觀點：

政府屬于《民法典》中的機關法人，其完全可以作為民事合同一方主體從事民事活動。其次，會議紀要內容如不涉及行政管理或公共服務，可由雙方約定民事權利義務。最后，會議紀要可由行政機關作為平等主體進行磋商，具備作為合同基本內容的主體、標的、履行方式等三要素，并未體現(xiàn)行政法上的權利義務關系，如認定會議紀要系民事合同，依據(jù)民事合同主張權利。

分析：

一、會議紀要作為合同的判斷標準

會議紀要通常是記錄會議或磋商談判的過程和所達成原則性意見。會議紀要是否可以被認定為合同，要看會議紀要是否包含合同的要素，如合同主體、意思表示及具有可執(zhí)行性等條件?！?/span>民法典》第464條第1款規(guī)定，合同是民事主體之間設立、變更、終止民事法律關系的協(xié)議。關于會議紀要的性質、效力和權利義務關系，要從其形式和內容進行分析，如符合《民法典》第464條的規(guī)定，具備合同的基本特征，則應被認定為合同。會議紀要不能僅因為其名字就被視為政府內部文件而不被認定為合同。會議紀要是否具有合同效力取決于是否經過雙方當事人協(xié)商而意思表示一致，如果雙方以會議紀要的形式，以平等主體身份對具體合作內容進行充分磋商，充分體現(xiàn)雙方意思自治，且該內容是明確且可執(zhí)行的，此種情況下，應當認為會議紀要具有合同效力，應當被作為合同看待。總之，對雙方平等主體設立權利義務關系并達成合意的會議紀要是民事合同且具有法律效力。

二、行政協(xié)議與民事合同的聯(lián)系與區(qū)別

行政協(xié)議本質上屬于契約，與民事合同具有很多相同點。關于二者的區(qū)別，主要體現(xiàn)為以下六點：第一，行政協(xié)議是行政機關為了實現(xiàn)行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權利義務內容的協(xié)議；而民事合同是平等主體的自然人、法人、非法人組織之間設立、變更、終止民事權利義務的協(xié)議。第二，行政協(xié)議可以約定管轄，不能約定仲裁；而民事合同既可以約定管轄也可以約定仲裁。第三，行政協(xié)議簽訂的一方必然是行政主體，民事合同無此要求。第四，行政協(xié)議雙方當事人的法律地位并不完全平等，且行政主體享有行政優(yōu)益權；而民事合同雙方地位平等。第五，行政協(xié)議無效的情形指《行政訴訟法》上規(guī)定的“重大且明顯違法情形”，也可以適用民事法律規(guī)范確認行政協(xié)議無效，其可撤銷情形也適用民事法律規(guī)范關于可撤銷情形的規(guī)定。而民事合同無效及可撤銷的情形則由《民法典》等民事法律規(guī)范進行規(guī)定。第六，法院審理行政協(xié)議案件，可以參照適用民事法律規(guī)范關于民事合同的相關規(guī)定，而審理民事合同案件，則只能適用民事法規(guī)范。

行政協(xié)議與民事合同的區(qū)別可以從三個方面進行判斷：（1）是否具有行使行政職權、履行行政職責的內容；（2）是否為實現(xiàn)公共利益或行政管理的目標；（3）行政機關依據(jù)協(xié)議約定或法律規(guī)定是否享有單方解除、變更協(xié)議等行政優(yōu)益權。

三、民事合同當事人不能行使行政協(xié)議中的行政優(yōu)益權

行政優(yōu)益權是國家為確保行政主體有效地行使職權，切實地履行職責，圓滿實現(xiàn)公共利益的目標，而以法律法規(guī)等形式賦予行政主體享有各種職務上或物質上優(yōu)益條件的資格，包括行政優(yōu)先權和行政收益權?！?/span>行政協(xié)議司法解釋》以司法解釋的方式在第16條第1款規(guī)定了在行政協(xié)議中行政優(yōu)益權的內容。從該條規(guī)定來看，行政優(yōu)益權在行政協(xié)議中的典型體現(xiàn)為法律規(guī)范賦予行政機關出于公共利益的原因，有突破合同約定、單方變更、解除協(xié)議的權力。且該權力的行使不需要征得協(xié)議相對人的同意而可以單方行使。這與民事合同注重尊重契約，合同自由等精神是不同的。政府一方行使行政優(yōu)益權后，協(xié)議相對人仍有權通過提起訴訟的方式尋求救濟。

民事合同的變更主要表現(xiàn)在《民法典》第543條規(guī)定的當事人協(xié)商一致，可以變更合同。當然，雙方協(xié)商變更不能損害國家利益和社會公共利益，其他方式的變更還包括依法律規(guī)定并通過法院判決或者仲裁機構的裁決進行變更，如《民法典》第533條規(guī)定的出現(xiàn)情勢變更的情形。所以在民事合同中，一般而言，未經雙方協(xié)商同意的單方面變更是無效的，這也是防止合同一方當事人擅自或者任意變更合同，濫用合同自由，破壞合同約束力。顯然，這與行政協(xié)議中行政優(yōu)益權的單方變更是不同的。

司法實踐中需要注意的是行政優(yōu)益權在行政協(xié)議中的運用。（2017）最高法行申3564號中對此作了詳細的論述。行政機關既然選擇以締結行政協(xié)議的方式“替代”單方行政行為，則應于締結協(xié)議后，切實避免再以單方行政行為徑令協(xié)議相對方無條件接受權利義務變動。如果出爾反爾，不僅顯失公平，亦違背雙方當初以行政協(xié)議而不是單方行政行為來形塑當事人之間法律關系的合意基礎。固然，基于行政協(xié)議和行政管理的公共利益目的，應當賦予行政機關一定的單方變更權或解除權，但這種行政優(yōu)益權的行使，通常須受到嚴格限制。首先，必須是為了防止或除去對于公共利益的重大危害；其次，當作出單方面調整或者單方面解除時，應當對公共利益的具體情形進行釋明；再次，單方調整須符合比例原則，將由此帶來的副作用降到最低；最后，應當對相對人由此遭受的損失依法或者依約給予相應補償。尤為關鍵的是，行政優(yōu)益權是行政機關在合同法的框架之外作出的單方處置，也就是說，行政協(xié)議本來能夠按照約定繼續(xù)履行，只是出于公共利益的考慮才人為地被變更或解除。如果是因為相對方違約致使合同目的不能實現(xiàn)，行政機關完全可以依照合同法的規(guī)定或者合同的約定采取相應的措施，尚無行使優(yōu)益權的必要。