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撫州立法故事：設(shè)區(qū)的市立法權(quán)有限

黃璞琳

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2023年修正的《中華人民共和國立法法》第八十一條第一款規(guī)定：設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)、基層治理等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行。

即，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)是有限的，立法事項(xiàng)主要是“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)、基層治理等方面的事項(xiàng)”（2015年《立法法》是規(guī)定“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”），且不得與上位法相抵觸。

2023年《立法法》第十一條，還規(guī)定了全國人大及其常委會專屬立法事項(xiàng)：如，各級人大和“一府一委兩院”的組織和職權(quán)、基層群眾自治制度、犯罪和刑罰、剝奪或限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、稅收基本制度、征收征用非國有財(cái)產(chǎn)、民事基本制度、訴訟制度和仲裁基本制度等。對這些事項(xiàng)，不管是國務(wù)院行政法規(guī)，還是各省級人大及其常委會、設(shè)區(qū)的市人大及其常委會，都無權(quán)作出創(chuàng)設(shè)性規(guī)定。

根據(jù)《行政強(qiáng)制法》，地方性法規(guī)設(shè)定行政強(qiáng)制措施，僅限查封、扣押兩類，且必須是相關(guān)領(lǐng)域尚無國家立法；同時，停水?dāng)嚯姷刃姓?qiáng)制執(zhí)行措施，只能由全國人大或其常委會設(shè)定，國務(wù)院和地方立法都無權(quán)設(shè)定?！稉嶂菔虚T前三包管理規(guī)定》曾想授權(quán)城管部門對違反門前三包管理規(guī)定開展經(jīng)營活動且拒不改正的經(jīng)營者，采取查封扣押強(qiáng)制措施。但省人大常委會法工委認(rèn)為：國務(wù)院《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》未設(shè)定查封、扣押等行政強(qiáng)制措施，因此，地方性法規(guī)在市容和環(huán)境衛(wèi)生管理領(lǐng)域也就無權(quán)創(chuàng)設(shè)行政強(qiáng)制措施。

《撫州市住宅區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例（草案）》審議修改時，市人大常委會有組成人員建議，對業(yè)主惡意拖欠物業(yè)服務(wù)費(fèi)行為，應(yīng)立法允許采取停水停電措施。但是，用水用電屬公民重大民事權(quán)益，地方立法無權(quán)設(shè)定停水停電的強(qiáng)制執(zhí)行措施。

《撫州市電動自行車通行管理?xiàng)l例（草案）》審議修改時，市人大常委會有組成人員提出，應(yīng)當(dāng)立法強(qiáng)制投保電動自行車責(zé)任險(xiǎn)。但是，根據(jù)《保險(xiǎn)法》的規(guī)定，地方性法規(guī)無權(quán)設(shè)定強(qiáng)制保險(xiǎn)制度。

《撫州市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例（草案修改初稿）》曾準(zhǔn)備規(guī)定，養(yǎng)犬登記證、犬牌、犬只電子識別標(biāo)識的工本費(fèi)，由養(yǎng)犬人承擔(dān)。養(yǎng)犬登記屬于行政許可，但根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，只有法律、行政法規(guī)可以規(guī)定行政許可收費(fèi)事項(xiàng)，地方性法規(guī)無權(quán)規(guī)定行政許可收費(fèi)。因此，《撫州市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》無權(quán)規(guī)定收取養(yǎng)犬登記證等工本費(fèi)。

《撫州市電動自行車通行管理?xiàng)l例（草案）》審議修改時，曾有意見提出，為了更有效地防范減少交通事故，應(yīng)當(dāng)禁止飲酒后、服用國家管制的精神藥品或者麻醉藥品后駕駛電動自行車尤其是非標(biāo)電動自行車。但是，全國人大常委會法工委2020年回復(fù)江西省人大常委會法工委意見指出，法律行政法規(guī)沒有禁止酒后駕駛電動自行車（對醉酒駕駛非機(jī)動車作了禁止性和處罰規(guī)定），行政處罰法正在修改，擬擴(kuò)大地方立法權(quán)限，但在行政處罰法修改前，地方性法規(guī)還不宜對酒后駕駛電動自行車增設(shè)禁止性和處罰規(guī)定。當(dāng)年制定的《撫州市電動自行車通行管理?xiàng)l例》，未能就禁止酒后駕駛電動自行車及非標(biāo)電動自行車作出規(guī)定。不過，2021年《行政處罰法》第十二條第三款規(guī)定，“法律、行政法規(guī)對違法行為未作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)為實(shí)施法律、行政法規(guī)，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰……”

國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第十四條第三款規(guī)定，“禁止在法律、法規(guī)規(guī)定之外要求市場主體提供財(cái)力、物力或者人力的攤派行為。市場主體有權(quán)拒絕任何形式的攤派。”第二十五條規(guī)定，“設(shè)立政府性基金、涉企行政事業(yè)性收費(fèi)、涉企保證金，應(yīng)當(dāng)有法律、行政法規(guī)依據(jù)或者經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。……”即，地方性法規(guī)無權(quán)設(shè)立政府性基金、涉企行政事業(yè)性收費(fèi)、涉企保證金，但可要求市場主體承受合理的人財(cái)物方面的負(fù)擔(dān)?！稉嶂菔凶≌瑓^(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》第十六條第一款規(guī)定，“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在申請不動產(chǎn)權(quán)屬首次登記前，籌集首次業(yè)主大會會議的籌備經(jīng)費(fèi)……”此規(guī)定就不屬“政府性基金、涉企行政事業(yè)性收費(fèi)、涉企保證金”，而是對建設(shè)單位與業(yè)主之間籌集“首次業(yè)主大會會議的籌備經(jīng)費(fèi)”的方式作出規(guī)定，不違反《優(yōu)化營商環(huán)境條例》前述規(guī)定。