摘要

一、問題的提出

證券行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾，又稱證券行政和解，是指證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)涉嫌證券期貨違法的單位或者個(gè)人進(jìn)行調(diào)查期間，被調(diào)查的當(dāng)事人承諾糾正涉嫌違法行為、賠償有關(guān)投資者損失、消除損害或者不良影響并經(jīng)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)可，當(dāng)事人履行承諾后證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)終止案件調(diào)查的行政執(zhí)法方式。在證券期貨領(lǐng)域建立行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度，將私法領(lǐng)域的契約協(xié)商引入公權(quán)力領(lǐng)域，是證監(jiān)會(huì)行政執(zhí)法體制改革的一項(xiàng)重大創(chuàng)新性舉措，體現(xiàn)了證券監(jiān)管從強(qiáng)制性執(zhí)法向服務(wù)型執(zhí)法的轉(zhuǎn)型，積極探索更加多元、剛?cè)岵?jì)的治理模式。

近年來，隨著國家治理要求的提高和資本市場(chǎng)的發(fā)展，證券行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的制度供給不斷充實(shí)。2015年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，證監(jiān)會(huì)制定了《行政和解試點(diǎn)實(shí)施辦法》（已廢止，下稱《和解試點(diǎn)辦法》），開始在證券期貨領(lǐng)域開展行政和解試點(diǎn)，同時(shí)會(huì)同財(cái)政部發(fā)布了《行政和解金管理暫行辦法》（已廢止）。2019年修訂的《中華人民共和國證券法》（下稱《證券法》）第171條在借鑒反壟斷經(jīng)營者承諾制度基礎(chǔ)上，建立了證券期貨領(lǐng)域的行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度，并授權(quán)國務(wù)院規(guī)定具體辦法。雖然《證券法》關(guān)于證券行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的規(guī)定未出現(xiàn)“和解”“協(xié)議”等行政和解核心概念，但本質(zhì)上是關(guān)于證券行政和解的規(guī)定，被調(diào)查當(dāng)事人作出承諾與證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)中止調(diào)查決定是雙方合意的體現(xiàn)，事實(shí)上是一種利益協(xié)商關(guān)系，構(gòu)成行政契約行為。為落實(shí)《證券法》的規(guī)定，證監(jiān)會(huì)于2020年8月發(fā)布了《證券期貨行政和解實(shí)施辦法（征求意見稿）》（下稱《和解實(shí)施辦法（征求意見稿）》）。在此基礎(chǔ)上，國務(wù)院于2021年10月正式出臺(tái)了《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度實(shí)施辦法》（下稱《承諾制度實(shí)施辦法》），作為《證券法》的配套行政法規(guī)對(duì)證券行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度進(jìn)行了規(guī)定，夯實(shí)了這一制度的法律基礎(chǔ)。為進(jìn)一步規(guī)范具體操作細(xì)節(jié)，2022年1月，證監(jiān)會(huì)出臺(tái)了《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度實(shí)施規(guī)定》（下稱《承諾制度實(shí)施規(guī)定》），證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部聯(lián)合出臺(tái)了《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾金管理辦法》。至此，我國證券行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度形成了由法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章共同構(gòu)筑的法規(guī)體系，對(duì)具體實(shí)踐進(jìn)行規(guī)范并提供指引。

行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度在我國證券期貨領(lǐng)域的興起，源于監(jiān)管執(zhí)法實(shí)踐中破解有限監(jiān)管資源與膨脹執(zhí)法需求困境、轉(zhuǎn)變行政監(jiān)管方式的現(xiàn)實(shí)探索。雖然行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾具有高效率、低成本解決行政爭(zhēng)議，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)各方共贏的制度效果，但遺憾的是，我國實(shí)踐卻與之相距甚遠(yuǎn)。從前期證券行政和解的試點(diǎn)情況看，自2015年《和解試點(diǎn)辦法》出臺(tái)至新修訂的《證券法》實(shí)施，我國證監(jiān)會(huì)僅在2起案件中達(dá)成和解，而同期（2015年至2020年）證監(jiān)會(huì)作出行政處罰決定的案件數(shù)約1 500件，和解案件占比不足2‰。這一制度存在著適用條件過于嚴(yán)格，最終結(jié)案數(shù)量少；外部監(jiān)督機(jī)制欠缺，各方權(quán)益未得到充分保障；案件信息公開不足，及時(shí)性有待提高等諸多問題。試點(diǎn)實(shí)施的效能不彰，既有因制度不完備導(dǎo)致的實(shí)踐不足，也有因市場(chǎng)顧慮產(chǎn)生對(duì)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)濫用和解權(quán)的不信任感。在境外成熟市場(chǎng)，行政和解是一種普遍運(yùn)用的執(zhí)法方式，但在我國尚未得到有效運(yùn)用，在一定程度上屬于“新生事物”，消除社會(huì)公眾對(duì)證監(jiān)會(huì)作為監(jiān)管主體被監(jiān)管對(duì)象俘獲的疑慮，是當(dāng)前推進(jìn)我國證券行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度有效實(shí)施的關(guān)鍵。解決之道就在于建立起有效的承諾實(shí)施機(jī)制、投資者補(bǔ)償機(jī)制、公眾參與機(jī)制、信息公開機(jī)制等。若仍如試點(diǎn)期間一樣，將證券行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度束之高閣，不僅起不到制度“試錯(cuò)”效果，亦不符合建立這一制度的最初期許。

盡管當(dāng)前我國證券行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度已形成從法律到部門規(guī)章的完整法規(guī)體系，但從加強(qiáng)制度運(yùn)用實(shí)施角度來看，仍存在不足之處。筆者從承諾前提、承諾范圍、承諾內(nèi)容、承諾程序等證券行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的關(guān)鍵問題入手，比較分析了美國、英國、澳大利亞、我國香港特區(qū)等英美法系國家和地區(qū)與德國、我國臺(tái)灣地區(qū)等大陸法系國家和地區(qū)的立法規(guī)定和監(jiān)管實(shí)踐，探析了進(jìn)一步優(yōu)化我國證券行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度的現(xiàn)實(shí)路徑。域外市場(chǎng)大多將“證券行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾”稱為“證券行政和解”或“證券執(zhí)法和解”，筆者在論述相關(guān)比較法內(nèi)容時(shí)，仍繼續(xù)沿用“證券行政和解”這一制度名稱。

二、承諾前提：承諾當(dāng)事人是否需要承認(rèn)違法？

認(rèn)定當(dāng)事人的違法行為和責(zé)任是行政處罰的基本前提，但證券行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾卻無須這一前提條件。關(guān)于承諾當(dāng)事人是否需要承認(rèn)違法，國際上存在兩種模式：一種是“既不承認(rèn)也不否認(rèn)違法”模式，即當(dāng)事人無須在承諾程序中承認(rèn)存在違法或過失；另一種則是“承認(rèn)違法”模式，即當(dāng)事人須以承認(rèn)違法作為達(dá)成承諾認(rèn)可協(xié)議（又稱行政和解協(xié)議）的條件或前提。前者以美國和澳大利亞為代表，后者以我國香港地區(qū)和英國為代表。

（一）“既不承認(rèn)也不否認(rèn)違法”模式

允許當(dāng)事人“既不承認(rèn)也不否認(rèn)違法”（Neither Admit Nor Deny）是美國證券交易委員會(huì)（United States Securities and Exchange Commission，SEC）長期奉行的證券行政和解政策。該政策出臺(tái)背景是當(dāng)事人在案件和解后，轉(zhuǎn)而在公眾面前宣稱其并未違法，和解只是規(guī)避與監(jiān)管當(dāng)局對(duì)抗所付出的高昂成本。為避免這一情況對(duì)SEC權(quán)威公正的執(zhí)法形象產(chǎn)生影響，維護(hù)和解嚴(yán)肅性，自1972年開始，SEC在和解協(xié)議中加入“若和解當(dāng)事人直接或間接否認(rèn)違法行為，視同拒絕和解”條款。根據(jù)SEC制定的《非正式和其他程序規(guī)則》（Informal and Other Procedure），和解當(dāng)事人不得公開否認(rèn)違法，但其卻可以“既不承認(rèn)也不否認(rèn)違法”。與SEC和解實(shí)踐相似，澳大利亞證券執(zhí)法可執(zhí)行承諾制度（Enforcement Undertaking）也采用了“既不承認(rèn)也不否認(rèn)違法”模式，當(dāng)事人需要在承諾中列明被調(diào)查行為的詳情及澳大利亞證券與投資委員會(huì)（Australian Securities and Investment Commission，ASIC）對(duì)該行為性質(zhì)的認(rèn)定，并且保證及時(shí)停止或糾正該行為，同時(shí)承擔(dān)可能產(chǎn)生的賠償責(zé)任。ASIC并不要求當(dāng)事人在可執(zhí)行承諾協(xié)議條款中明確承認(rèn)其過錯(cuò)，但禁止列出否認(rèn)賠償責(zé)任或未來可能繼續(xù)從事該行為等抗辯條款。

SEC得以實(shí)現(xiàn)高達(dá)97%（2012年數(shù)據(jù)）的案件和解率，“既不承認(rèn)也不否認(rèn)違法”政策功不可沒。對(duì)SEC來說，這一政策引導(dǎo)執(zhí)法對(duì)象更多地選擇和解結(jié)案，而非通過司法程序或行政裁審程序與執(zhí)法人員對(duì)簿公堂，可使SEC查處案件失敗風(fēng)險(xiǎn)大為降低。同時(shí)，“既不承認(rèn)也不否認(rèn)違法”政策不要求SEC坐實(shí)執(zhí)法對(duì)象的所有違法行為才能達(dá)成和解，執(zhí)法效率得到有效提升，SEC可以將有限的執(zhí)法資源投入大要案查處，受損投資者也有機(jī)會(huì)更快地從和解金中受償。盡管當(dāng)事人無須承認(rèn)違法，卻并不影響SEC在和解協(xié)議中對(duì)當(dāng)事人施加各種懲處。研究指出，SEC在和解程序中對(duì)當(dāng)事人施加的懲處通常比直接處罰要重。

但“既不承認(rèn)也不否認(rèn)違法”政策的弊端也十分明顯。首先，該政策變相放縱了違法行為。2011年，美國眾議院曾就SEC和解政策專門召開聽證會(huì)，議員批評(píng)允許和解當(dāng)事人“既不承認(rèn)也不否認(rèn)違法”不利于SEC提升執(zhí)法透明度和責(zé)任追究力度。此外，由于當(dāng)事人無須承認(rèn)違法，受損投資者無法利用當(dāng)事人在和解程序中已經(jīng)承認(rèn)或被證實(shí)違法的情況，在隨后民事賠償程序中直接主張當(dāng)事人存在過錯(cuò)，投資者勝訴獲償概率降低。事實(shí)上，證券行政執(zhí)法與民事索賠訴訟存在著聯(lián)動(dòng)關(guān)系。在Parklane Hosiery Co. v. Shore案中，法院明確指出，若SEC已證明被告在相同的違法行為中存在欺詐行為，原告投資者便無須在集團(tuán)訴訟中再次證明被告存在欺詐。

近年來，美國司法機(jī)關(guān)對(duì)“既不承認(rèn)也不否認(rèn)違法”的和解協(xié)議審查愈加嚴(yán)格，特別是在Citigroup案中，紐約南區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院法官Rakoff明確拒絕適用“既不承認(rèn)也不否認(rèn)違法”政策。該案判決指出，允許當(dāng)事人“既不承認(rèn)也不否認(rèn)違法”使得法官無法確信涉案事實(shí)，無法對(duì)和解協(xié)議是否符合公眾利益進(jìn)行司法判斷。在事實(shí)不清的情況下，若法院同意和解協(xié)議，將使得法院成為SEC的“橡皮圖章”。盡管這一判決被上訴法院所推翻，但紐約南區(qū)法院的觀點(diǎn)得到了其他法院認(rèn)可，如在Koss案中法院沿用了紐約南區(qū)法院在Citigroup案中的判決思路，要求和解雙方更為充分地說明允許當(dāng)事人“既不承認(rèn)也不否認(rèn)違法”的理由及涉案事實(shí)情況，以決定是否同意和解協(xié)議。

各方壓力下，SEC于2012年宣布限制“既不承認(rèn)也不否認(rèn)違法”政策適用：如果當(dāng)事人在同案刑事程序中認(rèn)可了犯罪事實(shí)，則其須在與SEC的和解程序中也承認(rèn)違法事實(shí)。2013年，SEC進(jìn)一步拓寬了承認(rèn)違法的范圍：除前述情形外，若當(dāng)事人存在嚴(yán)重故意不當(dāng)行為（egregious intentional misconduct）或以非法手段故意阻礙SEC調(diào)查行為，當(dāng)事人也須在與SEC的和解程序中承認(rèn)違法。從實(shí)際情況看，要求當(dāng)事人承認(rèn)違法的新政策增加了SEC的和解談判籌碼，當(dāng)事人為避免承認(rèn)違法，不得不答應(yīng)SEC更多的和解對(duì)價(jià)。但執(zhí)法實(shí)踐中，允許當(dāng)事人“既不承認(rèn)也不否認(rèn)違法”依然是SEC在證券行政和解中的主要處理方式。自2013年6月SEC宣布新和解政策至2017年2月，僅有49家機(jī)構(gòu)和30名個(gè)人在和解程序中向SEC承認(rèn)違法。2014年至2016年，僅有1.25%的和解案件當(dāng)事人向SEC承認(rèn)了違法。

（二）“承認(rèn)違法”模式

與美國和澳大利亞不同，我國香港特區(qū)的證券行政和解實(shí)踐則要求當(dāng)事人承認(rèn)違法行為。在香港特區(qū)，與證券監(jiān)管當(dāng)局達(dá)成和解被認(rèn)為是對(duì)執(zhí)法對(duì)象寬大處理的一種方式。作為一種長期執(zhí)法慣例，香港證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會(huì)（下稱香港證監(jiān)會(huì)）往往會(huì)對(duì)與其合作的執(zhí)法對(duì)象采取寬大處理。香港證監(jiān)會(huì)2006年3月發(fā)布的《與證監(jiān)會(huì)合作》文件中，“調(diào)查和紀(jì)律處分過程的初期便就有關(guān)事件承認(rèn)紀(jì)律責(zé)任”是受規(guī)管人士與香港證監(jiān)會(huì)合作的有效情形。而2017年12月發(fā)布的《有關(guān)與證監(jiān)會(huì)合作的指引》則再次強(qiáng)調(diào)了“承認(rèn)法律責(zé)任”“愿意就違規(guī)行為或缺失承擔(dān)責(zé)任”等執(zhí)法對(duì)象與香港證監(jiān)會(huì)的合作方式。故此，香港證監(jiān)會(huì)在考慮與受規(guī)管人士達(dá)成紀(jì)律處分和解時(shí)，往往會(huì)將當(dāng)事人承認(rèn)過錯(cuò)作為重要因素。如佳富達(dá)證券有限公司及陸金和解案中，香港證監(jiān)會(huì)就明確表示，“在同意和解時(shí)，證監(jiān)會(huì)曾考慮到佳富達(dá)及陸金的合作態(tài)度，包括就證監(jiān)會(huì)的紀(jì)律處分行動(dòng)作出和解，及承認(rèn)缺失，特別是陸金對(duì)自己的缺失表示懊悔”。

但早期的香港證券行政和解實(shí)踐也存在當(dāng)事人無須承認(rèn)違法或過錯(cuò)的案例，如2004年香港證監(jiān)會(huì)第一宗紀(jì)律處分和解案，香港證監(jiān)會(huì)便與和解當(dāng)事人Raphael Blot達(dá)成了“無須承認(rèn)責(zé)任”的和解協(xié)議。但由于2005年若干在當(dāng)事人不承認(rèn)任何法律責(zé)任的基礎(chǔ)上達(dá)成和解的個(gè)案引起了爭(zhēng)議，香港證監(jiān)會(huì)在就當(dāng)事人不承認(rèn)任何法律責(zé)任的個(gè)案達(dá)成和解時(shí)格外謹(jǐn)慎。2017年《有關(guān)與證監(jiān)會(huì)合作的指引》明確了香港證監(jiān)會(huì)拒絕以非公開形式或在“不承認(rèn)法律責(zé)任”的基礎(chǔ)上解決紀(jì)律處分事宜的政策：“鑒于香港現(xiàn)時(shí)的市況及向公眾問責(zé)和發(fā)揮實(shí)質(zhì)性阻嚇作用的需要，證監(jiān)會(huì)認(rèn)為，作為一般原則，以非公開形式或在'不承認(rèn)法律責(zé)任’的基礎(chǔ)上解決紀(jì)律事宜并不符合公眾利益，尤其是，及時(shí)承認(rèn)法律責(zé)任，因集體訴訟而引致壓倒性法律責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)，在香港亦不存在?！?/span>

英國也存在要求當(dāng)事人承認(rèn)違法的證券行政和解實(shí)踐。英國金融服務(wù)管理局（Financial Conduct Authority，F(xiàn)CA）與當(dāng)事人達(dá)成的和解協(xié)議條款包括了對(duì)事實(shí)的陳述、當(dāng)事人所承認(rèn)的任何違法違規(guī)行為以及針對(duì)該違法違規(guī)行為擬采取的行動(dòng)等內(nèi)容。

（三）我國制度設(shè)計(jì)路徑探析

從立法規(guī)定看，我國行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度采用了當(dāng)事人無須承認(rèn)違法模式。根據(jù)《證券法》第171條的規(guī)定，當(dāng)事人承諾的法律后果是證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)中止或終止案件調(diào)查，不存在證明承諾當(dāng)事人違法的調(diào)查結(jié)論。無論是試點(diǎn)期間的《和解試點(diǎn)辦法》，還是現(xiàn)今的《承諾制度實(shí)施辦法》與《承諾制度實(shí)施規(guī)定》均未將當(dāng)事人承認(rèn)違法或過錯(cuò)作為制度適用的前提條件?，F(xiàn)有試點(diǎn)案例中，當(dāng)事人也未承認(rèn)違法或過錯(cuò)。高盛（亞洲）有限責(zé)任公司、北京高華證券有限責(zé)任公司等申請(qǐng)人行政和解案（下稱高盛亞洲、北京高華案）的公告表述是中國證監(jiān)會(huì)與申請(qǐng)人就“相關(guān)事項(xiàng)”的處理達(dá)成行政和解協(xié)議，司度（上海）貿(mào)易有限公司等申請(qǐng)人行政和解案（下稱上海司度案）的公告表述則是申請(qǐng)人就其“涉嫌違法行為”向中國證監(jiān)會(huì)申請(qǐng)行政和解。

正如上訴法院在Citigroup案判決中指出的，對(duì)“既不承認(rèn)也不否認(rèn)違法”和解協(xié)議的司法審查不是基于事實(shí)，而是基于實(shí)用主義。從SEC和解實(shí)踐看，無須當(dāng)事人承認(rèn)違法的和解政策，其正當(dāng)性在于較高的執(zhí)法效率和較低的執(zhí)法成本；而批評(píng)卻也在于該政策削弱了執(zhí)法權(quán)威和公信力，不能帶來公正結(jié)果。證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為執(zhí)法者，其重要職責(zé)是發(fā)現(xiàn)并懲處違法行為，允許當(dāng)事人“既不承認(rèn)也不否認(rèn)違法”與其職責(zé)不符，也背離了證券執(zhí)法公平、公正的要求。對(duì)此，美國參議員Elizabeth Warren的批評(píng)入木三分：“如果正義意味著青少年偷車會(huì)被判徒刑，而公司CEO暗中設(shè)局，從公司盜取數(shù)十億美元，卻可以無須認(rèn)罪，那么法律面前人人平等的承諾便成為謊言。對(duì)于人人皆知的滔天罪行不加起訴……會(huì)對(duì)我們法律面前人人平等的共同信仰產(chǎn)生腐蝕性影響。”

從根本上說，SEC和解政策轉(zhuǎn)向原因在于允許所有和解案件當(dāng)事人“既不承認(rèn)也不否認(rèn)違法”，難以實(shí)現(xiàn)投資者保護(hù)的證券監(jiān)管目的。這一和解政策下，違法者無須被認(rèn)定違法或有過錯(cuò)，和解懲處成了沒有法律和道德否定性評(píng)價(jià)的單純“商業(yè)成本”（cost of doing business）。從SEC經(jīng)驗(yàn)看，要求和解當(dāng)事人在一定的情形下承認(rèn)違法，至少在三個(gè)方面改善了投資者保護(hù)：一是提高了受損投資者民事索賠勝訴概率；二是提升了證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法威懾力；三是強(qiáng)化了監(jiān)管當(dāng)局在和解中的談判地位和能力。

當(dāng)前，我國行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度的適用范圍及條件正逐步放寬，國務(wù)院《承諾制度實(shí)施辦法》刪除了《和解試點(diǎn)辦法》中關(guān)于承諾制度僅適用于“涉嫌實(shí)施虛假陳述、內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)或者欺詐客戶等違反證券期貨法律、行政法規(guī)和相關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為”的規(guī)定。這意味只要符合規(guī)定條件，行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾可以適用于所有類型案件。隨著承諾制度適用范圍的擴(kuò)大，我國完全可以探索在涉案金額較大、投資者受影響廣泛的涉眾型承諾案件中，建立承諾當(dāng)事人承認(rèn)違法的制度。其積極意義如下。

第一，推動(dòng)行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾與證券民事訴訟的制度銜接?！冻兄Z制度實(shí)施辦法》第18條第1款規(guī)定，投資者因當(dāng)事人涉嫌違法行為遭受損失的，可以向承諾金（又稱行政和解金）管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)合理賠償，也可以通過依法對(duì)當(dāng)事人提起民事賠償訴訟等其他途徑獲得賠償。這表明投資者可以選擇接受承諾金補(bǔ)償，也可以就涉嫌違法行為提起民事訴訟獲償。但長期以來，我國證券民事訴訟一直存在以監(jiān)管部門的行政處罰和生效的刑事判決作為法院受理的前置條件。雖然最新出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于審理證券市場(chǎng)虛假陳述侵權(quán)民事賠償案件的若干規(guī)定》（法釋〔2022〕2號(hào)）第2條取消了原司法解釋規(guī)定的行政刑事前置程序，同時(shí)也指出原告提起證券虛假陳述侵權(quán)民事賠償訴訟，應(yīng)當(dāng)提交“信息披露義務(wù)人實(shí)施虛假陳述的相關(guān)證據(jù)”。按照民事訴訟舉證責(zé)任分擔(dān)規(guī)則，原告須對(duì)自己的主張?zhí)峁┳C據(jù)加以證明，但在證券民事賠償訴訟中，普通投資者通常不具備相應(yīng)的舉證能力。因此，當(dāng)事人對(duì)違法過錯(cuò)的自認(rèn)，將是投資者證明當(dāng)事人從事了證券違法行為的重要證據(jù)，很可能成為法院最終受理證券民事賠償訴訟的關(guān)鍵。若證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)能在涉案金額較大、投資者受影響廣泛的涉眾型承諾案件中，把當(dāng)事人承認(rèn)違法事實(shí)或過錯(cuò)作為適用承諾制度的前提條件，將有利于未能從承諾金中充分受償?shù)耐顿Y者或者拒絕通過承諾金獲償?shù)耐顿Y者利用民事訴訟索賠。

第二，加強(qiáng)行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度的正當(dāng)性，推動(dòng)制度實(shí)施。對(duì)行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度動(dòng)搖監(jiān)管權(quán)威、放縱違法行為的爭(zhēng)論一直存在。在美國，由于證券行政和解案件當(dāng)事人無須承認(rèn)違法，只須交納一定和解金并承擔(dān)一定和解義務(wù)便可結(jié)案了事，造成公眾對(duì)SEC執(zhí)法不嚴(yán)、讓違法者逃避了違法后果的質(zhì)疑。美國公眾對(duì)和解的質(zhì)疑，在我國也同樣成立。如果我國證監(jiān)會(huì)對(duì)個(gè)案適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾處理不慎，可能對(duì)自身的執(zhí)法權(quán)威和執(zhí)法公信力產(chǎn)生負(fù)面影響。盡管《承諾制度實(shí)施辦法》第7條第3項(xiàng)將“當(dāng)事人涉嫌證券期貨違法行為情節(jié)嚴(yán)重、社會(huì)影響惡劣”作為不適用承諾制度的情形，但“情節(jié)嚴(yán)重”“影響惡劣”究竟該如何把握，尚無明確標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于符合承諾條件，但涉案金額較大、投資者人數(shù)眾多、違法情節(jié)相對(duì)較重的涉眾型案件，要求當(dāng)事人承認(rèn)違法或過錯(cuò)，一方面將會(huì)增強(qiáng)承諾制度的正當(dāng)性，提升公眾認(rèn)可度；另一方面將會(huì)強(qiáng)化執(zhí)法威懾力，提高承諾制度實(shí)施效果，推動(dòng)制度實(shí)施。

當(dāng)然，以當(dāng)事人承認(rèn)違法或過錯(cuò)作為承諾前提也存在一些負(fù)面問題，如降低被調(diào)查對(duì)象提出承諾申請(qǐng)的動(dòng)機(jī)，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)須投入更多執(zhí)法資源，處理承諾案件的時(shí)效性降低等。但案件適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度結(jié)案，當(dāng)事人雖在承諾程序中承認(rèn)了違法或過錯(cuò)，卻避免了被處以行政處罰所帶來的市場(chǎng)禁入、經(jīng)營受限、聲譽(yù)受損等不良后果。因此，當(dāng)事人仍有動(dòng)因?qū)で筮m用承諾制度。此外，考慮當(dāng)前“零容忍”執(zhí)法環(huán)境和穩(wěn)步審慎推進(jìn)承諾制度實(shí)施的政策要求，行政處罰仍然是我國證監(jiān)會(huì)的首選路徑，因此，要求當(dāng)事人在承諾制度中承認(rèn)違法或過錯(cuò)，并不會(huì)給證監(jiān)會(huì)的執(zhí)法資源和執(zhí)法時(shí)效帶來明顯的不利影響。

三、承諾范圍：承諾制度的適用條件應(yīng)如何設(shè)置？

從比較法角度，證券行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的適用條件設(shè)置存在兩種不同模式：一種是立法明確規(guī)定適用條件的前端準(zhǔn)入模式，只有案件滿足特定條件，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)才能適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾；另一種則是未規(guī)定適用條件的后端裁量模式，立法授權(quán)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)或司法機(jī)關(guān)進(jìn)行個(gè)案裁量。從實(shí)踐情況看，采取前一模式的我國臺(tái)灣地區(qū)設(shè)置了嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件，卻鮮有成功的實(shí)踐案例，德國僅允許證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)與當(dāng)事人就行政罰款金額多少進(jìn)行協(xié)商，證券行政和解制度得到部分運(yùn)用。而采取后一模式的美國、英國和我國香港特區(qū)則從司法傳統(tǒng)中發(fā)展出了具體審查標(biāo)準(zhǔn)，將證券行政和解制度廣泛運(yùn)用于執(zhí)法實(shí)踐。

（一）前端準(zhǔn)入模式

德國和我國臺(tái)灣地區(qū)是典型的大陸法系國家和地區(qū)，具有系統(tǒng)性編撰行政法典傳統(tǒng)，因而也在相關(guān)立法中規(guī)定了行政和解（行政契約）的適用條件。通常情況下，前端準(zhǔn)入模式規(guī)定的行政和解適用條件都較為嚴(yán)格。

德國《聯(lián)邦行政程序法》對(duì)行政契約作了總體規(guī)定，基于行政法治原則的拘束和對(duì)行政主體濫用公權(quán)的擔(dān)憂，德國立法對(duì)行政契約的應(yīng)用規(guī)定了嚴(yán)格條件。德國《聯(lián)邦行政程序法》第54條規(guī)定：“公法范疇的法律關(guān)系可以通過合同設(shè)立、變更或撤銷，但以法規(guī)無相反規(guī)定者為限。行政機(jī)關(guān)尤其可以與擬作出行政行為的相對(duì)人，以簽訂公法合同代替行政行為的作出。”第55條規(guī)定：“第54條第2句意義上的公法合同，經(jīng)明智考慮事實(shí)內(nèi)容或法律狀況，可借之通過相互讓步消除存在的不確定性時(shí)，可以簽訂，但以行政機(jī)關(guān)按義務(wù)裁量認(rèn)為達(dá)成和解符合目的者為限。” 也就是說，行政契約適用于存在事實(shí)狀況或者法律觀點(diǎn)存在不確定性，且這種不確定性可以通過雙方當(dāng)事人的讓步得以消除的案件。

而在證券執(zhí)法領(lǐng)域，德國聯(lián)邦金融監(jiān)管局（BaFin）規(guī)定的行政契約運(yùn)用情形更為有限：當(dāng)事人僅能就行政罰款金額的多少與BaFin進(jìn)行協(xié)商并達(dá)成協(xié)議。根據(jù)BaFin證券行政罰款程序指引，只有當(dāng)事人承認(rèn)具體違法行為，且同意接受BaFin行政罰款處罰的情況下，才能與BaFin就罰款金額多少進(jìn)行協(xié)商并達(dá)成終結(jié)行政罰款程序的協(xié)議。雖然條件嚴(yán)格，達(dá)成協(xié)議所獲得的寬減結(jié)果卻十分誘人，當(dāng)事人的行政罰款金額最多可以減少約30%。在執(zhí)法壓力日趨增加的背景下，2018年，BaFin在約64%的行政罰款案件中與被處罰對(duì)象就罰款金額達(dá)成了協(xié)議。

我國臺(tái)灣地區(qū)對(duì)行政契約也作了專門規(guī)定?！靶姓绦蚍ā钡?36條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)對(duì)于行政處分所依據(jù)之事實(shí)或法律關(guān)系，經(jīng)依職權(quán)調(diào)查仍不能確定者，為有效達(dá)成行政目的，并解決爭(zhēng)執(zhí)，得與人民和解，締結(jié)行政契約，以代替行政處分?！痹谧C券執(zhí)法領(lǐng)域，“行政院金融監(jiān)督管理委員會(huì)締結(jié)行政和解契約處理原則”規(guī)定了“金融監(jiān)督管理委員會(huì)”與行政相對(duì)人締結(jié)行政契約的條件：“行政處分所依據(jù)之事實(shí)或法律關(guān)系經(jīng)依職權(quán)調(diào)查仍不能確定，且調(diào)查期間不得少于30日。”締結(jié)行政契約的考慮因素包括：“金融監(jiān)督管理委員會(huì)”與相對(duì)人相對(duì)讓步之適法性及妥當(dāng)性；公共利益之維護(hù)；利害關(guān)系人因和解契約之成立，而可能遭受之損害等。由于我國臺(tái)灣地區(qū)規(guī)定行政和解只適用于案情不明確且繼續(xù)調(diào)查時(shí)間長、成本高的情形，如違規(guī)情形清楚明確，則直接適用行政處分，不可適用行政和解，實(shí)踐中幾乎沒有成功運(yùn)用這一制度的案例。

（二）后端裁量模式

美國、英國和中國香港特區(qū)等普通法系國家和地區(qū)大多未在前端對(duì)證券行政和解的受案范圍進(jìn)行限制。美國1946年《聯(lián)邦行政程序法》和1990年《行政爭(zhēng)議解決法案》對(duì)授權(quán)聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)適用和解程序處理行政爭(zhēng)議作出規(guī)定，同時(shí)明確當(dāng)行政爭(zhēng)議的解決可能涉及行政先例的確立、公共政策、公共利益、信息公開的必要性等因素時(shí)，行政機(jī)構(gòu)不得以和解等非正式程序替代正式的行政程序。但無論是聯(lián)邦層面的法律還是SEC的《行為規(guī)范》（Rule of Practice）與《執(zhí)法手冊(cè)》（Enforcement Manual），均未對(duì)和解積極條件進(jìn)行規(guī)定。英國《金融服務(wù)及市場(chǎng)法》也未對(duì)和解案件范圍作出限制，根據(jù)英國FCA《執(zhí)法指南》（Enforcement Guide），任何當(dāng)事人都可以提出和解申請(qǐng)，但只有當(dāng)和解條款有助于實(shí)現(xiàn)法定的監(jiān)管目的時(shí)，F(xiàn)CA才會(huì)與當(dāng)事人達(dá)成和解。我國香港《證券及期貨條例》同樣未對(duì)可以進(jìn)行和解的案件范圍作出限制，香港證監(jiān)會(huì)有權(quán)根據(jù)就維護(hù)投資大眾的利益或公眾利益而言是適當(dāng)?shù)脑瓌t，決定對(duì)任何案件和解。從執(zhí)法數(shù)據(jù)看，證券行政和解在這些國家和地區(qū)得到了比較有效的運(yùn)用。如美國超過90%的證券執(zhí)法案件經(jīng)由和解結(jié)案。根據(jù)香港證監(jiān)會(huì)2005年至2006年年報(bào)，該年度內(nèi)香港證監(jiān)會(huì)與67名當(dāng)事人達(dá)成和解，占所有紀(jì)律處分對(duì)象數(shù)量的68%。

盡管在采取后端裁量模式的國家和地區(qū)中，幾乎所有被調(diào)查當(dāng)事人均可提出和解，但證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否決定與當(dāng)事人達(dá)成和解，將視個(gè)案事實(shí)情況而定。經(jīng)過長期實(shí)踐，這些國家和地區(qū)均發(fā)展出了較為穩(wěn)定的審查標(biāo)準(zhǔn)，其中美國和中國香港特區(qū)的公共利益（public interest）標(biāo)準(zhǔn)較為典型，以下作深入分析。

1.  美國

美國有關(guān)和解協(xié)議的“公共利益標(biāo)準(zhǔn)”源于法院對(duì)衡平法救濟(jì)（equitable relief）的審查要求。實(shí)踐中，為提升和解協(xié)議對(duì)當(dāng)事人的拘束力，保障和解協(xié)議的執(zhí)行效果，SEC經(jīng)常通過司法程序與當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議，由法院頒布和解同意令（judicial consent decree），讓和解協(xié)議具備司法效力和更強(qiáng)公信力。SEC通常在和解協(xié)議中一并加入衡平法救濟(jì)措施（如禁止當(dāng)事人再犯相同違法行為的禁令），并由法院監(jiān)督執(zhí)行。由此，“公共利益標(biāo)準(zhǔn)”便成為美國法院對(duì)SEC和解協(xié)議的審查標(biāo)準(zhǔn)，并逐步被SEC在沒有司法審查介入的行政程序和解實(shí)踐中采用。總的來看，美國法院與SEC考慮和解協(xié)議是否符合“公共利益標(biāo)準(zhǔn)”的因素包括：一是和解協(xié)議措施的性質(zhì)及實(shí)效，如財(cái)產(chǎn)罰措施的充分性、合規(guī)措施對(duì)制止違法的有效性、和解附帶后果等；二是個(gè)案事實(shí)情況，如當(dāng)事人違法情節(jié)、配合執(zhí)法程度等；三是對(duì)受害人和公眾影響，如投資者損失情況、公眾知情權(quán)保障情況、監(jiān)管利益影響等。

（1） 和解措施的性質(zhì)及實(shí)效

和解措施的性質(zhì)及實(shí)效包括和解中的罰沒款懲處是否足以公正評(píng)價(jià)當(dāng)事人違法行為，合規(guī)措施是否能有效預(yù)防當(dāng)事人未來再次違法，和解協(xié)議是否設(shè)置了保障合規(guī)措施得以真正落實(shí)的監(jiān)督機(jī)制等方面。如2010年美國銀行和解案中，Rakoff法官就曾對(duì)和解協(xié)議所設(shè)置的財(cái)產(chǎn)罰措施的充分性和公正性表示質(zhì)疑。他指出，美國銀行在數(shù)十億美元并購案中欺詐了投資者，而和解協(xié)議所設(shè)置的罰沒款僅1.5億美元，對(duì)公司的罰沒款最終由現(xiàn)有公司股東而非違法行為個(gè)人承擔(dān)，這將使公眾利益受到損害。合規(guī)措施的有效性也是關(guān)注重點(diǎn)，SEC在和解中通常不會(huì)考慮與涉案行為無關(guān)的補(bǔ)救或合規(guī)措施，如當(dāng)事人承諾向無關(guān)第三方慈善捐款。對(duì)證券欺詐和反海外腐敗案件，SEC通常要求和解當(dāng)事人聘請(qǐng)獨(dú)立專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行合規(guī)輔導(dǎo)，第三方須向SEC定期匯報(bào)當(dāng)事人合規(guī)整改情況，以確保合規(guī)措施得以充分落實(shí)。

和解對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生的附帶后果（collateral consequence），也是SEC與法院評(píng)估和解措施對(duì)公共利益影響的重要方面。對(duì)某些公司來說，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的檢控及處罰將對(duì)其市場(chǎng)聲譽(yù)、經(jīng)營資質(zhì)產(chǎn)生重大不利影響，無辜股東和員工受到牽連。尤其是提供重要公共服務(wù)的公司，其歇業(yè)倒閉更會(huì)引發(fā)公眾利益受損。實(shí)踐中這類案件更容易和解結(jié)案。

（2） 個(gè)案事實(shí)情況

個(gè)案違法行為的具體情況，如違法情節(jié)是否典型，直接處罰處理是否有充足的判例依據(jù)等也是SEC選擇和解的考慮要點(diǎn)。SEC主席Jay Clayton在2019年曾指出，對(duì)于信息披露、內(nèi)幕交易和操縱市場(chǎng)等核心領(lǐng)域的部分特殊案件，SEC如需要通過訴訟程序保障其在判例法傳統(tǒng)下獲得日后類似案件的勝利，基于公共利益，將放棄和解程序，轉(zhuǎn)而在民事訴訟程序中指控違法行為。

SEC也會(huì)著重考慮當(dāng)事人配合調(diào)查的情況，包括當(dāng)事人配合調(diào)查的時(shí)點(diǎn)、所處的執(zhí)法階段，如是否在調(diào)查初期即已配合調(diào)查等；配合程度，如是否屬于自首，是部分配合還是完全配合，是否主動(dòng)放棄律師客戶保密權(quán)（attorney client privilege），是否承諾今后繼續(xù)配合執(zhí)法部門的其他調(diào)查等；配合效果，即是否達(dá)到節(jié)省執(zhí)法資源的實(shí)際效果。SEC傾向于與采取了執(zhí)法合作行動(dòng)的當(dāng)事人達(dá)成和解。

（3） 和解結(jié)案對(duì)受害人和公眾影響

判斷和解協(xié)議是否符合公共利益的另一方面是和解協(xié)議能否充分補(bǔ)償受害人，最大程度地消除違法行為對(duì)公眾的不利影響。若SEC在和解協(xié)議中設(shè)置了補(bǔ)償投資者損失的公平基金條款，則法院有更大可能性認(rèn)為和解協(xié)議符合公共利益。

此外，和解協(xié)議是否充分披露了涉案違法行為信息，公眾知情權(quán)是否得到保障也是法院審查的要點(diǎn)。美國證券法學(xué)者指出，目前SEC和解實(shí)踐存在和解協(xié)議條款不透明、和解罰沒款計(jì)算方法不明晰、違法行為人及違法事實(shí)表述含糊等問題。尤其是前述的“既不承認(rèn)也不否認(rèn)違法” 政策導(dǎo)致公眾無法準(zhǔn)確知悉涉案行為人的違法情況，法院無法對(duì)和解協(xié)議是否符合公眾利益作出審查。

最后，監(jiān)管利益也是SEC選擇達(dá)成和解的考慮因素。如被調(diào)查對(duì)象為外國公司，SEC選擇處罰結(jié)案將在跨境取證、管轄權(quán)確定、境外裁判執(zhí)行等方面面臨諸多障礙，耗費(fèi)SEC大量監(jiān)管資源。對(duì)這類案件，和解結(jié)案無疑更符合監(jiān)管利益，也更有利于保護(hù)公共利益。

2.  中國香港特區(qū)

與美國不同的是，香港證監(jiān)會(huì)將和解協(xié)議的“公共利益標(biāo)準(zhǔn)”明確寫入了立法?！蹲C券及期貨條例》第201（3）條明確賦予香港證監(jiān)會(huì)進(jìn)行和解的權(quán)力。根據(jù)該條規(guī)定，香港證監(jiān)會(huì)針對(duì)被監(jiān)管對(duì)象采取紀(jì)律行動(dòng)，如其“認(rèn)為就維護(hù)投資大眾的利益或公眾利益而言”是適當(dāng)?shù)?，可與被監(jiān)管對(duì)象達(dá)成協(xié)議。2017年《有關(guān)與證監(jiān)會(huì)合作的指引》也強(qiáng)調(diào)了和解的公共利益標(biāo)準(zhǔn)，若香港證監(jiān)會(huì)認(rèn)為和解是符合投資大眾的利益或公眾利益，便會(huì)訂立第201條協(xié)議。作為一般原則，受規(guī)管人士的合作行為符合指引規(guī)定，證監(jiān)會(huì)將更愿意訂立第201條協(xié)議。

香港證監(jiān)會(huì)判斷公共利益的考慮因素包括：（1）當(dāng)事人在調(diào)查中予以合作的性質(zhì)及程度，合作方式包括：自發(fā)及迅速地向證監(jiān)會(huì)報(bào)告任何違規(guī)行為或缺失；就違規(guī)行為或缺失提供真實(shí)及完整資料；承擔(dān)法律責(zé)任；采取糾正措施；自愿放棄對(duì)具體文件的法律專業(yè)保密權(quán)；委托第三方檢討；董事就監(jiān)管關(guān)注事項(xiàng)作出承諾等。（2）和解結(jié)案對(duì)其他利害關(guān)系人和一般投資者的影響，如RBS銀行和解案中，香港證監(jiān)會(huì)指出，“鑒于和解協(xié)議讓合資格客戶無需經(jīng)歷漫長及昂貴的法律程序，亦可取回他們的投資款項(xiàng)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為該項(xiàng)協(xié)議符合公共利益”。（3）有足夠的同類案例，和解協(xié)議規(guī)定的懲處措施符合同類案例的懲處水平。（4）個(gè)案其他事實(shí)情況。如在大華證券和解案中，香港證監(jiān)會(huì)決定與當(dāng)事人達(dá)成和解，綜合考慮了當(dāng)事人“均承諾改善及遵守大華證券的內(nèi)部監(jiān)控程序，以防止該等缺失再次發(fā)生”“在以和解方式與證監(jiān)會(huì)解決紀(jì)律處分行動(dòng)一事上表現(xiàn)合作”以及“以往并無遭受紀(jì)律處分的記錄”等多個(gè)事實(shí)情況。

（三）我國制度設(shè)計(jì)路徑探析

適用條件是行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度的核心問題，前端準(zhǔn)入模式和后端裁量模式代表了設(shè)定承諾制度適用條件的兩種不同取向：前者鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)謹(jǐn)慎行事，實(shí)行有限度的以契約代替處分；后者鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)盡量以當(dāng)事人承諾代替處分。前端準(zhǔn)入模式通過嚴(yán)格條件設(shè)置，避免了行政裁量權(quán)濫用問題，但由于條件設(shè)置嚴(yán)苛，承諾制度的適用范圍有限，其積極價(jià)值難以充分發(fā)揮。后端裁量模式雖有利于承諾制度實(shí)施，但條件設(shè)置寬松，又容易造成監(jiān)管機(jī)構(gòu)裁量權(quán)過大，引發(fā)社會(huì)公眾對(duì)承諾制度放縱違法行為的質(zhì)疑。我國證券行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的適用條件設(shè)置需要根據(jù)自身監(jiān)管環(huán)境、監(jiān)管目標(biāo)、公眾接受程度等具體情況作決定。

2015年《和解試點(diǎn)辦法》借鑒了德國和我國臺(tái)灣地區(qū)關(guān)于行政和解的前端準(zhǔn)入模式，從可以適用行政和解的積極條件及不得適用行政和解的消極條件兩個(gè)維度限定了證券行政和解的適用范圍，即只有積極條件和消極條件同時(shí)滿足的情況下，才能適用和解結(jié)案。和解案件被限定在了“經(jīng)過了必要調(diào)查程序，但案件事實(shí)或者法律關(guān)系尚難完全明確”的少數(shù)情形。該條件設(shè)置體現(xiàn)了嚴(yán)格限制行政處分權(quán)，防范監(jiān)管機(jī)構(gòu)濫用證券行政和解制度的形式法治規(guī)范立場(chǎng)。從本質(zhì)上說，行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的正當(dāng)性來源于行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，反映了行政權(quán)在處置違法行為中的機(jī)動(dòng)性。隨著現(xiàn)代行政領(lǐng)域的拓寬、行政實(shí)踐的發(fā)展，特別是行政自由裁量權(quán)的廣泛運(yùn)用，行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾這一種執(zhí)法方式逐步被公共行政所接納，形式法治規(guī)范立場(chǎng)在有限度承認(rèn)行政權(quán)靈活行使的同時(shí)，關(guān)注對(duì)行政權(quán)隨意性的約束。

但嚴(yán)格的適用范圍設(shè)置也帶來了執(zhí)法人員難以適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾、當(dāng)事人提出承諾申請(qǐng)的動(dòng)力不足等問題。從證券行政和解試點(diǎn)情況看，《和解試點(diǎn)辦法》未對(duì)相關(guān)和解條件，如“事實(shí)或者法律關(guān)系尚難完全明確”的標(biāo)準(zhǔn)和程度等作進(jìn)一步展開。在規(guī)定不明和執(zhí)法責(zé)任制壓力下，執(zhí)法人員更傾向于通過處罰程序而非證券行政和解方式結(jié)案。更為關(guān)鍵的是，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》（2021年修訂）的規(guī)定，“事實(shí)或者法律關(guān)系尚難完全明確”的案件本來就達(dá)不到處罰標(biāo)準(zhǔn)，不能給予行政處罰，當(dāng)事人并不存在尋求與證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)達(dá)成和解的充分動(dòng)機(jī)。實(shí)踐中，嚴(yán)格的適用條件設(shè)置也給試點(diǎn)實(shí)踐造成阻礙。試點(diǎn)的兩起案件都屬于證券執(zhí)法領(lǐng)域的非常規(guī)案件。其中，高盛亞洲、北京高華案涉及“高盛亞洲自營交易員通過在高華證券開立的高盛經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)賬戶進(jìn)行交易，同時(shí)向高華證券自營交易員提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)”和“從事了相關(guān)股票及股指期貨合約交易”等違反證券公司監(jiān)管規(guī)定的情形。上海司度案則涉及相關(guān)當(dāng)事人違反“賬戶管理使用的有關(guān)規(guī)定”和“資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的有關(guān)規(guī)定”情形。信息披露違法、內(nèi)幕交易、市場(chǎng)操縱等證券市場(chǎng)更常見多發(fā)案件都未適用證券行政和解結(jié)案。

《和解實(shí)施辦法（征求意見稿）》對(duì)證券行政和解的適用條件進(jìn)行了大幅放寬，滿足了社會(huì)各界對(duì)加強(qiáng)這一制度實(shí)施的期待。在《和解實(shí)施辦法（征求意見稿）》基礎(chǔ)上出臺(tái)的國務(wù)院《承諾制度實(shí)施辦法》以負(fù)面清單形式明確了不得適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的情形，包括涉嫌犯罪應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)、情節(jié)嚴(yán)重且社會(huì)影響惡劣、累犯慣犯、重復(fù)申請(qǐng)等，同時(shí)授權(quán)證監(jiān)會(huì)可以基于審慎監(jiān)管原則認(rèn)定不適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的其他情形。當(dāng)事人承諾的適用案件不再必須“事實(shí)或者法律關(guān)系尚難完全明確”，只要滿足《承諾制度實(shí)施辦法》第1條規(guī)定的“保護(hù)投資者合法權(quán)益，維護(hù)市場(chǎng)秩序，提高行政執(zhí)法效能”的制度目的，并且不構(gòu)成第7條規(guī)定的負(fù)面清單情形，也可以適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾結(jié)案，更加側(cè)重發(fā)揮這一制度在節(jié)約執(zhí)法資源、盡快補(bǔ)償投資者損失等方面的綜合作用，體現(xiàn)了后端裁量模式的制度取向和自由靈活的實(shí)用主義立場(chǎng)。事實(shí)上，在證券行政和解運(yùn)用最為廣泛的美國，和解被認(rèn)為是行政程序中行政機(jī)關(guān)和被執(zhí)法對(duì)象對(duì)正式的、昂貴和官僚化的正式程序的一種反應(yīng)，反映了權(quán)衡成本收益、提高行政效率、合理配置行政執(zhí)法資源的法律實(shí)用主義立場(chǎng)。

雖然目前規(guī)定打破了對(duì)證券行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的適用條件約束，但大幅度放寬適用條件也同步擴(kuò)大了證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)解釋法律和自由裁量的空間。證監(jiān)會(huì)曾在2021年《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度實(shí)施規(guī)定（征求意見稿）》中規(guī)定了證券行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的積極條件，指出了這一制度的適用方向，但正式出臺(tái)的《承諾制度實(shí)施規(guī)定》卻刪除了規(guī)定。這可能導(dǎo)致國務(wù)院《承諾制度實(shí)施辦法》第7條“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)基于審慎監(jiān)管原則認(rèn)為不適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的其他情形”的排除性條款過于寬泛和原則性，證監(jiān)會(huì)有可能根據(jù)外人所無法知曉的標(biāo)準(zhǔn)決定個(gè)案是否適用承諾制度。

因此，在強(qiáng)調(diào)松綁行政裁量權(quán)激活承諾制度實(shí)施的同時(shí)，也須確保我國證券行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度的運(yùn)作是在法治主義原則和法律規(guī)則的指引下運(yùn)行，兼顧效率追求與公正要求。優(yōu)化我國承諾制度的適用條件，具體建議包括如下內(nèi)容。

第一，在現(xiàn)有承諾制度適用負(fù)面清單規(guī)定基礎(chǔ)上，參考美國和我國香港特區(qū)的“公共利益”審查標(biāo)準(zhǔn)，由證監(jiān)會(huì)制定執(zhí)法指引、裁量標(biāo)準(zhǔn)等方式細(xì)化目前適用條件中的原則性規(guī)定和考慮因素。如“保護(hù)投資者合法權(quán)益”的原則性規(guī)定可以分解為承諾金數(shù)額的充分性，承諾認(rèn)可協(xié)議規(guī)定的措施對(duì)制止當(dāng)事人再犯的有效性，當(dāng)事人補(bǔ)救措施對(duì)修復(fù)市場(chǎng)秩序的程度，若采取行政處罰對(duì)公眾的不利后果等更為具體的適用因素。又如“提高執(zhí)法效率”也可拆分為當(dāng)事人的配合調(diào)查情況，適用承諾制度對(duì)實(shí)現(xiàn)證券監(jiān)管目的、節(jié)約執(zhí)法資源的影響等更具有操作性的判斷因素。盡管目前法律法規(guī)僅規(guī)定了不得適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的消極條件，從穩(wěn)步審慎推進(jìn)制度實(shí)施角度，證監(jiān)會(huì)決策適用承諾制度時(shí)仍將具有傾向性。通過細(xì)化并公開判斷個(gè)案是否適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的主客觀標(biāo)準(zhǔn)，能更加細(xì)致地界定適用條件中的定性標(biāo)準(zhǔn)和兜底要求。

第二，在實(shí)踐案例中，向公眾公開證監(jiān)會(huì)適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的考慮因素，當(dāng)事人符合適用條件的具體情況，并闡明理由?！冻兄Z制度實(shí)施辦法》規(guī)定證監(jiān)會(huì)向當(dāng)事人出具的中止調(diào)查決定書、終止調(diào)查決定書均應(yīng)向社會(huì)公告，但現(xiàn)有規(guī)定并未明確相關(guān)法律文書所應(yīng)包含的具體內(nèi)容。在公告法律文書中釋明行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的適用條件和情形，有助于提升制度適用的正當(dāng)性和公信力，避免公眾對(duì)證監(jiān)會(huì)“黑箱執(zhí)法”合謀損害公共利益以滿足各自利益的質(zhì)疑。

第三，形成關(guān)于當(dāng)事人承諾的指導(dǎo)性案例實(shí)踐，對(duì)于一些不便于明確劃定標(biāo)準(zhǔn)，需要根據(jù)證券監(jiān)管目標(biāo)變化而加以適時(shí)調(diào)整的適用條件，通過公布指導(dǎo)性案例的方式加以固化確認(rèn)，并及時(shí)更新。指導(dǎo)性案例具有靈活性、精準(zhǔn)性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，無須經(jīng)過繁瑣的立法程序即可有效填補(bǔ)立法供給不足，契合證券行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的柔性執(zhí)法特點(diǎn)，有助于及時(shí)消除執(zhí)法人員在制度適用過程中的疑慮，促進(jìn)承諾制度實(shí)施。

四、承諾內(nèi)容：承諾認(rèn)可協(xié)議應(yīng)包含何種懲處和合規(guī)措施？

當(dāng)事人與證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)在承諾制度中達(dá)成的協(xié)議，本質(zhì)上是一種行政契約。其主要內(nèi)容是當(dāng)事人為取得適用承諾制度結(jié)案的處理結(jié)果所承諾履行的義務(wù)，包括向證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)支付承諾金或罰款，向投資者賠償損失以及有針對(duì)性的合規(guī)整改舉措等。承諾認(rèn)可協(xié)議的針對(duì)性和有效性決定了承諾制度所能發(fā)揮的執(zhí)法效果。各國有關(guān)證券行政和解協(xié)議內(nèi)容的不同實(shí)踐，對(duì)完善我國證券行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度有借鑒意義。

（一）財(cái)產(chǎn)罰措施

財(cái)產(chǎn)罰措施體現(xiàn)了行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的懲罰性，是承諾認(rèn)可協(xié)議的常見條款。財(cái)產(chǎn)罰金額的大小決定了當(dāng)事人付出的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，受損投資者的獲償程度，政府所得罰金，以及產(chǎn)生的社會(huì)效果等。在我國香港特區(qū)，財(cái)產(chǎn)罰表現(xiàn)為和解金的征收，在美國和英國則表現(xiàn)為民事罰款（civil penalty）和違法所得（disgorgement）的罰沒。

1.  我國香港特區(qū)的和解金征收制度

香港證監(jiān)會(huì)和解目標(biāo)在于鼓勵(lì)當(dāng)事人與監(jiān)管機(jī)構(gòu)合作和采取一定措施（例如交納和解款項(xiàng)、對(duì)受害人作出賠償），從而令法律程序得以盡快完成，與施加有足夠的阻嚇及懲罰力度的制裁兩者之間取得平衡。當(dāng)事人支付和解金的對(duì)象為香港證監(jiān)會(huì)。和解金數(shù)額在當(dāng)事人自愿支付的基礎(chǔ)上，與香港證監(jiān)會(huì)協(xié)商確定。香港證監(jiān)會(huì)在參照罰款限額，考慮與涉案行為的危害程度相稱，具有保障作用及阻嚇力等因素基礎(chǔ)上，向當(dāng)事人提出和解款項(xiàng)主張。為鼓勵(lì)當(dāng)事人及早與香港證監(jiān)會(huì)合作解決個(gè)案爭(zhēng)議，香港證監(jiān)會(huì)將紀(jì)律處分程序分為三個(gè)階段，并規(guī)定當(dāng)事人越早達(dá)成和解所獲得的寬減（見表1）。作為一般原則，若受規(guī)管人士與香港證監(jiān)會(huì)合作并在第一階段達(dá)成和解協(xié)議，香港證監(jiān)會(huì)可將所施加的制裁寬減最多 30%；若在第二階段達(dá)成和解協(xié)議，制裁寬減最多20%；若在第三階段達(dá)成和解協(xié)議，制裁寬減最多10%。此外，若受規(guī)管人士向證監(jiān)會(huì)提供特殊及重大的合作，可能獲進(jìn)一步制裁寬減。

表1 香港早期和解寬減后果

2.  美國和英國的民事罰款、違法所得罰沒制度

在美國和英國，監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)自身職權(quán)直接作出的處罰往往適用范圍有限，而對(duì)于很多市場(chǎng)違法行為，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要通過司法機(jī)關(guān)根據(jù)民事程序（civil proceedings）作出處罰，故稱為民事處罰。在美國立法中，民事罰款、民事金錢罰（civil money penalty）和金錢罰（money penalty）通?；煊茫鼈冎g沒有嚴(yán)格區(qū)分。

根據(jù)立法授權(quán)，美國SEC將民事罰款和違法所得的罰沒制度運(yùn)用于證券行政和解程序。民事罰款和違法所得性質(zhì)上相當(dāng)于和解金，均是和解當(dāng)事人為達(dá)成和解所付出的經(jīng)濟(jì)代價(jià)。根據(jù)1990年《證券執(zhí)法救濟(jì)和小額證券改革法》，SEC民事罰款制度采取了三級(jí)量罰結(jié)構(gòu)：第一級(jí)（如不涉及欺詐）罰款為每宗違規(guī)行為每名自然人5 000美元及機(jī)構(gòu)5萬美元；對(duì)于涉及欺詐或罔顧他人行為的第二級(jí)罰款，每宗違規(guī)行為每名自然人5萬美元及機(jī)構(gòu)25萬美元；對(duì)于涉及欺詐并導(dǎo)致他人損失的第三級(jí)罰款，每宗違規(guī)行為每名自然人10萬美元及機(jī)構(gòu)50萬美元。罰款金額還會(huì)隨著通貨膨脹的變化定期調(diào)整。實(shí)踐中，SEC可以通過對(duì)違法行為宗數(shù)的靈活認(rèn)定（如受害人數(shù)量法、欺詐文件數(shù)量法等），向和解當(dāng)事人主張大額民事罰款金額。SEC確定民事罰款金額需要考慮的因素包括：存在欺詐、欺騙、操縱行為或?qū)Ψㄒ?guī)要求的蓄意違反或罔顧其后果；受害人損失情況；不當(dāng)?shù)美某潭?；違法記錄；預(yù)防的需要；配合執(zhí)法情況；當(dāng)事人的賠付能力等。SEC在和解個(gè)案中還特別考慮了調(diào)查成本和若SEC成功控告，當(dāng)事人所須支付的罰金等情況。SEC認(rèn)為，處以大額民事罰款是證券行政和解中有效的懲處措施。

英國《2000年金融服務(wù)與市場(chǎng)改革法》授權(quán)FCA對(duì)任何人的違法行為采取民事罰款措施。英國FCA將民事罰款運(yùn)用于行政和解實(shí)踐中，并專門制定了鼓勵(lì)早期和解的罰款折扣計(jì)劃，最高折扣金額可達(dá)30%（見表2）。該計(jì)劃提高了FCA和解效率，目前，F(xiàn)CA和解談判期限一般僅28天。

表2 英國FCA早期和解罰款折扣計(jì)劃

（二）投資者補(bǔ)償措施

證券行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度的根本出發(fā)點(diǎn)在于更好地保護(hù)投資者合法權(quán)益、提高執(zhí)法效率同時(shí)，開辟行政監(jiān)管直接為投資者提供有效救濟(jì)的新渠道。美國通過公平基金制度，使得通過證券行政和解程序收繳的民事罰款和違法所得可以直接分配給投資者，成為證券集團(tuán)訴訟的有益補(bǔ)充。其他國家和地區(qū)也存在補(bǔ)償受損投資者的不同實(shí)踐。

1.  美國公平基金制度

公平基金由2002年《薩班斯 - 奧克斯利法案》（Sarbanes-Oxley Act）創(chuàng)立。該法第308條規(guī)定，對(duì)違法行為人追繳的違法所得、民事罰款可以納入一個(gè)基金，由SEC制定分配計(jì)劃，經(jīng)法院審查后分配給證券欺詐中的投資者。公平基金制度廣泛運(yùn)用于SEC的證券行政和解實(shí)踐，不少SEC和解決定或法院和解同意令均明確寫入“公平基金條款”。在SEC和解決定中，“公平基金條款”包括了基金創(chuàng)設(shè)金額、資金來源、賬戶設(shè)立、管理規(guī)范、和解當(dāng)事人繳款期限、資金分配等內(nèi)容。通常情況下，SEC和解決定作出后10天內(nèi)，和解當(dāng)事人須將相應(yīng)民事罰款、違法所得資金劃轉(zhuǎn)至公平基金賬戶；SEC和解決定作出后30天內(nèi)，和解當(dāng)事人須向SEC提交初步的資金分配計(jì)算方案；SEC批準(zhǔn)方案后60天內(nèi)，和解當(dāng)事人須向SEC提交支付文件（payment file），包括每名受損投資者的姓名、每名受損投資者獲償金額、最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)說明等內(nèi)容。最終補(bǔ)償分配應(yīng)當(dāng)在SEC批準(zhǔn)支付文件的90天內(nèi)完成。

從實(shí)踐效果來看，美國投資者近年通過公平基金獲得了可觀的損害賠償（見表3），由于SEC和解案件比例高達(dá)90%，公平基金的資金大部分來源于SEC和解案件。公平基金還成為彌補(bǔ)美國證券集團(tuán)訴訟不足的重要制度。研究表明，超過一半（53.2%）的公平基金分配對(duì)象是無法通過并行私人民事訴訟程序獲得補(bǔ)償?shù)谋黄墼p投資者。

表3 2015-2019年SEC補(bǔ)償受損投資者情況

（單位：億美元）

2.  其他國家和地區(qū)的補(bǔ)償機(jī)制

澳大利益和我國香港特區(qū)均在證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的和解指引中明確規(guī)定了受損投資者補(bǔ)償機(jī)制。

在澳大利亞，ASIC不會(huì)向可執(zhí)行承諾當(dāng)事人主張承諾金征收等財(cái)產(chǎn)罰措施，但可執(zhí)行承諾協(xié)議通常包括民事賠償、非法所得返還相關(guān)內(nèi)容。根據(jù)ASIC第100號(hào)監(jiān)管指南，ASIC將結(jié)合對(duì)涉嫌違法行為可能適用的財(cái)產(chǎn)罰則，以及當(dāng)事人通過該行為所獲利潤或避免的損失數(shù)額，確定應(yīng)賠償投資者的具體金額。對(duì)于可以確定具體受損投資者的案件，當(dāng)事人將直接向受損投資者支付款項(xiàng)。而難以確定受影響群體的，ASIC則要求當(dāng)事人將相應(yīng)金額投入與其行為相關(guān)的投資者教育計(jì)劃或社會(huì)團(tuán)體等項(xiàng)目中。

在我國香港特區(qū)，當(dāng)事人賠償投資者損失是獨(dú)立的和解措施。根據(jù)2017年《有關(guān)與證監(jiān)會(huì)合作的指引》，若當(dāng)事人“就受影響投資者的損失迅速向他們作出全額賠償”，香港證監(jiān)會(huì)將更有可能與當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議。加皇投資管理（亞洲）和解案中，加皇公司就多個(gè)非證監(jiān)會(huì)認(rèn)可基金向客戶提供投資意見，同時(shí)存在內(nèi)控合規(guī)方面的缺失。根據(jù)和解協(xié)議，加皇公司向所有“合資格客戶”提出回購建議，回購價(jià)相當(dāng)于投資本金100%，并向“合資格前客戶”作出賠償。同時(shí)，香港證監(jiān)會(huì)還對(duì)加皇公司作出譴責(zé)并罰款400萬元。

（三）合規(guī)措施

通過證券行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾督促當(dāng)事人建立一套有效防范、識(shí)別及應(yīng)對(duì)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的治理體系，對(duì)于及時(shí)解決問題、恢復(fù)市場(chǎng)秩序、避免類似違規(guī)行為的再次出現(xiàn)意義重大。各國基于自身執(zhí)法體制的不同特點(diǎn)，規(guī)定了不同的合規(guī)措施及其落實(shí)機(jī)制。

1.  合規(guī)措施的主要表現(xiàn)

（1） 資格禁入或限制

資格禁入是指在一定期限乃至終身剝奪行為人擔(dān)任一定職務(wù)（一般為上市公司的董事或高管職務(wù)）或從事證券業(yè)務(wù)（如證券經(jīng)紀(jì)、證券審計(jì)、證券法律執(zhí)業(yè)等）的資格。資格禁入或限制對(duì)約束違法行為人的專業(yè)行為，形成對(duì)社會(huì)公眾的良好行為引導(dǎo)至關(guān)重要，屬于合規(guī)措施的范疇。根據(jù)美國1933年《證券法》第20（b）條和1934年《證券交易法》第21（d）條，SEC發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人從事或可能從事違反本法規(guī)定的行為，有權(quán)在具有管轄權(quán)的法院提起訴訟，申請(qǐng)永久或臨時(shí)的禁令（injunction）或者限制令（restraining order）。SEC經(jīng)常尋求在法院頒布的和解同意令中加入禁令條款。禁令的威懾力體現(xiàn)在對(duì)當(dāng)事人相關(guān)資格禁入，其作用在于提醒公眾對(duì)違規(guī)行為的注意，推動(dòng)公司完善合規(guī)體系避免違法行為再犯。對(duì)于SEC注冊(cè)的證券市場(chǎng)從業(yè)人員或機(jī)構(gòu)（如券商、投資顧問、投資公司以及全國性證券交易場(chǎng)所），SEC可以徑行通過行政程序?qū)崿F(xiàn)資格禁入，不必尋求法院禁令。

香港證監(jiān)會(huì)也將對(duì)責(zé)任人的資格禁入條款寫入和解協(xié)議。如在百裕證券和解案中，根據(jù)和解條款，百裕證券公司的相關(guān)責(zé)任人員的牌照被分別吊銷1個(gè)月、3個(gè)月和1年。

（2） 改組公司董事高管

域外證券行政和解實(shí)踐中，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以通過撤換對(duì)涉案事項(xiàng)負(fù)有責(zé)任的董事會(huì)或高級(jí)管理層成員、任命獨(dú)立董事等方式實(shí)現(xiàn)公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改善。如美國特斯拉和解案中，公司董事長兼CEO在社交軟件中連續(xù)發(fā)布關(guān)于公司私有化計(jì)劃的不實(shí)信息，且公司欠缺針對(duì)董事高管的信息披露的管理制度。為與SEC達(dá)成和解，特斯拉公司促使原董事長辭去職務(wù)，并改組公司董事會(huì)，增加兩名獨(dú)立董事。

（3） 制定專項(xiàng)合規(guī)計(jì)劃

域外實(shí)踐中，為與證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)達(dá)成證券行政和解協(xié)議，當(dāng)事人往往需要制定旨在提升公司合規(guī)能力的專項(xiàng)計(jì)劃。合規(guī)計(jì)劃包括合規(guī)組織體系、管理體系、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和防控體系等方面。一個(gè)有效的合規(guī)計(jì)劃應(yīng)當(dāng)在違規(guī)事項(xiàng)發(fā)生后，實(shí)現(xiàn)對(duì)違規(guī)人員的有效懲戒、對(duì)合規(guī)漏洞的有效填補(bǔ)、對(duì)違規(guī)后果的有效修復(fù)。合規(guī)計(jì)劃的制定與實(shí)施可以促進(jìn)公司形成良好的商業(yè)行為準(zhǔn)則，防止公司再次出現(xiàn)類似違法行為。

澳大利亞和我國香港特區(qū)的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)均將當(dāng)事人承諾在指定時(shí)間內(nèi)就第三方所識(shí)別的合規(guī)漏洞作補(bǔ)救，確保有關(guān)缺失不會(huì)再犯等作為可執(zhí)行承諾協(xié)議或和解協(xié)議的基本內(nèi)容，并把相關(guān)要求寫入執(zhí)法規(guī)范。美國SEC雖未在執(zhí)法規(guī)范中寫入合規(guī)措施，其通過法院頒發(fā)司法禁令及附帶救濟(jì)（ancillary relief）或自身簽發(fā)行政制止—終止令（cease-and-desist order）方式，要求當(dāng)事人按照SEC規(guī)定的條件和期限實(shí)現(xiàn)合規(guī)操作。

2.  落實(shí)合規(guī)措施的監(jiān)督機(jī)制

（1） 專家監(jiān)督機(jī)制

澳大利亞ASIC通過獨(dú)立專家（independent expert）制度實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人承諾事項(xiàng)的執(zhí)行監(jiān)督，由獨(dú)立專家監(jiān)督并向ASIC報(bào)告當(dāng)事人的執(zhí)行情況。根據(jù)第100號(hào)監(jiān)管指南，ASIC通常會(huì)根據(jù)當(dāng)事人的合規(guī)歷史、內(nèi)控機(jī)制情況及承諾事項(xiàng)的復(fù)雜程度，決定是否任命獨(dú)立專家。一般而言，對(duì)當(dāng)事人需要實(shí)施大規(guī)模、復(fù)雜投資者補(bǔ)償計(jì)劃事項(xiàng)，ASIC將指派獨(dú)立專家對(duì)承諾方履約情況進(jìn)行監(jiān)督，并將上述專家條款寫入可執(zhí)行承諾協(xié)議。在ASIC未直接指派的情況下，申請(qǐng)人也可以自己任命獨(dú)立專家，但須取得ASIC的同意。獨(dú)立專家應(yīng)當(dāng)同時(shí)滿足專業(yè)性和獨(dú)立性的任職要求。獨(dú)立專家將就其所監(jiān)督的事項(xiàng)起草調(diào)查報(bào)告，并提交ASIC審議。ASIC在對(duì)報(bào)告內(nèi)容進(jìn)行審核后，可以選擇向公眾披露報(bào)告摘要或相關(guān)內(nèi)容。

此外，美國和我國香港特區(qū)也存在由當(dāng)事人聘請(qǐng)“特別專家”（special professionals）或外部合規(guī)專家等措施，監(jiān)督當(dāng)事人履行和解協(xié)議中的合規(guī)要求。

（2） 行政監(jiān)督機(jī)制

作為協(xié)議締結(jié)的一方當(dāng)事人，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)要求另一方當(dāng)事人嚴(yán)格履行承諾義務(wù)，并在其不履行時(shí)采取措施。我國臺(tái)灣地區(qū)行政主管部門“金融監(jiān)督管理委員會(huì)締結(jié)行政和解契約處理原則”第15條規(guī)定：“相對(duì)人違反行政和解契約者，本會(huì)除得起訴或徑行強(qiáng)制執(zhí)行外，亦得解除或終止契約。但契約另有約定者，從其約定。前項(xiàng)本會(huì)解除或終止契約之情形，本會(huì)得依法續(xù)行調(diào)查，并得拒絕相對(duì)人再次向本會(huì)提出締結(jié)行政和解契約之請(qǐng)求?！痹诿绹?、英國和澳大利亞等英美法系國家，當(dāng)事人違反和解協(xié)議承諾，相關(guān)違反構(gòu)成重大或持續(xù)性違約，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)向法院提起訴訟，由法院強(qiáng)制當(dāng)事人履行協(xié)議，并采取違約懲處措施。

（3） 司法監(jiān)督機(jī)制

美國SEC可以通過司法程序與當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議，由法院頒授和解同意令，和解協(xié)議據(jù)此具備司法效力，當(dāng)事人和解義務(wù)的履行受法院監(jiān)督。獲頒授同意令的SEC和解協(xié)議，具有藐視法庭的禁制效果（contempt power），當(dāng)事人違反和解協(xié)議的內(nèi)容，SEC可以以藐視法庭的罪名向法院起訴追究當(dāng)事人責(zé)任。

與SEC和解制度相似，澳大利亞ASIC也可選擇通過司法程序與當(dāng)事人達(dá)成法院可執(zhí)行承諾（court enforceable undertaking），使得可執(zhí)行承諾協(xié)議具備司法效力。ASIC選擇向當(dāng)事人提起有關(guān)處罰的民事訴訟（civil litigation）后，ASIC與當(dāng)事人達(dá)成的由法院監(jiān)督執(zhí)行的可執(zhí)行承諾協(xié)議將具有禁制效果。協(xié)議達(dá)成后，ASIC撤回其在法院提起的民事訴訟，ASIC和當(dāng)事人各自承擔(dān)有關(guān)訴訟費(fèi)用。當(dāng)事人違反法院可執(zhí)行承諾內(nèi)容將視同違反法院的禁制令判決，受到藐視法庭責(zé)任追究。

（四）我國制度設(shè)計(jì)路徑探析

我國《承諾制度實(shí)施辦法》第14條就我國承諾認(rèn)可協(xié)議應(yīng)當(dāng)載明的事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定。對(duì)比域外規(guī)定和實(shí)踐，我國承諾認(rèn)可協(xié)議已涵蓋財(cái)產(chǎn)罰、投資者補(bǔ)償、企業(yè)合規(guī)等基本內(nèi)容，但仍然存在改進(jìn)空間。

第一，當(dāng)事人對(duì)承諾金數(shù)額的預(yù)期不明，承諾金征收作為財(cái)產(chǎn)罰措施的威懾力不足。相比《和解試點(diǎn)辦法》，《承諾制度實(shí)施辦法》第14條對(duì)確定承諾金數(shù)額應(yīng)當(dāng)考慮的因素作了擴(kuò)大，包括：當(dāng)事人因涉嫌違法行為可能獲得的收益或者避免的損失；當(dāng)事人涉嫌違法行為依法可能被處以罰款、沒收違法所得的金額；投資者因當(dāng)事人涉嫌違法行為所遭受的損失；簽署承諾認(rèn)可協(xié)議時(shí)案件所處的執(zhí)法階段；需要考慮的其他情形等五個(gè)方面。特別是鑒于確定承諾金數(shù)額是投資者獲償?shù)闹匾Ｕ?，《承諾制度實(shí)施辦法》新增“簽署承諾認(rèn)可協(xié)議時(shí)案件所處的執(zhí)法階段”作為考慮因素，鼓勵(lì)盡早結(jié)案。同時(shí)，為鼓勵(lì)當(dāng)事人積極賠付投資者，與先行賠付、證券民事賠償訴訟等制度相銜接，《承諾制度實(shí)施規(guī)定》第12條還進(jìn)一步規(guī)定承諾金數(shù)額可以不包括已向投資者賠償損失的金額。但上述規(guī)定較為原則，缺少更具操作性的詳細(xì)規(guī)定。從我國證券行政和解的試點(diǎn)實(shí)踐看，這兩起案例均只簡(jiǎn)單披露了當(dāng)事人為達(dá)成和解協(xié)議所支付的和解金金額，未對(duì)金額計(jì)算方法、依據(jù)和考慮因素作進(jìn)一步說明，且涉案和解金數(shù)額巨大。高盛亞洲、北京高華案的當(dāng)事人須交納和解金合計(jì)1.5億元，上海司度案的五家和解當(dāng)事人合計(jì)交納和解金約6.9億元。承諾金數(shù)額計(jì)算的不透明容易引發(fā)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)黑箱操作、越權(quán)執(zhí)法、濫用自由裁量等問題，造成當(dāng)事人對(duì)達(dá)成承諾認(rèn)可協(xié)議的經(jīng)濟(jì)代價(jià)預(yù)期不明確，不利于發(fā)揮承諾金對(duì)公眾的引導(dǎo)和威懾作用。對(duì)此，我國可借鑒英國和我國香港特區(qū)相關(guān)實(shí)踐，在立法或監(jiān)管規(guī)定中明確不同執(zhí)法階段、不同違法情節(jié)、不同配合執(zhí)法情況下的具體承諾金寬減或加重檔次，促使當(dāng)事人盡早與證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)達(dá)成承諾認(rèn)可協(xié)議，節(jié)省執(zhí)法資源同時(shí)，規(guī)范承諾制度運(yùn)行過程，避免證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)隨意確定承諾金數(shù)額。

第二，現(xiàn)有實(shí)踐中承諾制度適用的時(shí)效性較差，投資者獲償?shù)募皶r(shí)性堪憂。高盛亞洲、北京高華案和上海司度案均不涉及投資者賠償問題。但就算案件涉及投資者補(bǔ)償，投資者獲償?shù)募皶r(shí)性也十分堪憂。高盛亞洲、北京高華案的涉案行為發(fā)生至和解公告的時(shí)間跨度長達(dá)7年，上海司度案的涉案行為發(fā)生至和解公告的時(shí)間跨度長達(dá)5年。而證券民事訴訟從立案到一審判決、二審判決，平均需時(shí)也才11.3個(gè)月。從提升投資者獲償?shù)募皶r(shí)性角度，承諾事項(xiàng)的溝通協(xié)商時(shí)間不宜過長。目前，《承諾制度實(shí)施辦法》第11條規(guī)定協(xié)商溝通期限為6個(gè)月，經(jīng)批準(zhǔn)延長的期限最長不得超過6個(gè)月，雖明確了溝通協(xié)商不得超過12個(gè)月總時(shí)長，但相較《和解試點(diǎn)辦法》及《和解實(shí)施辦法（征求意見稿）》規(guī)定的常規(guī)行政和解協(xié)商3個(gè)月期限（不含延長期限），溝通協(xié)商期限規(guī)定仍然過長。除壓縮承諾制度時(shí)限，加快當(dāng)事人承諾案件處理效率外，我國還可借鑒SEC公平基金經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步在立法或承諾認(rèn)可協(xié)議中明確規(guī)定投資者補(bǔ)償款項(xiàng)的劃轉(zhuǎn)、分配流程和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，明確各方的權(quán)利義務(wù)，并由證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)加以監(jiān)督落實(shí)，真正實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾及時(shí)補(bǔ)償投資者損失的制度效果。

第三，合規(guī)措施及其監(jiān)督落實(shí)機(jī)制規(guī)定仍有欠缺。證券行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾具有懲罰和糾正的雙重制度價(jià)值，不僅使得違法者受到財(cái)產(chǎn)罰懲處，還進(jìn)一步整頓了違法者的公司治理、內(nèi)部控制機(jī)制，促進(jìn)問題的有效解決、市場(chǎng)秩序的及時(shí)恢復(fù)。實(shí)現(xiàn)糾正和預(yù)防違法功能的關(guān)鍵是確保承諾認(rèn)可協(xié)議中合規(guī)措施的針對(duì)性、實(shí)效性。對(duì)此，《承諾制度實(shí)施辦法》第13條第1款第3項(xiàng)規(guī)定了承諾認(rèn)可協(xié)議應(yīng)當(dāng)載明“當(dāng)事人承諾采取的糾正涉嫌違法行為、賠償有關(guān)投資者損失、消除損害或者不良影響的具體措施”?！冻兄Z制度實(shí)施規(guī)定》第15條進(jìn)一步明確了承諾辦理部門負(fù)責(zé)組織監(jiān)督當(dāng)事人履行承諾認(rèn)可協(xié)議約定的義務(wù)，當(dāng)事人所在轄區(qū)的派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)核查驗(yàn)收當(dāng)事人履行承諾認(rèn)可協(xié)議的情況，并將核查結(jié)果作為當(dāng)事人是否完全履行的依據(jù)。但現(xiàn)有規(guī)定和實(shí)踐仍有不足。一是合規(guī)措施的類型、適用情形及考慮因素立法未有進(jìn)一步規(guī)定，現(xiàn)有案例的信息公開存在不足。上海司度案僅表示“申請(qǐng)人已采取必要措施加強(qiáng)公司的內(nèi)控管理，并在完成后向中國證監(jiān)會(huì)提交書面整改報(bào)告”，高盛亞洲、北京高華案僅寫明“申請(qǐng)人已采取必要措施加強(qiáng)公司的內(nèi)控管理，并在完成后向中國證監(jiān)會(huì)提交書面整改報(bào)告”。當(dāng)事人加強(qiáng)公司內(nèi)控管理的具體舉措及其落實(shí)情況未向公眾公開，投資者和公眾無從獲悉整改情況，無法對(duì)合規(guī)措施進(jìn)行客觀公正的監(jiān)督評(píng)估。對(duì)此，我國有必要在相關(guān)規(guī)范或執(zhí)法指引中對(duì)行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的合規(guī)措施，如對(duì)相關(guān)責(zé)任人員的資格禁入或限制、更換負(fù)有責(zé)任的董事或高管、制定專項(xiàng)合規(guī)計(jì)劃等作明確規(guī)定，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)個(gè)案合規(guī)措施情況及落實(shí)效果的信息公開。二是監(jiān)督實(shí)施機(jī)制較為單一。在監(jiān)督當(dāng)事人落實(shí)承諾認(rèn)可協(xié)議的機(jī)制上，目前我國僅有行政監(jiān)督機(jī)制，即由證監(jiān)會(huì)相關(guān)部門負(fù)責(zé)當(dāng)事人履行承諾認(rèn)可協(xié)議約定義務(wù)的監(jiān)督。未來，我國可以進(jìn)一步探索第三方專家監(jiān)督、司法監(jiān)督等多元監(jiān)督機(jī)制，提升不履行承諾義務(wù)的懲治力度，確保承諾認(rèn)可協(xié)議履行的效果質(zhì)量。

五、承諾程序：相關(guān)各方利益應(yīng)如何保障？

行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾屬于效率色彩濃郁、法治化要素相對(duì)較低的制度模式，尤為需要關(guān)注權(quán)力濫用問題。法律規(guī)范對(duì)證監(jiān)會(huì)適用證券行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的程序作了嚴(yán)格規(guī)范，如規(guī)定承諾申請(qǐng)只能由當(dāng)事人提出，申請(qǐng)受理后不中止對(duì)案件的調(diào)查等，對(duì)各方利益保障的制度規(guī)定則相對(duì)較少。事實(shí)上，保障行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾中利益相關(guān)人的制度設(shè)計(jì)，同樣可以起到提升承諾制度合理性與專業(yè)性、防范這一制度被濫用的作用。各國證券行政和解實(shí)踐均強(qiáng)調(diào)對(duì)和解各方利益的保障。

（一）承諾當(dāng)事人：“無損權(quán)利”原則

為保障當(dāng)事人權(quán)利，英美法系國家強(qiáng)調(diào)了證券行政和解商討是在“無損權(quán)利”（without prejudice）的基礎(chǔ)上進(jìn)行。所謂“無損權(quán)利”原則，是指除非另有協(xié)議，執(zhí)法當(dāng)局與當(dāng)事人都不能在以后的行政或者司法程序中，提及和解商討相關(guān)內(nèi)容，但就是否達(dá)成和解一事出現(xiàn)的任何爭(zhēng)議除外。例如，中國香港證監(jiān)會(huì)在其發(fā)布的《證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會(huì)紀(jì)律處分程序概覽》中指出，“證監(jiān)會(huì)透過協(xié)議解決紀(jì)律處分程序，相關(guān)商討都是在'無損權(quán)利’的基礎(chǔ)上進(jìn)行的”。英國FCA《執(zhí)法指南》第5.9條也指出，行政和解中當(dāng)事人所作的承認(rèn)、陳述或與和解談判有關(guān)的書面文件，不得作為執(zhí)法部門提交處罰部門或者法庭的證據(jù)。“無損權(quán)利”原則保障了當(dāng)事人的自由陳述權(quán)，當(dāng)事人可以放心地將涉案事實(shí)情況和自己的立場(chǎng)、“底線”與監(jiān)管當(dāng)局充分交換意見，而無須擔(dān)心因自身不利陳述遭受監(jiān)管當(dāng)局后續(xù)指控。“無損權(quán)利”原則還防范了監(jiān)管當(dāng)局濫用和解制度，從被調(diào)查對(duì)象中套取“自認(rèn)口供”。但需要指出的是，“無損權(quán)利”原則僅約束和解協(xié)議雙方，對(duì)第三人（如受損投資者）并不適用。因此，如果當(dāng)事人在證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)公開的和解公告或協(xié)議中承認(rèn)了違法或過錯(cuò)，受損投資者仍然可以將相關(guān)事實(shí)、和解對(duì)象承認(rèn)違法情況作為證據(jù)用于后續(xù)民事索賠訴訟。

（二）受損投資者：第三方參與制度

證券行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾不能通過犧牲第三方利益來換取行政目的的實(shí)現(xiàn)。我國臺(tái)灣地區(qū)專門規(guī)定了行政和解的第三方參與制度，包括聽證制度和第三人書面同意制度。對(duì)已遭受涉嫌違法行為損害的第三方，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)在與當(dāng)事人達(dá)成行政和解契約前，應(yīng)當(dāng)通過聽證等方式征求其意見。臺(tái)灣地區(qū)行政主管部門“金融監(jiān)督管理委員會(huì)締結(jié)行政和解契約處理原則”第7條規(guī)定，“本會(huì)于行政和解契約協(xié)商過程中，應(yīng)就所欲和解之內(nèi)容征詢利害關(guān)系人之意見或舉行聽證”。對(duì)因行政和解的成立而可能遭受損害的第三方，行政和解契約須經(jīng)該第三人書面同意?！靶姓绦蚍ā钡?40條規(guī)定，“行政契約依約定內(nèi)容履行將侵害第三人之權(quán)利者，應(yīng)經(jīng)該第三人書面之同意，始生效力”。

此外，美國SEC《行為規(guī)范》也就執(zhí)法程序中利害關(guān)系人提交聲明制度作了規(guī)定，利害關(guān)系人提交的聲明應(yīng)轉(zhuǎn)交恰當(dāng)?shù)牟块T主任或地區(qū)主任，并抄送展開調(diào)查的SEC工作人員，并明確與之相關(guān)的具體調(diào)查。如果SEC工作人員建議啟動(dòng)執(zhí)法程序，利害關(guān)系人的所有聲明均應(yīng)與工作人員備忘錄共同轉(zhuǎn)交SEC。

（三）社會(huì)公眾：信息公開制度

行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的信息公開對(duì)保障公眾知情權(quán)、發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督功能至關(guān)重要，也有利于證券執(zhí)法可視性，給潛在違法者一種警示。但行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾作為公法與私法融合的產(chǎn)物，體現(xiàn)私法契約精神，具有一定的保密性。承諾程序全過程的公開不僅不利于承諾認(rèn)可協(xié)議的高效達(dá)成，也不利于促成承諾當(dāng)事人積極提交承諾申請(qǐng)。對(duì)此，不同國家和地區(qū)的實(shí)踐存在差異。

美國和我國香港特區(qū)主張信息適度公開。美國以SEC執(zhí)法新聞、和解決定書或法院判決書的方式公開和解信息，不會(huì)直接披露和解協(xié)議全文。實(shí)踐中，SEC和法院文書對(duì)和解信息披露較為詳細(xì)，除了公開和解的結(jié)果，還附上較為詳細(xì)的和解說明，包括達(dá)成和解的基本事實(shí)、理由、依據(jù)和最終采取的懲處措施等。原則上，我國香港證監(jiān)會(huì)對(duì)每一個(gè)和解個(gè)案都會(huì)在網(wǎng)站上進(jìn)行公告，說明涉嫌違規(guī)事實(shí)、和解協(xié)議具體內(nèi)容（特別是涉及投資者補(bǔ)償內(nèi)容）、香港證監(jiān)會(huì)與當(dāng)事人達(dá)成和解的理由、當(dāng)事人所受懲處等，但和解協(xié)議不公開。

澳大利亞和英國則更強(qiáng)調(diào)信息充分公開。澳大利亞ASIC在其第100號(hào)監(jiān)管指南中，規(guī)定了 ASIC不得與承諾方達(dá)成秘密協(xié)議。除涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等事項(xiàng)可免予公開外，ASIC與當(dāng)事人所簽訂的可執(zhí)行承諾協(xié)議及當(dāng)事人履行協(xié)議的情況應(yīng)當(dāng)在ASIC網(wǎng)站公開，供公眾查閱監(jiān)督。即使當(dāng)事人已全面履行可執(zhí)行承諾協(xié)議的各項(xiàng)義務(wù)，也不得從ASIC中刪除此前的承諾履行的義務(wù)。而英國FCA則在其《執(zhí)法指南》中明確規(guī)定了和解案件公開要求，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)了和解的先例作用。為保持決策的一致性，F(xiàn)CA通過和解方式所作的處罰決定，對(duì)后續(xù)類似案件處理具有約束作用。

（四）我國制度設(shè)計(jì)路徑探析

從我國《承諾制度實(shí)施辦法》來看，有關(guān)當(dāng)事人權(quán)益保障、受損投資者補(bǔ)償、信息公開等規(guī)定相較于《和解試點(diǎn)辦法》已有不少改進(jìn)。如《承諾制度實(shí)施辦法》第10條第2款規(guī)定，當(dāng)事人提交的材料以及在溝通協(xié)商時(shí)所作的陳述，只能用于實(shí)施行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾。這意味著承諾制度終止適用后，證監(jiān)會(huì)恢復(fù)調(diào)查、審理程序的，當(dāng)事人在溝通協(xié)商中所作的自認(rèn)不作為認(rèn)定違法事實(shí)的依據(jù)，這一制度設(shè)計(jì)吸收了英美法系國家“無損權(quán)利”原則的經(jīng)驗(yàn)。又如第15條要求證監(jiān)會(huì)作出中止調(diào)查決定以及終止調(diào)查決定的，應(yīng)當(dāng)制作決定書，送達(dá)當(dāng)事人，并將決定書予以公告。第16條則要求證監(jiān)會(huì)在決定終止適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾前，應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事人意見。

但《承諾制度實(shí)施辦法》不少規(guī)定仍然存在不足甚至倒退，有必要得到優(yōu)化。

第一，公眾參與機(jī)制不完備造成外部監(jiān)督力量薄弱，不能形成對(duì)執(zhí)法者道德風(fēng)險(xiǎn)的有效對(duì)抗。消除公眾尤其是案件利害關(guān)系人對(duì)執(zhí)法者道德風(fēng)險(xiǎn)的質(zhì)疑，是證券行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度有效實(shí)施的關(guān)鍵。然而，《承諾制度實(shí)施辦法》中有關(guān)公眾參與的規(guī)定卻存在倒退?！逗徒庠圏c(diǎn)辦法》第27條第2款規(guī)定：“中國證監(jiān)會(huì)在就行政和解金的數(shù)額與行政相對(duì)人進(jìn)行協(xié)商的過程中，可以采取適當(dāng)方式，就投資者損失情況聽取投資者的意見。”《承諾制度實(shí)施辦法》第14條第2款卻將該條改為：“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以就適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾涉及的專業(yè)問題征求證券期貨交易場(chǎng)所、證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)、投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)等相關(guān)機(jī)構(gòu)或者專家學(xué)者的意見。”原有的聽取投資者意見制度被專業(yè)咨詢制度所替代，且不說專業(yè)咨詢能否起到聽取投資者意見的同樣效果，這一改動(dòng)削弱了本就不完備的公眾參與機(jī)制，不利于減少社會(huì)大眾對(duì)行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的不信任感，不利于凸顯行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾協(xié)商執(zhí)法、民主行政的價(jià)值。事實(shí)上，在有受損投資者的情況下，使其參與到承諾程序中來，一方面可以更好地保障其受損利益得到補(bǔ)償，另一方面可以對(duì)監(jiān)管部門的權(quán)力行使形成有效的制約、監(jiān)督。

我國有必要建立充分、全面的公眾參與證券行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾機(jī)制，有效制約執(zhí)法者權(quán)力行使。可探索的具體措施包括：（1）明確規(guī)定溝通協(xié)商過程中聽取利害關(guān)系人的意見制度，建立聽證制度?！逗徒庠圏c(diǎn)辦法》第27條規(guī)定了聽取投資者意見制度，但僅適用于和解金數(shù)額確認(rèn)事項(xiàng)，證監(jiān)會(huì)是否聽取當(dāng)事人意見以及如何聽取當(dāng)事人意見具有裁量權(quán)。拓寬聽取投資者意見范圍，提升聽取意見的質(zhì)量，可以借鑒我國臺(tái)灣地區(qū)行政和解聽證制度，規(guī)定證監(jiān)會(huì)與當(dāng)事人就行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾事項(xiàng)擬達(dá)成的協(xié)議，必須通過舉行聽證或采取其他方式，征詢投資者和其他利害關(guān)系人的意見。聽證制度中，聽證代表可以參考集團(tuán)訴訟的代表人制度，由符合聽證資格的利害關(guān)系人推選代表參加聽證，提高聽證效率。（2）建立利害關(guān)系人書面同意制度。承諾認(rèn)可協(xié)議涉及當(dāng)事人為或者不為特定行為的承諾，當(dāng)事人的承諾在約束自身的同時(shí)，也可能涉及承諾雙方之外的主體因承諾認(rèn)可協(xié)議的達(dá)成而受到損害。我國證券行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度應(yīng)明確規(guī)定如承諾認(rèn)可協(xié)議的履行將損害第三人的權(quán)利，協(xié)議必須經(jīng)該第三人書面同意。

第二，行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的信息公開規(guī)定不足，難以保障外部監(jiān)督與問責(zé)。在行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的公信力和高效便捷之間，信息的公開與保密需要尋求平衡。從行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的實(shí)施流程看，相關(guān)信息可以分為三個(gè)層次：一是過程信息，包括承諾制度適用申請(qǐng)、受理和雙方協(xié)商過程中產(chǎn)生的信息；二是結(jié)果信息，包括達(dá)成的承諾認(rèn)可協(xié)議文本、新聞公告、中止或終止調(diào)查決定書等信息；三是履行信息，包括承諾當(dāng)事人履行義務(wù)的情況、相關(guān)方出具的履行監(jiān)督報(bào)告等信息。行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾從啟動(dòng)、協(xié)商、達(dá)成協(xié)議到最終履行，對(duì)公眾利益的影響程度不斷加深，應(yīng)當(dāng)公開的信息內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)不斷豐富。但《承諾制度實(shí)施辦法》與《承諾制度實(shí)施規(guī)定》僅簡(jiǎn)單規(guī)定了中止和終止調(diào)查決定書的公開要求及信息披露義務(wù)人的信息披露要求，尚未構(gòu)建起差異化的行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾信息公開安排。

行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的過程信息涉及證監(jiān)會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間就是否同意受理當(dāng)事人承諾申請(qǐng)的審議、決策過程，以及雙方就承諾認(rèn)可協(xié)議條款的當(dāng)面協(xié)商內(nèi)容，具有內(nèi)部性、非終極性特點(diǎn)，屬于過程性的內(nèi)部信息，公開將可能導(dǎo)致國家、商業(yè)秘密泄露或公共利益、他人合法權(quán)益損害。《中華人民共和國政府信息公開條例》（2019年修訂）第16條規(guī)定了行政過程信息為相對(duì)不公開信息。故此，過程信息原則上不予公開，對(duì)涉及投資者人數(shù)眾多、社會(huì)關(guān)注度高的案件，可依時(shí)依事將重要節(jié)點(diǎn)通過新聞公告向社會(huì)告知。

對(duì)結(jié)果信息及履行信息，原則上應(yīng)當(dāng)予以公開。首先，作為證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法決定之一種，中止和終止調(diào)查決定書應(yīng)當(dāng)予以公開，決定書應(yīng)當(dāng)載明當(dāng)事人信息、涉案基本事實(shí)、承諾制度適用理由、承諾認(rèn)可協(xié)議的主要內(nèi)容等，并加強(qiáng)對(duì)合規(guī)措施、承諾金計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)等的說明。其次，由于決定書已概括了承諾認(rèn)可協(xié)議文本的主要內(nèi)容，從不泄露商業(yè)秘密、維護(hù)當(dāng)事人申請(qǐng)承諾制度適用的積極性、鼓勵(lì)盡早結(jié)案等角度，承諾認(rèn)可協(xié)議本文可不予公開。最后，履行信息涉及當(dāng)事人合規(guī)措施的落實(shí)，對(duì)恢復(fù)市場(chǎng)秩序、補(bǔ)償投資者損失影響較大，應(yīng)當(dāng)予以公開，發(fā)揮公眾監(jiān)督效果。

結(jié)語

作為一種以柔克剛、以退為進(jìn)的執(zhí)法方式，行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾是體系化提升我國證券執(zhí)法實(shí)效性的重要工具。立足我國證券期貨領(lǐng)域行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度尚未成熟定型，實(shí)踐適用次數(shù)有限，市場(chǎng)顧慮仍未消除等實(shí)際情況，我國有必要在借鑒各國和各地區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)證券行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度作出有針對(duì)性的檢討和完善。在承諾前提方面，擴(kuò)大承諾制度適用范圍同時(shí)，可嘗試在部分涉眾型案件中將當(dāng)事人承認(rèn)違法作為達(dá)成承諾認(rèn)可協(xié)議的前提，以增強(qiáng)承諾制度正當(dāng)性并推動(dòng)其與證券民事訴訟銜接。在承諾范圍方面，通過制定執(zhí)法指引、裁量標(biāo)準(zhǔn)等方式細(xì)化目前適用條件中的原則性規(guī)定和考慮因素，探索指導(dǎo)性案例實(shí)踐，并加強(qiáng)對(duì)中止或者終止調(diào)查法律文書的釋法說理，進(jìn)而形成對(duì)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)濫用自由裁量權(quán)風(fēng)險(xiǎn)的有效管控，打消公眾顧慮。在承諾內(nèi)容方面，明確承諾金具體征收標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償受損投資者的時(shí)限性要求，通過強(qiáng)化合規(guī)措施及其監(jiān)督落實(shí)措施運(yùn)用，保證承諾認(rèn)可協(xié)議的履行效果。在承諾程序方面，改進(jìn)公眾參與機(jī)制，加強(qiáng)信息公開，通過引入強(qiáng)有力的外部監(jiān)督，讓證券行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾在實(shí)踐中真正發(fā)揮積極作用。