應(yīng)當(dāng)是，嚴(yán)重違反法定程序的行政行為應(yīng)當(dāng)一律撤銷，但行政行為屬于輕微違法，對原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的，人民法院可以不判決撤銷，而是判決確認(rèn)該行政行為違法。

2.違反法定程序與違反正當(dāng)程序

一般認(rèn)為，所謂正當(dāng)程序，是指要求一切權(quán)力的行使在剝奪私人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)時(shí)，必須聽取當(dāng)事人的意見，當(dāng)事人具有要求聽證的權(quán)利。在《布萊克法律辭典》中，正當(dāng)法律程序原則的中心含義是指，“任何其權(quán)益受到判決影響的當(dāng)事人，都享有被告知和陳述自己意見并獲得聽審的權(quán)利?！痹?996年通過的《行政處罰法》中，對正當(dāng)法律程序原則有著比較明顯的體現(xiàn)。這部法律首次將作為現(xiàn)代行政程序核心內(nèi)容的聽證程序引進(jìn)了行政處罰領(lǐng)域。此外，《行政處罰法》還規(guī)定了行政處罰的公開制度、告知制度、說明理由制度等。此后，《價(jià)格法》《立法法》《行政許可法》等也規(guī)定了相關(guān)的聽證制度。程序正當(dāng)，即蘊(yùn)含了“最低限度公正”這一程序正義基本理念，即行政權(quán)力的運(yùn)行必須符合最低限度的公正標(biāo)準(zhǔn)。從正當(dāng)程序的適用看，法院并沒有明確指出正當(dāng)程序要求行政機(jī)關(guān)以何種程序行使權(quán)力，但應(yīng)當(dāng)明確，如果行政程序不能滿足“最低限度公正”，就是不可接受的。最低限度公正體現(xiàn)著這樣一種理念，某些程序?qū)τ谝粋€(gè)行政行為過程來看，是最基本的、不可缺少的，否則無論該行為有無違反法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，人們都可以感受到此程序是不公正的和不可接受的。國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》就規(guī)定：“程序正當(dāng)。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。行政機(jī)關(guān)工作人員履行職責(zé)，與行政管理相對人存在利害關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)回避?！币簿褪钦f，如果行政程序違反了正當(dāng)程序，即使其并沒有違反法律的禁止性規(guī)定，人民法院也應(yīng)當(dāng)判決撤銷。