收回國有土地使用權是地方人民政府及其自然資源主管部門保護和開發(fā)土地資源的重要行政管理措施（注：本文的“收回”均系針對合法取得的國有建設用地使用權），也是土地使用權人可能面臨的問題。近期，某橋梁建設擬收回部分國有建設用地使用權，張建律師團隊接受某自然資源和規(guī)劃局的委托，就收回國有建設用地使用權的法律主體、適用程序、文書審核等提供專項法律服務，現(xiàn)已依法收回了需要使用的國有土地使用權，順利解決了橋梁建設的用地問題。張建律師團隊結合本次和以前提供的相關專項法律服務，對收回國有土地使用權進一步思考，從收回的主體、依據(jù)、程序三個方面進行梳理和分析，總結了收回國有土地使用權的九種方式，本文分為上下兩篇，上篇主要分析有償收回，下篇主要分析無償收回，供讀者討論交流。

（一）主體

市、縣級人民政府決定，房屋征收部門負責實施。

（二）依據(jù)

《國有土地上房屋征收與補償條例》第十三條第三款規(guī)定：“房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回?！?/p>

（三）程序

根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定進行補償，在評估地上建（構）筑物時，已經包含了土地價值，因此，對相應的土地使用權不再單獨進行補償。

1.符合《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條規(guī)定的情形的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定；

2.房屋征收部門擬定征收補償方案，報市、縣級人民政府；

3.房屋征收部門對房屋征收范圍內房屋的權屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調查登記，并在房屋征收范圍內向被征收人公布調查結果；

4.房屋征收部門與被征收人就按照《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定訂立補償協(xié)議。簽約期限內未達成補償協(xié)議，或者被征收房屋所有權人不明確的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府作出補償決定，并在房屋征收范圍內予以公告；

5.作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予補償后，被征收人應當在補償協(xié)議約定或者補償決定確定的搬遷期限內完成搬遷；

6.被征收人在法定期限內不申請行政復議，又不提起行政訴訟，在補償決定規(guī)定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行。

（一）主體

原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，自然資源主管部門負責實施。

（二）依據(jù)

1.《中華人民共和國土地管理法》第五十八條規(guī)定：“有下列情形之一的，由有關人民政府自然資源主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：

（一）為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建以及其他公共利益需要，確需使用土地的；

 ……

依照前款第（一）項的規(guī)定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償?！?/p>

2.《中華人民共和國房地產管理法》第二十條規(guī)定：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實際年限和開發(fā)土地的實際情況給予相應的補償?！?/p>

（三）程序

如果地上沒有建（構）筑物，因公共利益需要收回土地使用權時，不能適用《國有土地上房屋征收與補償條例》的規(guī)定收回土地使用權，只能適用《中華人民共和國土地管理法》第五十八條和《中華人民共和國房地產管理法》第二十條規(guī)定收回土地使用權，但沒有具體的適用的程序，也沒有關于補償方式和補償標準的規(guī)定，通常行政機關應當遵循“程序正當”原則作出收回決定并給予合理補償。

1.擬收回土地使用權的，由自然資源主管部門和土地使用權人共同委托（若土地使用權人拒絕的，則由自然資源主管部門單獨委托）具有資質的第三方評估機構對擬收回的土地使用權價值進行評估，由自然資源主管部門將評估結果，形成收回方案后，報原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府同意；

2.依據(jù)原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批復，作出擬收回土地使用權告知書，告知當事人擬收回土地使用權的法律依據(jù)、事實和理由、補償事項和補償金額、當事人享有的陳述申辯和申請聽證的權利；

3.聽取當事人的陳述申辯，當事人申請聽證的，參照《自然資源聽證規(guī)定》組織聽證；

4.根據(jù)當事人的陳述申辯和舉行聽證會的情況，作出收回土地使用權決定書，并告知當事人依法享有的申請行政復議和提起行政訴訟的權利；

5.土地使用權人在法定期限內不申請行政復議，又不提起行政訴訟，在決定書確定的期限內又不交出土地的，由自然資源主管部門依法申請人民法院強制執(zhí)行。

（一）主體

縣級以上人民政府批準，土地儲備機構負責實施。

（二）依據(jù)

《土地儲備管理辦法》第（八）條規(guī)定：“下列土地可以納入儲備范圍：……

2、收購的土地；”

（三）程序

根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的需要，經縣級以上人民政府批準，由土地儲備機構與土地使用權人協(xié)商達成一致，對土地進行收購。

1.審查擬儲備土地是否符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃；

2.審核擬收儲的土地取得方式及程序的合規(guī)性、經濟補償、土地權利（包括用益物權和擔保物權）等情況；

3.評估土地價值。對符合《土地儲備管理辦法》規(guī)定的收儲標準的土地，委托土地評估機構對土地價格進行評估；

4.確定收購土地和地上建（構）筑物的補償標準。由土地儲備機構與土地使用權人根據(jù)土地評估結果協(xié)商，經同級自然資源主管部門和財政部門確認，或地方法規(guī)規(guī)定的其他機構確認；

5.確定補償標準后，土地儲備機構與土地使用權人簽訂土地收儲協(xié)議；

6.雙方履行收儲協(xié)議。

（一）主體

市、縣人民政府批準，自然資源主管部門負責實施。

（二）依據(jù)

《閑置土地處置辦法》第八條規(guī)定：“有下列情形之一，屬于政府、政府有關部門的行為造成動工開發(fā)延遲的，國有建設用地使用權人應當向市、縣自然資源主管部門提供土地閑置原因說明材料，經審核屬實的，依照本辦法第十二條和第十三條規(guī)定處置：

（一）因未按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的期限、條件將土地交付給國有建設用地使用權人，致使項目不具備動工開發(fā)條件的；

（二）因土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃依法修改，造成國有建設用地使用權人不能按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的用途、規(guī)劃和建設條件開發(fā)的；

（三）因國家出臺相關政策，需要對約定、規(guī)定的規(guī)劃和建設條件進行修改的；

（四）因處置土地上相關群眾信訪事項等無法動工開發(fā)的；

（五）因軍事管制、文物保護等無法動工開發(fā)的；

（六）政府、政府有關部門的其他行為。

因自然災害等不可抗力導致土地閑置的，依照前款規(guī)定辦理?！?/p>

第十二條規(guī)定：“因本辦法第八條規(guī)定情形造成土地閑置的，市、縣自然資源主管部門應當與國有建設用地使用權人協(xié)商，選擇下列方式處置：……

（四）協(xié)議有償收回國有建設用地使用權；

（五）置換土地。對已繳清土地價款、落實項目資金，且因規(guī)劃依法修改造成閑置的，可以為國有建設用地使用權人置換其它價值相當、用途相同的國有建設用地進行開發(fā)建設。涉及出讓土地的，應當重新簽訂土地出讓合同，并在合同中注明為置換土地；”

（三）程序

非土地使用權人原因導致土地閑置，可能協(xié)議收回土地，也可能置換土地，無論協(xié)議收回，還是置換土地，原土地使用權都將收回。

1.對“閑置土地”按照《閑置土地處置辦法》作出閑置土地認定書；

2.市、縣自然資源主管部門與土地使用權人協(xié)商一致后，擬訂閑置土地處置方案，報本級人民政府批準后實施；

3.評估閑置國有建設用地使用權價值，由市、縣政府批復同意；

4.確定國有建設用地使用權價值后，由自然資源主管部門與土地使用權人簽訂國有建設用地使用權收回協(xié)議或使用價值相當、用途相同的土地與土地使用權人進行置換；

5.向不動產登記機構申請辦理國有建設用地使用權的登記手續(xù)。

（一）主體

自然資源主管部門負責。

（二）依據(jù)

《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十八條規(guī)定：“土地使用者需要改變土地使用權出讓合同規(guī)定的土地用途的，應當征得出讓方同意并經土地管理部門和城市規(guī)劃部門批準，依照本章的有關規(guī)定重新簽訂土地使用權出讓合同，調整土地使用權出讓金，并辦理登記?！?/p>

《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》第四條：“商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等四類經營性用地和同一土地有兩個或者兩個以上意向用地者，應當招標拍賣掛牌出讓”

《關于進一步落實工業(yè)用地出讓制度的通知》（國土資發(fā)〔2009〕101號）：“改變土地用途用于商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等經營性用途的，一律收回土地使用權重新招標拍賣掛牌出讓?！?/p>

《國有建設用地使用權出讓合同》（范本）第十八條規(guī)定：“受讓人應當按照本合同約定的土地用途、容積率利用土地，不得擅自改變。在出讓期限內，需要改變本合同約定的土地用途的，雙方同意按照本條第(一)項規(guī)定辦理：（一）由出讓人有償收回建設用地使用權；”

（三）程序

根據(jù)（國土資發(fā)〔2009〕101號）規(guī)定，改變土地用途一律收回土地使用權重新招標拍賣掛牌出讓，并且很多《國有建設用地使用權出讓合同》也在約定時選擇的：“需要改變本合同約定的土地用途的，雙方同意按照本條第(一)項規(guī)定辦理：（一）由出讓人有償收回建設用地使用權；”因此，改變土地用途時，一般會涉及到收回土地使用權。

1.對土地進行評估；

2.簽訂補償協(xié)議，雙方按協(xié)議履行，出讓人收回土地使用權；

3.不能達成一致的，通過法院判決或約定的仲裁機構裁決。