本文摘自劉雪蓮：《從邊疆治理到邊境治理：全球治理視角下的邊境治理議題》第一部分。原文發(fā)表于《教學(xué)與研究》2017年第2期，如有引用，請以發(fā)表刊物為準(zhǔn)。

    作者：劉雪蓮，吉林大學(xué)行政學(xué)院國際政治系教授。

    全球化時代下跨境問題的應(yīng)對需求對于邊境地區(qū)的治理理念與方法提出了新的要求。傳統(tǒng)的邊疆治理框架對于邊境治理難以形成有效的指導(dǎo)，這就需要重新從空間、內(nèi)涵與理論上構(gòu)建邊境治理的框架。邊疆與邊境作為邊疆治理與邊境治理的空間概念，具有相似性。但是邊疆與邊境概念的空間范疇不同造就了兩者所考慮的目的、手段、問題各不相同，從而所使用的治理理念與方式也各有特點。因此，區(qū)分邊疆治理與邊境治理就需要從兩者空間概念為基礎(chǔ)入手進行分析。但在以往的研究中，邊疆、邊界、邊境等概念常被大量混用，并沒有做細(xì)致的劃分，為了理清邊疆治理與邊境治理，需要將相關(guān)概念作區(qū)分。

    邊疆（ｆｒｏｎｔｉｅｒ）通常指領(lǐng)土或疆域邊緣的區(qū)域。例如在《古今漢語詞典》中：“邊疆，靠近國界的領(lǐng)（疆）土”，在《當(dāng)代國語大辭典》也有相類似的表述：“邊疆，在國土邊境附近的疆域”。由此可以看出，在我國傳統(tǒng)話語體系中的邊疆概念即主要指陸疆，也就是陸地邊界內(nèi)的國家領(lǐng)土，核心的界定標(biāo)準(zhǔn)是處于國家領(lǐng)土的邊緣部分。在《人文地理學(xué)詞典》中，邊疆是指兩國間的政治分界線或國內(nèi)的定居區(qū)和無人居住區(qū)之間的界線寬度不等的地帶?！冬F(xiàn)代地理政治學(xué)》指出，“邊疆是相對于國家的首都和核心區(qū)而言的，是距離首都和核心區(qū)較遠(yuǎn)的地區(qū)”。邊疆的空間概念自邊界誕生以來也發(fā)生了新的變化，“邊疆不再是王朝國家時代從核心區(qū)自內(nèi)而外的延伸區(qū)域，而是由主權(quán)國家的國家邊界自外向內(nèi)圈定的特定空間”。所以，現(xiàn)代意義上的邊疆是主權(quán)國家邊界內(nèi)側(cè)的一定范圍，通常是指遠(yuǎn)離歷史核心的國家領(lǐng)土部分。

    而現(xiàn)代意義上的邊界概念比邊疆誕生較晚，自民族國家體系建立以來，國家間通過雙邊與多邊條約確立的各國國家權(quán)力的界限，即稱之為邊界（ｂｏｕｎｄａｒｙ）。邊界是劃分不同政治實體及其管轄地域的政治地理界限，是一條具有主權(quán)顯示度的“沒有寬度的線”?！冬F(xiàn)代地理政治學(xué)》認(rèn)為：“邊界是有主權(quán)的國家行使其主權(quán)的界限。國際法規(guī)定：國家的邊界是指分割一個國家的領(lǐng)土和另一個國家的領(lǐng)土，或一個國家的領(lǐng)土和未被占取的土地、一個國家的領(lǐng)土和公海以及國家領(lǐng)空和外層空間的想象的界限”。而早期邊境的概念與邊界有很大的相似性，僅作為分隔主權(quán)國家或者不同群體之間的分界線，它可以是有形的、也可以是無形的，可以是自然的、也可以是人為的。２０世紀(jì)９０年代后線性邊境轉(zhuǎn)型為作為場所的邊境，邊境綜合理解為不同社會空間的差異能夠得以交流的場所。所以現(xiàn)代意義上的邊境（ｂｏｒｄｅｒ）或邊境地區(qū)（ｂｏｒｄｅｒｌａｎｄ）在政治地理學(xué)上指鄰近邊界、國界的區(qū)域范圍。邊境地區(qū)通常是指邊界線兩側(cè)區(qū)域，邊境地區(qū)直接依賴于邊界線的存在，并以邊界線的變更為轉(zhuǎn)移。邊界是邊境的存在基礎(chǔ)，但是有邊界卻不一定有邊疆。邊疆的存在及范圍與領(lǐng)土的大小是成正比的，國家面積大，邊疆與國家歷史核心的距離遠(yuǎn)，邊疆就客觀存在且范圍較大，反之則只可能出現(xiàn)邊界所處的邊境地區(qū)。例如直至當(dāng)今我國的寧夏、青海、甘肅等部分非沿邊省份也依舊被認(rèn)為是邊疆地區(qū)，但是其早已不再是邊界所在的省份，而四川、遼寧等沿邊省份卻早已淡出了現(xiàn)代的邊疆話語使用范疇。

    空間概念上的區(qū)別，使概念本身蘊含了不同的政治內(nèi)涵。邊疆是傳統(tǒng)大國的固有屬性，而邊境則是國家間的共有跨境區(qū)域。在王朝國家時期，邊疆只是國家疆域的邊緣地帶，負(fù)責(zé)拱衛(wèi)國家的中心區(qū)域，為國家提供不可或缺的資源。而少數(shù)民族林立，經(jīng)濟發(fā)展水平落后，與漢族相區(qū)別的文化傳統(tǒng)成為了邊疆的標(biāo)簽。所以“邊疆就是王朝國家疆域內(nèi)與核心區(qū)有著顯著區(qū)別，并且需要采取特殊方式治理的區(qū)域”。就此來看，疆域龐大的國家或者帝國才會具有距離核心區(qū)如此偏遠(yuǎn)的邊疆，并且以邊界與邊疆和核心區(qū)之間的分界為兩點構(gòu)成拱衛(wèi)中心的戰(zhàn)略縱深地帶。因此邊疆這一概念早在民族國家前期就是一個大國或者帝國才能夠使用的概念。進入近現(xiàn)代以來邊疆的范疇經(jīng)由邊界的限定產(chǎn)生范圍上的變化，但是邊疆仍然是分析大國邊界內(nèi)側(cè)與歷史核心區(qū)域相比處于邊緣的領(lǐng)土所使用的概念?！斑@是因為民族國家主權(quán)的絕對性在某些方面切斷了邊疆與邊界之外區(qū)域之間的聯(lián)系，這強化了國內(nèi)的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)，邊疆的邊緣性不斷地被再生產(chǎn)出來”。而邊境地區(qū)并非是大國專有，凡是民族國家間只要有邊界都存在邊境地區(qū)，從空間地理的范疇來看，邊境地區(qū)遠(yuǎn)小于邊疆，但是卻橫跨邊界，包含了邊疆所不包括的鄰國邊界線附近的領(lǐng)土，具備了跨境的特質(zhì)。

    邊疆是動態(tài)的觀念構(gòu)建的產(chǎn)物，而邊境則因依托邊界的地理現(xiàn)實而相對穩(wěn)固。邊疆是一個與歷史核心區(qū)相對存在的概念，所以隨著其與歷史核心區(qū)的分界線的變化，在空間范疇上呈現(xiàn)出一定的動態(tài)變化。隨著“邊疆治理的持續(xù)進行并取得成效，邊疆在經(jīng)濟發(fā)展和中華文化教化基礎(chǔ)上構(gòu)建起的與核心區(qū)同質(zhì)的東西越來越多。這種同質(zhì)性增加得最多的當(dāng)屬邊疆與核心區(qū)分界線附近的地區(qū)。隨著邊疆與核心區(qū)分界區(qū)域同質(zhì)性的增加，邊疆與核心區(qū)的分界便緩慢地向外推移”。例如清朝年間曾將湖南、云南與貴州交界的地區(qū)稱為“苗疆”，并設(shè)置“新疆六廳”進行治理，而當(dāng)“中國步入近代以后，中央政府與苗疆流官之間交流的文件再也沒有出現(xiàn)“新疆”字樣，“苗疆”在２０世紀(jì)六七十年代成為中國的“腹地”。所以通常所說的邊疆，乃國家疆域的邊緣部分，并不是純客觀的存在，而是在客觀基礎(chǔ)上進行主觀構(gòu)建的產(chǎn)物。邊境是作為依托邊界而生的地理現(xiàn)實，其范圍是以邊界的兩側(cè)為劃分標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)階段，針對邊境的空間范疇有兩種界定方法：一種是以邊民互市貿(mào)易區(qū)的方式界定邊境空間，中華人民共和國海關(guān)總署規(guī)定，邊民互市貿(mào)易區(qū)“系指邊境地區(qū)邊民在邊境線２０公里以內(nèi)、經(jīng)政府批準(zhǔn)的開放點或指定的集市”，即邊境地區(qū)是以邊界線為起點向兩側(cè)延伸２０公里，總共４０公里的范疇。這種劃分方法清晰，但是互市貿(mào)易區(qū)分布較少，難以涵蓋所有的邊境。另一種劃分方法為邊境城市劃分法，以邊界線附近的邊境城鎮(zhèn)為核心，對稱兩側(cè)的城鎮(zhèn)到邊界線的區(qū)域為邊境地區(qū)。而無論哪種劃分方法，邊境的核心都是圍繞著邊界產(chǎn)生。而邊界一經(jīng)劃定，則受到國際條約和國家間承認(rèn)的保障，邊界的變更直接意味著國家主權(quán)的此消彼長，所以相應(yīng)邊境也是一個相對穩(wěn)固的區(qū)域。

    邊疆的概念自千百年以來凝結(jié)了國家中心論的思想，而邊境則是一個相對客觀的地理概念?，F(xiàn)代邊疆已經(jīng)不再單純指領(lǐng)土邊疆，“全球化的擴散推動邊疆突破了有形的領(lǐng)土邊界而形成新的無形邊疆，包括了由陸疆、海疆、空疆構(gòu)成的領(lǐng)土邊疆和由利益邊疆、信息邊疆、文化邊疆、太空邊疆構(gòu)成的戰(zhàn)略邊疆”。而戰(zhàn)略邊疆通常被認(rèn)為是“一國國力和影響力所能達(dá)到的、可控制的地理與空間區(qū)域，它是國家實力、戰(zhàn)略意志以及國家戰(zhàn)略能力的投射范圍”，戰(zhàn)略邊疆的維護以保護國家海外利益的“利益邊疆”為考量。這也就導(dǎo)致了“國家利益的邊界必然隨之向外延伸”，按照現(xiàn)實主義國家利益排他性的觀點，邊疆的思維體系蘊含著排外的因子。邊境與邊疆不同，還尚未具有諸多的延伸性內(nèi)涵，邊境的地理含義在全球化時代已經(jīng)不僅是線性的邊界，而且是場所的邊界。

    邊境是兩個或多個國家司法管轄和行政管轄的邊緣地帶，由于多方管轄的交織與權(quán)力的真空，邊境自然成為罪犯的重要聚集地。同時邊境也是邊境民族身份的制造者，某種意義上民族身份超越了邊境的地理限制，是邊境兩側(cè)人員來往的助推器。邊境地區(qū)在全球化的背景下成為跨境流動人口的主要聚集區(qū)，是國家與國家之間利益交換的必然場所，跨境的經(jīng)貿(mào)合作是邊境的主要活動。

    綜上，邊疆是一個與國家歷史核心相比較所產(chǎn)生的動態(tài)概念，這個概念自誕生以來蘊含著國家中心論的色彩，以此為邏輯的邊疆治理思維更多體現(xiàn)了排外性與封閉型。即“強調(diào)邊疆的地理與政治特征而相對忽視邊疆的文化延伸，強調(diào)邊界的阻隔效應(yīng)而非溝通功能，強調(diào)邊疆的穩(wěn)定而非發(fā)展等，可以說這就構(gòu)成了近代以來特別是新中國成立之后邊疆治理理念的基本內(nèi)容”。在應(yīng)對全球化所帶來的跨境問題時，排外的邏輯體系易導(dǎo)致封閉或者單一性的政策，顯然不適合。同時邊疆作為一個逐漸被內(nèi)化的概念在諸多沿邊的省份已經(jīng)不復(fù)存在，以邊疆的思維來考慮邊境治理的問題顯然不足。邊境作為一個圍繞邊界存在的場所，是所有沿邊省份與周邊國家所共有的區(qū)域，是一個相對客觀的地理概念，具有跨境的特質(zhì)。在全球治理多主體共同參與的前提下，邊境治理將以跨境特質(zhì)的邊境為治理區(qū)域，以此尋求跨境問題的解決之道。