▎一、房地產(chǎn)市場(chǎng)步入深度調(diào)整周期，行業(yè)進(jìn)入縮表出清階段

（一）房地產(chǎn)發(fā)展歷程回望

1980年是中國(guó)房地產(chǎn)發(fā)展的元年，鄧小平提出“出售公房，調(diào)整租金，提倡建議個(gè)人建房買(mǎi)房”，第一次把房子定義為商品，而此前，我國(guó)所有的居民住房一律由國(guó)家政策分配，不存在房地產(chǎn)交易市場(chǎng)。1987年深圳進(jìn)行了中國(guó)改革開(kāi)放首次土地的公開(kāi)拍賣(mài)，催化中國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)加速發(fā)展，標(biāo)志著中國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)開(kāi)始進(jìn)入商品化時(shí)代，但此時(shí)的房地產(chǎn)市場(chǎng)總體還處于探索階段。1993年上半年中國(guó)房地產(chǎn)價(jià)格達(dá)到頂峰，而下半年開(kāi)始，海南房地產(chǎn)泡沫破裂，全國(guó)房地產(chǎn)價(jià)格紛紛大跌，?？?0%以上地產(chǎn)公司倒閉破產(chǎn)。為了規(guī)范房地產(chǎn)管理，1994年國(guó)家頒布了《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》，對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)用地，以及房地產(chǎn)交易行為做了明確規(guī)定。1998年國(guó)務(wù)院發(fā)布《城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》，對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)的設(shè)立、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)行為和房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為作出了更為明確和具體的規(guī)定，為我國(guó)住房體制改革提供了法律依據(jù)。

自1998年我國(guó)全面終止福利分房，實(shí)行住房分配貨幣化后，房地產(chǎn)業(yè)開(kāi)始快速發(fā)展，伴隨著房地產(chǎn)發(fā)展的則是不斷調(diào)整的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策，在房地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)歷了多輪“上漲-調(diào)控-再上漲-再調(diào)控”后，國(guó)家房地產(chǎn)調(diào)控政策的主基調(diào)就一直是保持房?jī)r(jià)平穩(wěn)，抑制房?jī)r(jià)過(guò)快增長(zhǎng)。縱觀近20年來(lái)，房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展突飛猛進(jìn)，房地產(chǎn)企業(yè)從1998年的24378家發(fā)展到超過(guò)105000家，平均從業(yè)人數(shù)近2800000人，營(yíng)收規(guī)模20年來(lái)翻了26倍之多，當(dāng)然負(fù)債率也比較高，超過(guò)80%，房地產(chǎn)發(fā)展得到社會(huì)廣泛關(guān)注和政府的高頻調(diào)控。在不斷調(diào)整的宏觀政策之下，房地產(chǎn)發(fā)展成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的支柱產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)的發(fā)展攸關(guān)國(guó)計(jì)民生，牽動(dòng)居民、房企、上下游行業(yè)、地方政府、金融機(jī)構(gòu)等多方關(guān)注。

（二）房地產(chǎn)發(fā)展現(xiàn)狀及市場(chǎng)出清形勢(shì)

2020年下半年至2021年上半年，房地產(chǎn)銷(xiāo)售、投資快速增長(zhǎng)，成為疫情后支撐復(fù)工復(fù)產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的重要力量，但隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展邏輯發(fā)生轉(zhuǎn)變，其中轉(zhuǎn)變的一個(gè)突出反映就是房地產(chǎn)調(diào)控持續(xù)收緊，2021年年初開(kāi)始實(shí)施的“三條紅線(xiàn)”“兩集中”政策，本意是化解房地產(chǎn)行業(yè)為金融市場(chǎng)帶來(lái)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，讓房子回歸居住本質(zhì)，然而直接約束房企融資額度、約束居民和房企貸款的政策直接斷了房地產(chǎn)企業(yè)的流動(dòng)性。2021年下半年以來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)顯著降溫，銷(xiāo)售、投資出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，房地產(chǎn)形勢(shì)變化使得此前激進(jìn)加杠桿房企的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸暴露。2022年以來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)下滑，1—12月份全國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資132895億元，同比下降10%；房屋新開(kāi)工面積120587萬(wàn)平方米，下降39.4%，土地購(gòu)置面積10052萬(wàn)平方米，同比下降53.4%，商品房銷(xiāo)售面積135837萬(wàn)平方米，同比下降24.3%；房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)到位資金148979億元，同比下降25.9%，房地產(chǎn)市場(chǎng)景氣指數(shù)斷崖式下滑，整體呈現(xiàn)供需兩弱態(tài)勢(shì)。

如前所述，房地產(chǎn)發(fā)展與宏觀政策調(diào)控密不可分，面對(duì)房企困局，在堅(jiān)持“房住不炒”的原則下，本輪房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策不斷出臺(tái)，但由于前期房地產(chǎn)行業(yè)持續(xù)加杠桿，資金鏈高度緊張，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚，加之房地產(chǎn)銷(xiāo)售下滑、中小困難房企融資難度上升，部分房企資金鏈斷裂，而債務(wù)違約和期房爛尾反過(guò)來(lái)又加劇居民觀望和金融機(jī)構(gòu)惜貸情緒，房企流動(dòng)性緊張進(jìn)一步強(qiáng)化，房地產(chǎn)行業(yè)整體仍處于尋底、筑底階段，下行態(tài)勢(shì)尚未得到明顯遏制。從房地產(chǎn)發(fā)展歷程及統(tǒng)計(jì)部門(mén)有關(guān)房地產(chǎn)重要指標(biāo)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)情況來(lái)看，本輪房地產(chǎn)困局錯(cuò)綜復(fù)雜，在銷(xiāo)售回款大幅下降、弱信用資質(zhì)房企融資難的情況下，難以阻止房企違約事件的蔓延，無(wú)論是房企債務(wù)危機(jī)還是項(xiàng)目爛尾，均涉及居民、房企、上下游行業(yè)、地方政府、金融機(jī)構(gòu)等多方主體，各方有著不同的利益訴求、面臨不同的約束條件，同時(shí)又相互捆綁纏繞。從國(guó)家“救項(xiàng)目不救房企”的紓困策略來(lái)看，對(duì)于已經(jīng)無(wú)法救助或救助成本過(guò)高的企業(yè)，通過(guò)破產(chǎn)程序加快市場(chǎng)出清不失為當(dāng)下化解困局的優(yōu)選舉措。

（三）房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)程序?qū)Α案郝?lián)動(dòng)”機(jī)制的依賴(lài)性

房企破產(chǎn)程序?qū)Α案郝?lián)動(dòng)”機(jī)制具有較強(qiáng)的依懶性，這與房企在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)民生中的地位和作用密不可分。其強(qiáng)依懶性主要基于房地產(chǎn)業(yè)的以下特征：

1.房地產(chǎn)企業(yè)具有明顯的行業(yè)特殊性。從宏觀經(jīng)濟(jì)層面來(lái)看，房地產(chǎn)業(yè)涉及的規(guī)模大、鏈條長(zhǎng)、牽扯面廣，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中，在全社會(huì)固定資產(chǎn)投資中，在地方財(cái)政收入中，在金融機(jī)構(gòu)貸款總額中都占有相當(dāng)高的份額，對(duì)于經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定和風(fēng)險(xiǎn)防范具有重要的系統(tǒng)性影響。2013年至2022年近十年間，房地產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重均值為6.6%，加上建筑業(yè)增加值，這一比重將達(dá)到14%左右，且房地產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用大，房地產(chǎn)業(yè)與統(tǒng)計(jì)局行業(yè)分類(lèi)的42個(gè)行業(yè)中的38個(gè)都有關(guān)聯(lián)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱。地方政府財(cái)政嚴(yán)重依賴(lài)房地產(chǎn)業(yè)，2022年，五項(xiàng)房地產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)稅與國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入合計(jì)占地方綜合財(cái)政收入的47.1%。同時(shí)，住房問(wèn)題是事關(guān)民生的重大問(wèn)題，關(guān)系著千家萬(wàn)戶(hù)的基本生活保障，其消費(fèi)和投資的雙重屬性直接關(guān)涉社會(huì)穩(wěn)定?；谝陨显颍康禺a(chǎn)企業(yè)的健康發(fā)展和有序退出市場(chǎng)牽動(dòng)國(guó)家宏觀政策調(diào)控和地方政府的神經(jīng)。

2.房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)的社會(huì)關(guān)注度高。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)是一項(xiàng)經(jīng)營(yíng)性和投機(jī)性相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，具有投資活動(dòng)周期較長(zhǎng)，投入資金量大，開(kāi)發(fā)項(xiàng)目投資回收期長(zhǎng)，不確定風(fēng)險(xiǎn)較大等特點(diǎn)，我國(guó)房地產(chǎn)企業(yè)長(zhǎng)期依賴(lài)于高杠桿、強(qiáng)融資模式，加之我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)施商品房預(yù)售制度，預(yù)售資金監(jiān)管不到位等原因，一旦融資額度受限，高周轉(zhuǎn)無(wú)法持續(xù)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)極易因流動(dòng)性不足導(dǎo)致債務(wù)違約和“樓盤(pán)爛尾”。而債務(wù)違約、資不抵債進(jìn)入破產(chǎn)程序的房地產(chǎn)企業(yè)，往往存在無(wú)法按照合同約定實(shí)際交付房屋，購(gòu)房者無(wú)法入住期待已久的新房；建筑工程款無(wú)法按期支付，導(dǎo)致工人工資拖欠，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)至建筑業(yè)和建材業(yè)；民間借貸和金融借款無(wú)法如期償還，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)又將傳導(dǎo)到金融領(lǐng)域。因此，房地產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)程序后，基本都面臨債權(quán)人主體面廣量大、債權(quán)金額規(guī)模大、債權(quán)類(lèi)型形式多樣、法律關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜等局面，各方利益訴求沖突強(qiáng)烈、矛盾突出，極易引發(fā)群體性、突發(fā)性問(wèn)題。

3.房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)中政府機(jī)構(gòu)介入較深。如前所述，基于房地產(chǎn)企業(yè)的特殊性，行政權(quán)力對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)及其項(xiàng)目開(kāi)發(fā)進(jìn)行了全過(guò)程規(guī)制，在房地產(chǎn)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)報(bào)批報(bào)建過(guò)程中，一般要經(jīng)歷國(guó)有土地使用權(quán)獲取、建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可、建筑工程施工許可、商品房預(yù)售許可、建設(shè)工程竣工驗(yàn)收階段，其中有直接關(guān)聯(lián)的行政部門(mén)包括發(fā)展改革委、自然資源和規(guī)劃、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、人防、消防、綜合行政執(zhí)法、氣象、水務(wù)、交通等近20個(gè)行政部門(mén)，涉及行政權(quán)力事項(xiàng)多達(dá)近80項(xiàng)，涉及土地出讓金等政府基金性收入、行政性收費(fèi)及其他保證金等10余項(xiàng)。當(dāng)房地產(chǎn)企業(yè)陷入困局后，屬地政府及相關(guān)部門(mén)出于民生、穩(wěn)定和發(fā)展等考慮，往往會(huì)提前介入，予以一定的干預(yù)和救助，在行政權(quán)力干預(yù)無(wú)效后才會(huì)進(jìn)入破產(chǎn)的司法程序。當(dāng)然，政府部門(mén)的職責(zé)并未因房地產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)程序而結(jié)束，恰恰相反，在房地產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)后，其項(xiàng)目規(guī)劃調(diào)整、復(fù)工審批、權(quán)證辦理、公共服務(wù)配套供給、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)處置、稅費(fèi)調(diào)整、信訪(fǎng)維穩(wěn)等一系列社會(huì)衍生問(wèn)題離不開(kāi)甚至依賴(lài)于地方政府直接或間接的個(gè)案支持和服務(wù)，需要政府部門(mén)為破產(chǎn)程序提供便利，協(xié)調(diào)配合從而推動(dòng)破產(chǎn)程序順利進(jìn)行。

▎二、“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制發(fā)展現(xiàn)狀及運(yùn)行困境

（一）“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的重要性

為適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系發(fā)展，2007年頒布實(shí)施了新《企業(yè)破產(chǎn)法》，我國(guó)迎來(lái)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的新破產(chǎn)法時(shí)代，從政策性破產(chǎn)中的政府主導(dǎo)調(diào)整為市場(chǎng)化破產(chǎn)中的法院主導(dǎo)，正如王欣新教授在《府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制與破產(chǎn)案件審理》中所述“破產(chǎn)法是一個(gè)社會(huì)外部性極強(qiáng)的實(shí)踐性法律，在企業(yè)破產(chǎn)程序中除了要通過(guò)法定的程序解決債務(wù)清償、財(cái)產(chǎn)分配、企業(yè)挽救等破產(chǎn)法問(wèn)題外，還會(huì)產(chǎn)生一系列需要政府履行職責(zé)解決的與破產(chǎn)相關(guān)的社會(huì)衍生問(wèn)題”，而府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制正是《破產(chǎn)法》不完善及相關(guān)社會(huì)配套制度不健全情況下解決破產(chǎn)企業(yè)衍生社會(huì)問(wèn)題的一種有效機(jī)制。

（二）府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制的發(fā)展現(xiàn)狀

《2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議公報(bào)》強(qiáng)調(diào)“要依法為實(shí)施市場(chǎng)化破產(chǎn)程序創(chuàng)造條件”，隨后最高人民法院在2016年 5月6 日下發(fā)《依法開(kāi)展破產(chǎn)案件審理積極穩(wěn)妥推進(jìn)破產(chǎn)企業(yè)救濟(jì)和清算工作的通知》，2017年 8月16日下發(fā)的《關(guān)于為改善營(yíng)商環(huán)境提供司法保障的若干意見(jiàn)》，均要求建立、推進(jìn)府院破產(chǎn)工作統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制。2018年3月，最高人民法院發(fā)布的《全國(guó)法院破產(chǎn)審判工作會(huì)議紀(jì)要》指出，要健全破產(chǎn)審判工作機(jī)制，最大限度釋放破產(chǎn)審判的價(jià)值。2019年10月22日，國(guó)務(wù)院頒布的《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，明確規(guī)定縣級(jí)以上人民政府建立企業(yè)破產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制。為適應(yīng)營(yíng)商環(huán)境“辦理破產(chǎn)”指標(biāo)的要求，各級(jí)各地法院與屬地政府開(kāi)始意識(shí)到府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境方面的積極作用，于是各地陸續(xù)出臺(tái)省級(jí)“府院聯(lián)動(dòng)”制度性文件，基本構(gòu)建起府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制的運(yùn)行框架。

（三）“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的運(yùn)行困境

從各地發(fā)布的府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制文件來(lái)看，絕大數(shù)都是設(shè)立由地方政府分管領(lǐng)導(dǎo)、法院主要領(lǐng)導(dǎo)、政府部門(mén)分管負(fù)責(zé)人組成府院聯(lián)動(dòng)議事機(jī)構(gòu)，議事機(jī)構(gòu)設(shè)立聯(lián)絡(luò)處或辦公室，負(fù)責(zé)日常運(yùn)行工作。各地負(fù)責(zé)府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制日常運(yùn)行工作的機(jī)構(gòu)各有不同，比如江西省企業(yè)破產(chǎn)府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在省法院，貴州省的府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室分別設(shè)在省法院和省發(fā)展改革委，也有些城市府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在司法行政部門(mén)。府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制文件中一般都明確了各部門(mén)在府院聯(lián)動(dòng)中承擔(dān)的部門(mén)職責(zé)，但基本都缺乏后續(xù)府院聯(lián)動(dòng)的實(shí)施細(xì)則，對(duì)破產(chǎn)外部性問(wèn)題如何信息共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)等沒(méi)有具體規(guī)定，府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制實(shí)際上很難發(fā)揮常態(tài)化的協(xié)調(diào)推動(dòng)作用。同時(shí)，在府院聯(lián)動(dòng)中司法權(quán)和行政權(quán)的邊界在一些社會(huì)影響大的破產(chǎn)案件中容易搖擺，各部門(mén)對(duì)自身在府院聯(lián)動(dòng)中的定位不夠明確，要么不當(dāng)干預(yù)，行政權(quán)過(guò)度介入破產(chǎn)程序，試圖通過(guò)“政策”影響債權(quán)審查、超越破產(chǎn)程序等，這種情形在房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)中尤為明顯。要么在處理破產(chǎn)衍生問(wèn)題中推諉缺位，導(dǎo)致破產(chǎn)程序無(wú)法推進(jìn)。另外，府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制通過(guò)議事機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，存在的最大弊端就是缺失常態(tài)化和制度化，日常工作仍局限在重大事項(xiàng)一事一議，嚴(yán)重依賴(lài)于領(lǐng)導(dǎo)的重視程度和決策能力，對(duì)破產(chǎn)程序中疑難問(wèn)題缺少常態(tài)化的研究，導(dǎo)致破產(chǎn)衍生問(wèn)題仍然沒(méi)有得到制度性、政策性完善。

▎三、房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)程序中需“府院聯(lián)動(dòng)”解決的疑難問(wèn)題

如前文所述，基于房地產(chǎn)企業(yè)的行業(yè)特殊性、上下游產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性、債權(quán)類(lèi)型復(fù)雜性和利益主體涉眾性等特征，相較于其他行業(yè)市場(chǎng)主體而言，其破產(chǎn)程序社會(huì)外部性更強(qiáng)，與破產(chǎn)相關(guān)的社會(huì)衍生問(wèn)題更加集中和突出，司法權(quán)往往無(wú)法獨(dú)立協(xié)調(diào)解決。

（一）信訪(fǎng)維穩(wěn)中的研判處置

基于我國(guó)房地產(chǎn)企業(yè)的高杠桿、高負(fù)債、高融資的運(yùn)轉(zhuǎn)模式，進(jìn)入破產(chǎn)程序的房地產(chǎn)企業(yè)往往對(duì)外大量負(fù)債，牽涉數(shù)量龐大的購(gòu)房消費(fèi)者群體、拆遷安置群體、農(nóng)民工群體、公司職工、材料供應(yīng)商、建筑施工方、實(shí)際施工人、金融機(jī)構(gòu)等眾多利益主體。不同于其他行業(yè)，房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)面臨的利益主體中，絕大部分群體不是普通債權(quán)人，而是生存權(quán)可能受到侵害的特殊群體，比如購(gòu)房消費(fèi)者群體、拆遷安置群體、農(nóng)民工群體，他們受損的利益直接關(guān)乎生存根本，不穩(wěn)定因素較多，特別是在項(xiàng)目停工、工資停發(fā)、樓盤(pán)爛尾、房屋無(wú)法交付、過(guò)渡費(fèi)逾期支付、權(quán)證無(wú)法辦理等重點(diǎn)問(wèn)題上，以及在企業(yè)破產(chǎn)受理、債權(quán)審查、財(cái)產(chǎn)分配等關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)，極易發(fā)生群體性信訪(fǎng)維穩(wěn)事件。信訪(fǎng)維穩(wěn)是按照“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé),誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，由屬地政府和行業(yè)主管部門(mén)按照“一崗雙責(zé)”的要求具體落實(shí)，對(duì)于已進(jìn)入破產(chǎn)的房企來(lái)說(shuō)，司法權(quán)的介入可能會(huì)在一定程度上緩和社會(huì)矛盾，但也可能會(huì)因?yàn)樗痉?quán)和行政權(quán)銜接不暢或信息隔離激化矛盾。因此，即便管理人制定維穩(wěn)預(yù)案，但其不穩(wěn)定因素排查、形勢(shì)研判、風(fēng)險(xiǎn)處置還應(yīng)以地方政府作為主導(dǎo)力量，法院、屬地政府和管理人之間建立信息互通共享渠道，建立維穩(wěn)和處突協(xié)同機(jī)制，對(duì)破產(chǎn)推進(jìn)中各關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)可能存在的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研判，及時(shí)處早處小，最大限度降低社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

（二）復(fù)工續(xù)建中的報(bào)批報(bào)建

房地產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)程序后，或多或少都存在在建工程情況，也有個(gè)別清算項(xiàng)目已全部建設(shè)完畢，但因建設(shè)手續(xù)不齊全、建設(shè)程序不規(guī)范導(dǎo)致項(xiàng)目未完成驗(yàn)收、達(dá)不到交付條件或權(quán)證無(wú)法辦理等問(wèn)題，需要管理人對(duì)在建工程復(fù)工續(xù)建、手續(xù)完善等進(jìn)行評(píng)估，對(duì)恢復(fù)施工的可行性、必要性進(jìn)行調(diào)查和論證。結(jié)合市場(chǎng)行情、購(gòu)房人意愿、投資強(qiáng)度及潛在投資人態(tài)度、復(fù)建工程量等考量后，決定復(fù)工復(fù)建的，將需要按程序完成項(xiàng)目相關(guān)報(bào)建報(bào)批手續(xù)。然而工程項(xiàng)目建設(shè)報(bào)批環(huán)節(jié)多、鏈條長(zhǎng)、部門(mén)多，各部門(mén)之間審批事項(xiàng)往往互為前置、相互牽制。以一般社會(huì)投資項(xiàng)目（招拍掛出讓土地類(lèi)型）的審批流程為例，在項(xiàng)目立項(xiàng)用地規(guī)劃許可階段，涉及的行政權(quán)力事項(xiàng)就包括企業(yè)投資項(xiàng)目備案、建設(shè)用地預(yù)審與選址意見(jiàn)、建設(shè)用地規(guī)劃許可、環(huán)評(píng)審批、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，涉及的部門(mén)包括政法委、發(fā)展改革、自然資源和規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等部門(mén)；在建設(shè)工程許可階段，涉及的行政權(quán)力事項(xiàng)包括建設(shè)工程規(guī)劃許可、施工圖文件審查、建筑工程施工許可、人防工程建設(shè)審批、城鎮(zhèn)污水排入排水管網(wǎng)許可等多達(dá)數(shù)十項(xiàng)，涉及行政職能部門(mén)10余家；在竣工驗(yàn)收階段，包含各部門(mén)的聯(lián)合驗(yàn)收及竣工備案。常規(guī)情況下，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目從土地出讓到驗(yàn)收階段涉及的行政性事項(xiàng)至少達(dá)到70余項(xiàng)（詳見(jiàn)下表，各地略有不同），這還未包含拆遷安置、預(yù)售許可、產(chǎn)權(quán)證辦理等階段涉及的行政事項(xiàng)，其中部門(mén)行政審批事項(xiàng)還可能涉及跨層級(jí)審批。破產(chǎn)企業(yè)復(fù)工續(xù)建活動(dòng)與行政部門(mén)關(guān)聯(lián)度高、交互性強(qiáng)，沒(méi)有“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的推動(dòng)，離開(kāi)地方政府和相關(guān)行政部門(mén)的支持和配合，復(fù)工續(xù)建往往難以推進(jìn)。

（三）權(quán)證辦理中的證繳分離

權(quán)證辦理難、辦理慢基本成了房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)程序中的普遍問(wèn)題，而其根源主要在于項(xiàng)目前期歷史遺留問(wèn)題復(fù)雜多樣，包括但不限于用地手續(xù)不完善、未按用地規(guī)劃建設(shè)、未按建筑圖紙施工、未完成建設(shè)工程驗(yàn)收、參建五方主體存在個(gè)別滅失、工程建設(shè)檔案滅失或不完善、未足額繳納土地出讓金、欠繳稅金、欠繳城市設(shè)施建設(shè)配套費(fèi)、欠繳人防易地建設(shè)費(fèi)、挪用維修基金、無(wú)力支付不動(dòng)產(chǎn)首次登記費(fèi)等，以上任何一個(gè)問(wèn)題的解決都離不開(kāi)行政部門(mén)的參與和配合。雖然每個(gè)環(huán)節(jié)都有明確的法律法規(guī)規(guī)定，但這些規(guī)定主要適用于正常經(jīng)營(yíng)下的企業(yè)，對(duì)已進(jìn)入破產(chǎn)程序的特殊形式缺少上位法支撐，導(dǎo)致相關(guān)政府職能部門(mén)在辦理破產(chǎn)企業(yè)權(quán)證時(shí)無(wú)所適從。

一般而言，不動(dòng)產(chǎn)是房地產(chǎn)企業(yè)最大的資產(chǎn)，如果產(chǎn)權(quán)無(wú)法登記，破產(chǎn)企業(yè)的資產(chǎn)無(wú)法及時(shí)變價(jià)處置、債權(quán)人利益就無(wú)法得到及時(shí)保護(hù)，破產(chǎn)程序也將無(wú)法迅速推進(jìn)。自然資源部在2021年印發(fā)了《關(guān)于加快解決不動(dòng)產(chǎn)登記若干歷史遺留問(wèn)題的通知》，對(duì)影響不動(dòng)產(chǎn)登記的突出問(wèn)題明確了解決措施，特別是提出了“證繳分離”原則，對(duì)辦理部分破產(chǎn)企業(yè)大有裨益。但總體而言，其針對(duì)的主體并非是破產(chǎn)企業(yè)，與破產(chǎn)程序無(wú)法有機(jī)銜接，比如提出“房屋尚未入駐的住宅項(xiàng)目，開(kāi)發(fā)單位未按規(guī)定繳納土地出讓費(fèi)和相關(guān)稅費(fèi)的，以及劃撥土地上自建房擅自對(duì)外出售，未補(bǔ)繳土地出讓價(jià)款的，應(yīng)當(dāng)依法繳納所欠價(jià)款和稅費(fèi)后，方可辦理不動(dòng)產(chǎn)登記”，就我國(guó)目前商品房預(yù)售現(xiàn)狀，特別是預(yù)售資金監(jiān)管不到位的情況下，已進(jìn)入破產(chǎn)程序的房地產(chǎn)企業(yè)可能尚未交付商品房，但已預(yù)售完畢。如破產(chǎn)企業(yè)無(wú)法按規(guī)定繳納土地出讓費(fèi)，便不能辦理不動(dòng)產(chǎn)登記，將導(dǎo)致大量出現(xiàn)“開(kāi)發(fā)企業(yè)欠費(fèi)，購(gòu)房業(yè)主受累”的現(xiàn)象。為解決破產(chǎn)程序中權(quán)證辦理問(wèn)題，不少地方做了有益探索，比如貴州省提出“企業(yè)破產(chǎn)案件中因債務(wù)人無(wú)土地手續(xù)或缺失土地手續(xù)、欠繳土地出讓金及稅款的，有關(guān)部門(mén)依法申報(bào)稅費(fèi)債權(quán)后，依法辦理土地手續(xù);債務(wù)人缺失規(guī)劃竣工驗(yàn)收手續(xù)的，依法補(bǔ)辦規(guī)劃竣工驗(yàn)收手續(xù);歷史遺留無(wú)法辦理竣工驗(yàn)收備案的建設(shè)工程(資料缺失或其他責(zé)任主體〔如設(shè)計(jì)、勘察、監(jiān)理等單位〕不配合竣工驗(yàn)收等導(dǎo)致無(wú)法辦理竣工驗(yàn)收備案的建設(shè)工程)，經(jīng)委托有關(guān)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)工程質(zhì)量進(jìn)行安全鑒定合格，對(duì)消防設(shè)施進(jìn)行檢測(cè)或消防安全條件進(jìn)行評(píng)估，滿(mǎn)足現(xiàn)行建設(shè)工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或條件的，可作為住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)出具質(zhì)量合格和消防驗(yàn)收意見(jiàn)的依據(jù)，上述手續(xù)完備后，可辦理不動(dòng)產(chǎn)登記?！?nbsp;    

各地優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的探索性政策對(duì)相關(guān)法律法規(guī)有一定突破，在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，部分行政部門(mén)認(rèn)為營(yíng)商環(huán)境政策與法律法規(guī)要求不完全一致，依然要求管理人和破產(chǎn)企業(yè)按照法律法規(guī)程序辦理，但相關(guān)法律法規(guī)對(duì)破產(chǎn)程序中如何辦理又缺乏具體規(guī)定，導(dǎo)致權(quán)證辦理問(wèn)題變成破產(chǎn)程序中循環(huán)往復(fù)的死結(jié)。部分城市為解決辦證難，對(duì)現(xiàn)有規(guī)定進(jìn)行了局部突破，比如貴陽(yáng)市、遵義市都針對(duì)該問(wèn)題出臺(tái)了具體措施，在一定程度上為解決辦證難提供了渠道。

（四）債權(quán)審查中的利益平衡

房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)破產(chǎn)案件與一般破產(chǎn)案件的不同之處在于其債權(quán)人類(lèi)型復(fù)雜，涉及政府部門(mén)較多。房地產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)程序后，部分承擔(dān)行政管理職能的部門(mén)可能同時(shí)還是債權(quán)人，比如自然資源和規(guī)劃部門(mén)既是辦理土地使用規(guī)劃許可、不動(dòng)產(chǎn)登記的主管部門(mén)，同時(shí)也是未足額繳付土地出讓金的債權(quán)申報(bào)人；住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)是房地產(chǎn)企業(yè)的主管部門(mén)，負(fù)責(zé)建筑施工許可和建筑質(zhì)量的監(jiān)管和驗(yàn)收，同時(shí)也是城市建設(shè)配套費(fèi)、安措費(fèi)及文明施工費(fèi)、維修基金的收繳單位；另外還包括征收部門(mén)的超期過(guò)渡安置費(fèi)、教育部門(mén)的教育設(shè)施配套費(fèi)、林業(yè)部門(mén)的林地占一補(bǔ)一費(fèi)、人防部門(mén)的人防異地建設(shè)費(fèi)、人社部門(mén)的農(nóng)民工保證金、稅務(wù)部門(mén)的稅費(fèi)等。各部門(mén)債權(quán)類(lèi)別和性質(zhì)情形復(fù)雜，部分債權(quán)性質(zhì)和優(yōu)先性沒(méi)有法定依據(jù)，行政權(quán)力介入債權(quán)審查的傾向性明顯，債權(quán)審查中利益沖突激烈。一些部門(mén)在債權(quán)申報(bào)期不積極主動(dòng)申報(bào)債權(quán)，待管理人辦理相關(guān)行政事項(xiàng)時(shí)，以欠繳相關(guān)費(fèi)用或債權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)為由不予辦理的情形也時(shí)有出現(xiàn)。

（五）違法建筑的價(jià)值識(shí)別

違法建筑一般是指未按照《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《建筑法》等法律法規(guī)辦理規(guī)劃審批手續(xù)，或者未按規(guī)劃內(nèi)容而擅自新建、改建、擴(kuò)建的構(gòu)筑物或者設(shè)施，在房地產(chǎn)破產(chǎn)企業(yè)中非法占用土地、違反用地規(guī)劃用途、未按圖紙施工等情形較為常見(jiàn)，這些違法建筑可能是程序性違建，也可能是實(shí)質(zhì)性違建，甚至部分違建無(wú)法采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響。鑒于違法建筑的情況極其復(fù)雜，債務(wù)人進(jìn)入破產(chǎn)程序后，為維護(hù)債權(quán)人利益，管理人需要對(duì)違法建筑進(jìn)行價(jià)值識(shí)別和違法性評(píng)估。違法建筑雖存在違法性，但通常仍具有財(cái)產(chǎn)性權(quán)益和使用價(jià)值，將其列入債務(wù)人破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一處置，有利于債務(wù)人資產(chǎn)最大化。在實(shí)務(wù)中，如果違法建筑通過(guò)后續(xù)補(bǔ)正程序可以實(shí)現(xiàn)合法化的，管理人一般會(huì)投入資源對(duì)違法建筑進(jìn)行整改并申請(qǐng)合法化，辦理不動(dòng)產(chǎn)登記，大大增加財(cái)產(chǎn)價(jià)值。但是對(duì)于違法建筑的處置和手續(xù)補(bǔ)正程序復(fù)雜、難度較大，已完全超出了法院和管理人的職責(zé)范圍，必須依靠綜合行政執(zhí)法、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、自然資源和規(guī)劃、人防、消防等相關(guān)部門(mén)，對(duì)違法建筑進(jìn)行價(jià)值識(shí)別，采取區(qū)別對(duì)待，盡最大可能幫助消除違法性后處置，最大限度維護(hù)債權(quán)人利益。另外，違法建筑的建設(shè)主體還可能是業(yè)主或其他第三方，其違建行為導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目無(wú)法通過(guò)驗(yàn)收的，或?qū)儆趯?shí)質(zhì)性違法建筑且無(wú)法通過(guò)補(bǔ)正實(shí)現(xiàn)合法化的，同樣依賴(lài)行政機(jī)關(guān)及時(shí)參與破產(chǎn)程序，就違法建筑的認(rèn)定和處理明確意見(jiàn)。

▎四、房企破產(chǎn)中“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的構(gòu)建策略

（一）“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的發(fā)起

從目前大部分地區(qū)的實(shí)踐來(lái)看，破產(chǎn)程序中“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的發(fā)起方既可能是法院，也可能是政府。除少部分地區(qū)成立了諸如破產(chǎn)事務(wù)局、破產(chǎn)管理局等類(lèi)似常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)外，絕大部分地區(qū)仍以議事機(jī)構(gòu)的形式出現(xiàn)，議事機(jī)構(gòu)設(shè)立在“院”還是“府”并無(wú)統(tǒng)一，府院相推的現(xiàn)象也不同程度存在。法院認(rèn)為府院聯(lián)動(dòng)的關(guān)鍵是“府”，只有政府才能調(diào)動(dòng)起諸多相關(guān)的政府部門(mén)資源參與破產(chǎn)案件辦理，而政府則認(rèn)為破產(chǎn)程序是司法程序，其過(guò)程中的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)應(yīng)由法院承擔(dān)主導(dǎo)地位。但是法院審判力量不足，長(zhǎng)期陷于繁忙處境下的審判人員對(duì)政府部門(mén)運(yùn)行機(jī)制缺乏足夠了解，而政府部門(mén)又局限于部門(mén)職責(zé)，缺乏對(duì)破產(chǎn)司法審判的關(guān)注和研究，在法律理解和適用上無(wú)法與審判法院做到“心意相通”。由于認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一和信息不暢通，府院雙方往往在不同程度對(duì)府院聯(lián)動(dòng)和溝通缺乏自覺(jué)性和主動(dòng)性，導(dǎo)致很多地區(qū)的“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制停留在紙面上，很難充分發(fā)揮切實(shí)作用。在個(gè)案中，府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制的發(fā)起往往和案情特殊性相關(guān)，一般來(lái)說(shuō)，如果破產(chǎn)案件具有區(qū)域影響力、行業(yè)特殊性、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)性、利益主體群體性等特征的，很大程度上會(huì)建立個(gè)案“府院聯(lián)動(dòng)”，快速妥善推動(dòng)破產(chǎn)案件辦理。但對(duì)于一般性的破產(chǎn)案件，獲得多部門(mén)“一事一議”協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)處理的可能性較低，甚至很難發(fā)起“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制。

在當(dāng)下的房企破產(chǎn)中，由于“問(wèn)題房開(kāi)”處置已成為當(dāng)下的重點(diǎn)難點(diǎn)工作，各地政府專(zhuān)門(mén)就化解和處置“問(wèn)題房開(kāi)”成立了臨時(shí)性工作專(zhuān)班，為完成“保交樓”目標(biāo)，部分地區(qū)的工作專(zhuān)班主動(dòng)發(fā)起府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制，作為主導(dǎo)力量推動(dòng)問(wèn)題房開(kāi)進(jìn)入破產(chǎn)程序。一些地方法院為保障房企破產(chǎn)案件辦理順利，在受理房企破產(chǎn)時(shí)征求政府工作專(zhuān)班或主管部門(mén)意見(jiàn)。整體來(lái)看，房企破產(chǎn)中政府部門(mén)主動(dòng)介入和參與“府院聯(lián)動(dòng)”的動(dòng)力比較強(qiáng)，這對(duì)于房企破產(chǎn)中的外部性衍生問(wèn)題處理具有利好趨勢(shì)。但長(zhǎng)期來(lái)看，階段性和領(lǐng)域性的府院聯(lián)動(dòng)，不足以改變當(dāng)前破產(chǎn)程序中府院聯(lián)動(dòng)不足的問(wèn)題。

筆者認(rèn)為，從當(dāng)前房企破產(chǎn)實(shí)務(wù)來(lái)看，府院聯(lián)動(dòng)發(fā)起模式不外乎三種，即一種是受理法院主導(dǎo)、政府被動(dòng)參與；一種是政府主動(dòng)推動(dòng)、法院被動(dòng)受理；還有一種是政府和法院積極推動(dòng)、高效聯(lián)動(dòng)。但無(wú)論是政府還是法院，在府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制的發(fā)起上都容易忽略管理人的獨(dú)立地位和作用。事實(shí)上，無(wú)論是常態(tài)化的聯(lián)動(dòng)還是個(gè)案式的協(xié)調(diào)，都離不開(kāi)管理人的身影。管理人在破產(chǎn)案件中，承擔(dān)著與司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和當(dāng)事人之間溝通橋梁的作用，是府院聯(lián)動(dòng)中不可缺少的一環(huán)，特別在府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制不完善的地區(qū)，作為第三方機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)管理人更應(yīng)該主動(dòng)擔(dān)當(dāng)起個(gè)案協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的樞紐作用，甚至可以充當(dāng)“一事一議”府院聯(lián)動(dòng)的推動(dòng)力量。管理人是破產(chǎn)程序中最清楚企業(yè)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀、資產(chǎn)狀況、債權(quán)債務(wù)關(guān)系及社會(huì)衍生問(wèn)題的專(zhuān)業(yè)力量，對(duì)破產(chǎn)企業(yè)的狀況具有宏觀了解和微觀把握，熟稔破產(chǎn)審判程序和破產(chǎn)領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)適用，對(duì)哪些問(wèn)題需要通過(guò)法律手段解決，哪些問(wèn)題需要通過(guò)行政手段解決，哪些問(wèn)題需要府院聯(lián)動(dòng)才能解決，都會(huì)有一個(gè)基本的判斷和評(píng)估，由管理人在個(gè)案中作為第三方的專(zhuān)業(yè)力量溝通府院，主動(dòng)作為，更能促進(jìn)府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制的發(fā)起，有效提高溝通效率，降低聯(lián)動(dòng)成本。

（二）“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的運(yùn)行模式

如前文所述，大部分地區(qū)的“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制運(yùn)行并不順暢，發(fā)揮效用較為有限，個(gè)別地區(qū)為此專(zhuān)門(mén)成立破產(chǎn)管理部門(mén)，專(zhuān)事破產(chǎn)中的協(xié)調(diào)事務(wù)。當(dāng)然，有專(zhuān)門(mén)的常設(shè)機(jī)構(gòu)、編制和人員，在一定程度上可以推動(dòng)破產(chǎn)中府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制的運(yùn)行，形成“事有人辦、責(zé)有人擔(dān)”的格局，但是從節(jié)約行政成本、規(guī)制行政機(jī)構(gòu)無(wú)限膨脹的角度來(lái)看，筆者認(rèn)為對(duì)大部分地區(qū)來(lái)說(shuō)，成立專(zhuān)門(mén)的工作部門(mén)并無(wú)必要。早在2016年或者更早一些，面對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和大量“僵尸企業(yè)”出清，就有不少專(zhuān)家、學(xué)者或政府部門(mén)提出要成立專(zhuān)門(mén)的破產(chǎn)管理局，負(fù)責(zé)推動(dòng)《破產(chǎn)法》的實(shí)施。在上一輪2018年政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)，也曾出現(xiàn)過(guò)不少呼聲，希望借機(jī)構(gòu)改革之機(jī)，成立專(zhuān)門(mén)的工作部門(mén)負(fù)責(zé)破產(chǎn)工作。事實(shí)上，這是行政權(quán)力在遇到新情況新問(wèn)題時(shí)不可避免的自我擴(kuò)張本性，想通過(guò)擴(kuò)大機(jī)構(gòu)、編制和人員規(guī)模來(lái)應(yīng)對(duì)新型工作內(nèi)容，比如為應(yīng)對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作需求，成立專(zhuān)門(mén)的營(yíng)商環(huán)境管理局，而這樣的政府工作部門(mén)往往并無(wú)自己獨(dú)立的行政職能和獨(dú)立的行政權(quán)力，或者說(shuō)其職能職責(zé)就是協(xié)調(diào)和平衡其他部門(mén)的行政權(quán)力，本質(zhì)上，其所履行的還是議事機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)職能。因此，筆者認(rèn)為單獨(dú)成立破產(chǎn)工作部門(mén)，擴(kuò)張機(jī)構(gòu)編制來(lái)負(fù)責(zé)破產(chǎn)中“府院聯(lián)動(dòng)”的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)工作并不十分必要，特別是市場(chǎng)主體規(guī)模不大、破產(chǎn)案件總量不多的地區(qū)，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的破產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)是對(duì)行政資源的浪費(fèi)。

從目前破產(chǎn)案件辦理實(shí)際來(lái)看，科學(xué)合理設(shè)置議事機(jī)構(gòu)、制定議事規(guī)程、明確專(zhuān)職人員更符合當(dāng)下大部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和機(jī)構(gòu)人員編制實(shí)際。如前文所述，目前企業(yè)破產(chǎn)處置“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制下設(shè)辦公室既有設(shè)在政府部門(mén)的，也有設(shè)在法院的，當(dāng)然還有設(shè)立雙辦公室的，總體來(lái)講，設(shè)在法院更為普遍。筆者認(rèn)為，議事機(jī)構(gòu)設(shè)在人民法院更為合適，特別是當(dāng)下中級(jí)人民法院陸續(xù)成立專(zhuān)門(mén)的破產(chǎn)審判庭、基層法院逐漸成立破產(chǎn)合議庭的情況下，將“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的辦公室設(shè)在法院更有利于“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制常態(tài)化、制度化建設(shè)。畢竟破產(chǎn)案件的申請(qǐng)受理裁定、管理人的指定、債權(quán)表的裁定、重整計(jì)劃的批準(zhǔn)、和解協(xié)議的裁定認(rèn)可、破產(chǎn)宣告的裁定、破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)分配方案的裁定認(rèn)可、終結(jié)破產(chǎn)程序的裁定等方面的職權(quán)均由人民法院行使，人民法院在破產(chǎn)程序中的司法主導(dǎo)權(quán)決定了其在“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制中的重要地位，法院對(duì)企業(yè)破產(chǎn)中需要協(xié)調(diào)解決的問(wèn)題更了解，對(duì)什么環(huán)節(jié)需要什么部門(mén)來(lái)配合處理，更具有全局性和過(guò)程性的把控。但是人民法院作為獨(dú)立審判機(jī)關(guān)，其司法權(quán)具有一定局限性，協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)參與解決企業(yè)破產(chǎn)中的行政管理事務(wù)具有一定難度，為確?！案郝?lián)動(dòng)”機(jī)制具有較強(qiáng)的統(tǒng)籌能力，“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的總召集人或主要負(fù)責(zé)人應(yīng)由政府常務(wù)副職及以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)擔(dān)任，并建立“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的實(shí)施細(xì)則，對(duì)“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制總體架構(gòu)、工作職責(zé)通過(guò)府院聯(lián)動(dòng)文件加以明確，比如，明確規(guī)定針對(duì)不同市場(chǎng)主體破產(chǎn)案件，由其行業(yè)主管部門(mén)作為主要的成員單位協(xié)助法院發(fā)起府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)企業(yè)破產(chǎn)中社會(huì)衍生問(wèn)題的解決。比如，在房企破產(chǎn)中，房企的主管部門(mén)是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)要擔(dān)當(dāng)在房企破產(chǎn)程序中“府”的聯(lián)絡(luò)員，助力“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的正常運(yùn)行。

（三）“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的制度化建設(shè)

“一案一議”“一事一議”是目前破產(chǎn)法相關(guān)配套法規(guī)不完善之下的突圍之舉，通過(guò)“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制不斷完善或推動(dòng)相關(guān)配套法律法規(guī)及規(guī)章的修改完善才是長(zhǎng)遠(yuǎn)之策，但構(gòu)建系統(tǒng)完整、和諧統(tǒng)一的現(xiàn)代化破產(chǎn)法律體系是一個(gè)相對(duì)漫長(zhǎng)的過(guò)程，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間里，破產(chǎn)案件的辦理仍然要依靠府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。從實(shí)務(wù)來(lái)看，“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制建立之初，其聯(lián)動(dòng)僅限于破產(chǎn)程序推進(jìn)過(guò)程中所遇到的具體問(wèn)題的服務(wù)對(duì)接，機(jī)制發(fā)揮作用的方式主要依賴(lài)于會(huì)議協(xié)調(diào)與會(huì)議紀(jì)要來(lái)落實(shí)，各相關(guān)職能部門(mén)并未將日常相關(guān)業(yè)務(wù)信息的交流匯總分析納入企業(yè)破產(chǎn)“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的運(yùn)作內(nèi)容。但是經(jīng)過(guò)近年來(lái)的運(yùn)行，“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的功能得到了進(jìn)一步延伸，不少地區(qū)將個(gè)案中好的做法和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)提煉，并固化為長(zhǎng)期堅(jiān)持的制度，將“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的“一事一議”逐步推向常態(tài)化、規(guī)范化和制度化。比如貴州在破產(chǎn)涉及金融服務(wù)問(wèn)題上制定了《貴州省高級(jí)人民法院 中國(guó)人民銀行貴陽(yáng)中心支行 中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)貴州監(jiān)管局關(guān)于印發(fā)關(guān)于企業(yè)破產(chǎn)程序中涉金融服務(wù)相關(guān)問(wèn)題處理的意見(jiàn)的通知》，重慶在破產(chǎn)涉稅問(wèn)題上制定了《重慶市高級(jí)人民法院、國(guó)家稅務(wù)總局重慶市稅務(wù)局關(guān)于企業(yè)破產(chǎn)程序涉稅問(wèn)題處理的實(shí)施意見(jiàn)》，諸如此類(lèi)，通過(guò)文件形式對(duì)相關(guān)法律法規(guī)沒(méi)有明確的衍生問(wèn)題及具體事項(xiàng)進(jìn)行明確，將“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制切實(shí)落實(shí)到制度中去，從而充分發(fā)揮政府和法院在破產(chǎn)案件中的作用，推動(dòng)破產(chǎn)案件的進(jìn)程。

在房企破產(chǎn)中，因涉及的行政權(quán)力事項(xiàng)密集，更需要行政職能部門(mén)的主動(dòng)參與，各地法院和政府就“問(wèn)題房開(kāi)”處置和風(fēng)險(xiǎn)化解逐步達(dá)成一些共識(shí)，在案件受理、項(xiàng)目復(fù)工復(fù)建、權(quán)證辦理等方面開(kāi)始探索制度化的解決方案，比如《遵義市中級(jí)人民法院等6部門(mén)印發(fā)關(guān)于解決破產(chǎn)案件涉問(wèn)題房開(kāi)項(xiàng)目歷時(shí)遺留問(wèn)題的意見(jiàn)》，就對(duì)房企破產(chǎn)中建設(shè)工程竣工驗(yàn)收、產(chǎn)權(quán)登記、財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制措施解除、商品房預(yù)售資金監(jiān)管等破產(chǎn)中涉及的難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行明確，對(duì)解決當(dāng)前房企破產(chǎn)中的類(lèi)似問(wèn)題提供了制度性支撐。但是限于這類(lèi)文件的位階不到，其中的部分內(nèi)容在行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章沒(méi)有明確規(guī)定，或者與法規(guī)規(guī)章的規(guī)定有一定出入，其落實(shí)往往過(guò)于依賴(lài)于地方政府重視程度和領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的強(qiáng)力推進(jìn)，實(shí)施效果不盡相同。

（四）“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制信息化建設(shè)

數(shù)據(jù)能共享、信息能互通、業(yè)務(wù)能協(xié)同是“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的核心，總體而言，當(dāng)前府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制運(yùn)行中信息化建設(shè)還相對(duì)薄弱，真正實(shí)現(xiàn)企業(yè)破產(chǎn)信息常態(tài)化共享的地區(qū)還寥寥無(wú)幾，但個(gè)別地區(qū)還是作出了不少探索，比如，早在2021年8月，深圳市中級(jí)人民法院、深圳市市場(chǎng)監(jiān)督管理局、深圳市破產(chǎn)事務(wù)管理署聯(lián)合簽署并印發(fā)了《關(guān)于建立破產(chǎn)信息共享與狀態(tài)公示機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》，構(gòu)建全國(guó)首個(gè)政府與法院破產(chǎn)信息共享與狀態(tài)公示、互聯(lián)互通、合作推進(jìn)的常態(tài)聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制。2023年2月，上海市高級(jí)人民法院等18家部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《上海市加強(qiáng)改革系統(tǒng)集成提升辦理破產(chǎn)便利度的若干措施》，對(duì)數(shù)據(jù)共享和信息化建設(shè)進(jìn)行全面部署，特別是提出建立破產(chǎn)信息“一網(wǎng)通查”機(jī)制，整合法院、相關(guān)政府機(jī)關(guān)及企事業(yè)單位的信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)，可以預(yù)見(jiàn)上海破產(chǎn)案件辦理效率將在信息化的加持下大幅提升，涉案信息查詢(xún)線(xiàn)下跑將變成數(shù)據(jù)網(wǎng)上跑，其做法值得各地借鑒。

要解決府院聯(lián)動(dòng)中信息化建設(shè)不足問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)從三個(gè)方面著手，一是加強(qiáng)事前信息整合和預(yù)判，從目前來(lái)看，不管是“府”還是“院”，對(duì)限于困境的企業(yè)都在一定程度上缺乏信息整合和預(yù)判，也缺乏對(duì)困境企業(yè)的及時(shí)救助和有效的司法重整保護(hù)。府院雖然具有天然的信息資源優(yōu)勢(shì)，但由于數(shù)據(jù)共享度不高，有效的數(shù)據(jù)資源沒(méi)有得到充分重視和應(yīng)用，企業(yè)所涉及的相關(guān)問(wèn)題和司法執(zhí)行未能得到有效結(jié)合，嚴(yán)重影響了事前預(yù)判，導(dǎo)致困境企業(yè)久拖失救。如能建立涉企的府院數(shù)據(jù)平臺(tái)，將政府部門(mén)掌握的稅務(wù)、招投標(biāo)、勞資社保、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與法院的審執(zhí)數(shù)據(jù)進(jìn)行異常數(shù)據(jù)檢測(cè)比對(duì)，便能對(duì)異常企業(yè)進(jìn)行幫扶紓困，對(duì)行政手段無(wú)法紓困的企業(yè)及時(shí)納入司法重整保護(hù)，提高重整成功率。二是加強(qiáng)事中信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)作。目前，運(yùn)行相對(duì)成熟的政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)與破產(chǎn)審判信息系統(tǒng)為府院聯(lián)動(dòng)中數(shù)據(jù)融合、信息共享奠定了較好基礎(chǔ)，各地可探索將破產(chǎn)信息系統(tǒng)與政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)端口對(duì)接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)融合和業(yè)務(wù)協(xié)同，案件公示信息智能化推送至相關(guān)政府職能部門(mén)，同時(shí)管理人可以從破產(chǎn)重整信息系統(tǒng)入口登錄，在嚴(yán)格身份核驗(yàn)的前提下，直接線(xiàn)上申請(qǐng)查詢(xún)涉案企業(yè)的工商、稅務(wù)、社保、不動(dòng)產(chǎn)、車(chē)輛、銀行賬戶(hù)信息、項(xiàng)目證照信息，提升破產(chǎn)案件信息查詢(xún)的便利度。

綜上，雖然“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制依賴(lài)人與人之間以及以人為代表的機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，其運(yùn)行效果過(guò)于依賴(lài)于決策者和執(zhí)行者的能力和素質(zhì)，但是在破產(chǎn)法體系還不完善的當(dāng)下，“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制成為順利辦理破產(chǎn)案件的重要保障，尤其是在房企破產(chǎn)中，科學(xué)合理、運(yùn)行有效的“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制是順利辦理房企破產(chǎn)的前提和基礎(chǔ)，離開(kāi)政府部門(mén)的參與和配合，破產(chǎn)案件中復(fù)工復(fù)建、權(quán)證辦理等事項(xiàng)無(wú)法順利開(kāi)展。但是“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制畢竟是當(dāng)下的臨時(shí)性過(guò)度性措施，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，其根本的解決之策還是應(yīng)從法律架構(gòu)上去完善破產(chǎn)法律體系，制度化、規(guī)范化解決企業(yè)破產(chǎn)涉及的職工安置、稅收征繳、項(xiàng)目建設(shè)、產(chǎn)權(quán)完善、生態(tài)保護(hù)、信用修復(fù)、金融支持、破產(chǎn)費(fèi)用保障 、打擊經(jīng)濟(jì)犯罪和金融領(lǐng)域犯罪等諸多重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。