中國秦漢時期：漢初的郡國并行制

公元前206年秦朝滅亡以后，地方行政制度的設(shè)置發(fā)生了變化。項(xiàng)羽廢除了郡縣制，據(jù)有梁楚地九郡，自立為西楚霸王，并以楚義帝的名義將其余郡縣劃分為18個王國，分封給滅秦的功臣、舊六國貴族和秦降將。在形式上恢復(fù)了"封建制"。在楚漢戰(zhàn)爭中，劉邦為了聯(lián)合力量打敗項(xiàng)羽，不太情愿地分封了一些重要將領(lǐng)為王。到公元前202年漢王朝正式建立時，劉邦已分封了7個異姓王，即楚王韓信、梁王彭越、淮南王英布、趙王張耳、燕王臧荼、韓王信、衡山王吳芮(ruì）。韓信手握重兵，可說是自立為王，不過是名義上得到劉邦的加封，由齊王改封為楚王；封彭越為梁王是對他參加垓下之戰(zhàn)的酬勞；英布、吳芮、張耳、臧荼4人和劉邦一樣都是西楚霸王項(xiàng)羽分封的。重新封英布是爭取他叛楚，重新封張耳是承認(rèn)他收復(fù)趙地的既成事實(shí)，分封韓王信也是為了反對項(xiàng)羽，封給吳芮的四郡，除長沙外，象郡、桂林、南海都在南越王趙佗統(tǒng)治之下。異姓王擁兵自重，占地廣大，約當(dāng)六國故地。

劉邦把以首都長安為中心的舊秦國及其附近地區(qū)劃分為15個郡，實(shí)行郡縣制度。漢初地方行政制度郡國與封國并行，即郡國并行制。

1.漢初諸侯王國的變化

分封異姓諸王，是劉邦對付項(xiàng)羽的權(quán)宜之計(jì)，這一策略在戰(zhàn)勝項(xiàng)羽的斗爭中也的確收到了巨大成效。楚漢戰(zhàn)爭結(jié)束以后，劉邦成了大一統(tǒng)的封建帝王。在他看來，異姓諸侯王的作用不僅喪失，而且還成為劉氏天下的嚴(yán)重威脅。因此，在他登上皇帝寶座后就開始一一鏟除異姓王。

首先被消滅的是燕王臧荼。臧荼本是項(xiàng)羽的部將，中途降漢，和劉邦關(guān)系最疏遠(yuǎn)。劉邦即位以后，只有臧荼一個異姓王沒有受到加封。公元前202年十月，臧荼在惶惶不安的心境中起兵反漢。劉邦率兵討平后，改封親信大巨太尉盧綰為燕王。盧綰和劉邦同里同日生，是劉邦幼年的同窗好友。

其次被消滅的是楚王韓信。公元前201年十二月，劉邦派到楚地的耳目報(bào)告韓信"行縣邑，陳兵出入"，有謀反之嫌。加之韓信窩藏楚將鐘離昧，劉邦遂對這一并不符合事實(shí)的密報(bào)深信不疑。劉邦采用陳平之謀，宣稱要巡游云夢澤(今洪湖洞庭湖一帶），約定在陳會晤諸侯王。韓信為解除劉邦的懷疑，逼死鐘離昧，將他的首級獻(xiàn)給劉邦。韓信一到陳地，即被拿下，以被告謀反罪押往洛陽。大概是查無實(shí)據(jù)吧，劉邦赦免了他，貶為淮陰侯，留在京師監(jiān)視起來。至公元前196年，呂后以謀反罪名殺死韓信。

繼韓信之后，劉邦又以謀反為借口，先后殺掉了梁王彭越和九江王英布，韓王信和燕王盧綰逃往匈奴，趙王張敖(張耳之子）被廢為列侯。在劉邦死前(公元前256-前195年），除長沙王吳芮外，異姓王都被消滅了。

長沙王得以幸存，是因?yàn)榉鈬нh(yuǎn)，民戶微少，構(gòu)不成對漢中央政權(quán)的威脅，又處在漢與南越的緩沖地帶，可以作為防御南越的前哨，所以直到文帝時才因?yàn)闊o后而國除。

劉邦在翦除異姓王的同時，并沒有象秦代那樣在全國范圍內(nèi)實(shí)行郡縣制，而是分封了一批劉姓子弟為王。劉邦在總結(jié)秦亡的原因時，除了確認(rèn)暴虐是主要原因外，還認(rèn)為沒有分封同姓子弟為王也是秦短命的關(guān)鍵所在。認(rèn)為周行分封，享年八百；秦以孤立，十五年而亡。再者，在經(jīng)濟(jì)凋敝的條件下，高祖也無力直接控制全國。所以，劉邦在消滅異姓王的同時，又陸續(xù)分封了9個同姓王，想依靠劉氏宗族的力量，作為皇權(quán)的屏障。這九個同姓王是：齊王劉肥、楚王劉交、吳王劉濞、代王劉恒、淮南王劉長、梁王劉恢、趙王劉如意、淮陽王劉友、燕王劉建。劉邦晚年和群臣?xì)遵R盟誓："非劉氏而王者，天下共擊之"。以同姓王代替異姓王，在當(dāng)時確曾起到拱衛(wèi)中央皇權(quán)，鞏固劉氏天下的作用，但也種下了叛亂和分裂的禍根。

此時，同姓王國轄地達(dá)39個郡，而中央直接管轄的土地只有15個郡，其中還夾雜有許多侯國和公主的湯沐邑，要分去很多租稅。由此可見，漢初中央政權(quán)的力量雖然對每一個王國都占有壓倒優(yōu)勢，但如果幾個王國聯(lián)合起來，就能相當(dāng)或超過中央政權(quán)的力量。王國"大者跨州連郡，連城數(shù)十"，如齊國轄地6郡73縣，代、吳各轄地3郡53縣，楚國轄地3郡36縣。中央對封國的控制比較松弛，中央派太傅輔王，派丞相統(tǒng)理王國眾事，并規(guī)定沒有中央虎符不得發(fā)兵。但諸侯王的權(quán)力仍然很大，王國的政權(quán)機(jī)構(gòu)和中央基本相同，諸侯王可以任命自御史大夫以下的各級官吏，可以自征租賦，自鑄貨幣，自行紀(jì)年，實(shí)際上處于半獨(dú)立狀態(tài)。

高祖之世，劉氏諸王多未成年，王國的權(quán)力基本上掌握在相和太傅手中，分封的弊病尚未表現(xiàn)出來。呂后統(tǒng)治時期，打擊劉氏諸王，大封諸呂為王、侯，王國發(fā)生了分合變化。到呂后八年(公元前180年），共有諸侯王國14個。其中呂氏3國：燕、趙、呂(梁國更名）；詐惠帝子3國：常山(割趙）、淮陽、濟(jì)川(本齊濟(jì)南郡）；劉氏6國：淮南、代、吳、齊、楚、瑯邪(割齊）；張氏和吳氏各1國：魯(奪楚薛郡置）、長沙。

呂后死，劉氏諸王和西漢大臣合力平定了諸呂之亂，擁立代王劉恒為帝，即文帝。除長沙外，其余諸侯王都是劉姓，同姓王的勢力迅速膨脹起來。

漢初所封諸侯王，已歷兩、三代更迭，與文帝血統(tǒng)關(guān)系疏遠(yuǎn)，分封弊端顯露，諸侯王日益驕橫，"出入擬于天子"，甚至不聽天子詔令，露出不臣的跡象。

公元前177年，濟(jì)北王劉興居乘文帝去太原迎擊匈奴入侵之機(jī)，從濟(jì)北舉兵反叛，為王國武裝反抗中央之始。3年后，又發(fā)生了淮南王劉長謀反事件。兩次叛亂雖然很快被平定下去，但王國和中央的尖銳矛盾并未緩解。

當(dāng)時，許多人都認(rèn)識到了諸侯王國潛在的威脅，認(rèn)為在安寧的表象后面潛藏著巨大的危機(jī)，好比是"抱火厝之積薪之下而寢其上，火未及燃，因謂之安"，紛紛尋求解決矛盾的辦法。文帝劉恒在鞏固了自己的地位以后，于公元前164年采用賈誼的建議，實(shí)行"以親制疏"和"眾建諸侯而少其力"。文帝把自己的兒子封在梁國，封國擴(kuò)大到"大縣四十余城"，以抵制血緣疏遠(yuǎn)的諸王；分齊國之地為7國，分淮南國之地為3國，把王國分小，以削弱諸侯王的實(shí)力。這時王國總數(shù)增加到17個，即高祖末年的9國(本10國，荊王賈無后，國除）加上濟(jì)北、濟(jì)南、淄川、膠東、膠西、城陽(分齊置）及盧江、衡山(分淮南置）8國。文帝末年，異姓長沙國因無后除。

景帝劉啟(公元前156-前141年）即位時，中央和諸侯王之間的矛盾更加尖銳。景帝繼續(xù)推行以親制疏的策略。在即位的第二年(前155年），封親子6人為王，新封6國為河間、廣川、臨江、汝南、淮陽和長沙，加上文帝末年的16國，此時共有王國22個?？墒牵杂H制疏之策只能在一定時期內(nèi)增加與血緣較疏的王國抗衡的力量，不可能從根本上解決王國問題。

繼賈誼之后，晁錯多次向文帝建議削奪諸侯王的封地，收歸中央，但文帝沒有接受。景帝時，吳王劉濞圖謀叛亂的形跡更加明顯，晁錯又上"削藩策"。他認(rèn)為諸侯王"削之亦反，不削亦反。削之，其反亟，禍小；不削之，其反遲，禍大"。景帝采納晁錯的建議，先后削奪了趙國的常山郡，楚國的東海郡以及膠西國的6個縣。公元前154年，又準(zhǔn)備削奪吳國會稽郡和豫章郡，吳王劉濞乘機(jī)糾合楚、趙、膠西、膠東、淄川、濟(jì)南等6國，借口"請誅晁錯，以清君側(cè)"，發(fā)動了叛亂，史稱"七國之亂"。西進(jìn)叛軍遇到梁王劉武的頑強(qiáng)抵抗，景帝派太尉周亞夫率大軍平叛，只用了3個月時間叛亂就平定了。七國之亂的平定是西漢從諸王割據(jù)走向中央集權(quán)的重大轉(zhuǎn)折。公元前145年，景帝下令縮減王國的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，降低王國官職的等級，改丞相為相，掌王國政事；內(nèi)史治民和郡太守相同，直接聽命于中央；取消御史大夫、廷尉、宗正等官職，將王國官吏任免權(quán)收歸中央，"令諸侯王不得復(fù)治國"。至此，諸侯王強(qiáng)大難制的問題基本得到解決，王國名為封區(qū)，實(shí)際上成為中央直接管轄的郡一級地方行政單位。

2.漢初的郡縣制

漢初郡縣制僅限于故秦地及其附近地區(qū)，制度沿襲秦朝的郡縣二級制。

郡是地方最高一級政權(quán)?？さ拈L官郡守，漢景帝時改名為太守，對一郡之事無所不統(tǒng)，不但行政、財(cái)政、司法，甚至連軍事也由郡守執(zhí)掌。漢制，軍權(quán)分為發(fā)兵權(quán)和領(lǐng)兵權(quán)，發(fā)兵權(quán)屬于皇帝，郡的領(lǐng)兵權(quán)屬于郡守的佐官都尉。

皇帝發(fā)兵以虎符為憑，而虎符發(fā)給郡守，不發(fā)給都尉，目的是防止郡守或都尉控制地方軍權(quán)。每年秋天，郡守主持都試(軍事演習(xí)）以講武?？ぶ腥舭l(fā)生武裝暴動，太守要率兵前往鎮(zhèn)壓。由于郡守兼領(lǐng)武事，故時人常以"郡將"稱之。

郡的長官，除郡守外，還有尉，景帝時改尉為都尉。都尉的職責(zé)是輔助郡守典領(lǐng)軍隊(duì)。都尉和郡守的治所可分設(shè)于兩地。都尉也設(shè)府置官屬，在郡中和太守并重，有時可代太守行事。

郡府機(jī)構(gòu)十分龐大，組織嚴(yán)密。秩二百石以上的郡府僚佐由中央任命，百石以下則由郡守自行辟除委任。屬官有丞、五官掾、主簿、督郵、諸曹掾史?？へ┲砻袷拢骞俎蚴翘氐墓呻?。主簿管文書。督郵監(jiān)察各縣，管制地方奸猾豪強(qiáng)?？ぴO(shè)置諸曹，分管具體事務(wù)?？げ苡惺畮追N之多，如功曹專管官吏選署升黜，戶曹主民戶、祠祀、農(nóng)桑，金曹主錢幣及鹽鐵生產(chǎn)，辭曹、決曹主辭訟、斷罪決獄，倉曹管倉廩積貯，賊曹主捕盜賊，漕曹主漕運(yùn)糧谷，等等。每曹皆置掾、史主其事，秩為百石。也有不置曹而設(shè)掾者，如學(xué)官掾主郡學(xué)校事，市掾管理市場交易，都水掾、道橋掾主管水利興修、造橋筑路等。掾史之下還有書佐、循行、幹等小吏。

郡下置縣。漢代列侯所食之縣叫侯國，皇后、太子、公主所食之縣叫邑，邊遠(yuǎn)地區(qū)少數(shù)民族居住之縣稱道。所以，漢代縣一級行政區(qū)劃的名稱有縣、國、邑、道4種。列侯的侯國和諸侯王的諸侯國不同，侯國由中央委派相管理，其職掌和縣令(長）相同，歸所在郡守統(tǒng)轄。列侯僅取衣食租稅，與侯國的相沒有隸屬關(guān)系。

漢縣多因襲秦制，以令、長為一縣的長官。令、長的職責(zé)是掌管一縣的治安、刑訟及賦斂徭役等事。令、長之下設(shè)丞1名，掌文書、倉庫和監(jiān)獄。

設(shè)尉1名，掌軍事，大縣則設(shè)左尉、右尉各1人。又設(shè)廷掾監(jiān)察鄉(xiāng)?？h也設(shè)有分掌具體事務(wù)的幾個曹，每曹的掾、史由令、長辟除委任?？h以下的基層組織仍為鄉(xiāng)、里。西漢稱一里之長為里正。

秦漢的郡縣制代替周朝的分封制，地方分權(quán)發(fā)展為中央集權(quán)，改變了以往干弱枝強(qiáng)的局面，為此后二千年的地方行政體制所沿用。