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對(duì)《行政復(fù)議法（修訂草案）》的修改建議

黃璞琳

全國(guó)人大常委會(huì)法工委于2022年10月底公布了《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法（修訂草案）》，并公開征求意見(jiàn)。以下是本人的幾點(diǎn)修改建議：

一、《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第十三條規(guī)定，“下級(jí)行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)作出具體行政行為的，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人?！钡?，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)）第十九條規(guī)定，“當(dāng)事人不服經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的行政行為，向人民法院提起訴訟的，以在對(duì)外發(fā)生法律效力的文書上署名的機(jī)關(guān)為被告?！倍呙黠@存在沖突，建議修訂《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》時(shí)，能夠明確厘清此問(wèn)題：當(dāng)事人不服經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議的，誰(shuí)是被申請(qǐng)人。

二、《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法（修訂草案）》第二十三條，擬對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府管轄的行政復(fù)議案件作出規(guī)定，受案范圍擬包括對(duì)以下行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的案件：本級(jí)政府工作部門作出的行政行為；下一級(jí)政府作出的行政行為；本級(jí)政府作法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)作出的行政行為；本級(jí)政府或者其工作部門管理的法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為；本級(jí)政府工作部門依法設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，以自己的名義作出的行政行為。但是，對(duì)設(shè)區(qū)的市人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)（如開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)）的工作部門，如，開發(fā)區(qū)管委會(huì)房管局或城管局，以其部門名義作出的行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的，由誰(shuí)作為復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行管轄？對(duì)前述情形，《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法（修訂草案）》未作規(guī)定，建議在其第二十三條第一款中增加規(guī)定，明確由同級(jí)政府管轄。

三、《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法（修訂草案）》第二十六條擬規(guī)定，“對(duì)海關(guān)、金融、外匯管理等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)、稅務(wù)和國(guó)家案例機(jī)關(guān)的行政行為不服的，向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議。”省級(jí)及以下消防救援機(jī)構(gòu)，也是實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。但是，因地方消防救援機(jī)構(gòu)是由原公安消防部隊(duì)轉(zhuǎn)隸而來(lái)，尤其是設(shè)區(qū)的市消防救援機(jī)構(gòu)的行政復(fù)議審理能力有限，很多地方都是由市、縣（區(qū)）人民政府受理不服同級(jí)消防救援機(jī)構(gòu)行政行為的復(fù)議案件。建議《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法（修訂草案）》明確對(duì)地方消防救援機(jī)構(gòu)行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的管轄機(jī)關(guān)。

四、《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法（修訂草案）》第二十八條第一款擬規(guī)定，符合七項(xiàng)規(guī)定的行政復(fù)議申請(qǐng)應(yīng)予受理，其中第七項(xiàng)情形是“行政復(fù)議機(jī)關(guān)未受理過(guò)該申請(qǐng)人就同一行政行為提出的行政復(fù)議申請(qǐng)，并且人民法院未受理過(guò)該申請(qǐng)人就同一行政行為提起的行政訴訟”。實(shí)務(wù)中存在一種情形，即：與行政行為有利害關(guān)系的當(dāng)事人，在法定申請(qǐng)行政復(fù)議期限內(nèi)，先提起行政訴訟并被法院受理，因故撤回起訴且被法院裁定準(zhǔn)許后，仍在法定申請(qǐng)行政復(fù)議期限內(nèi)，向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議的。此情形下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)否受理？個(gè)人認(rèn)為，此情形下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)受理，建議《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法（修訂草案）》第二十八條明確此點(diǎn)。

五、《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法（修訂草案）》第七十條第二款規(guī)定，“行政復(fù)議機(jī)構(gòu)準(zhǔn)予撤回行政復(fù)議申請(qǐng)、行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定終止行政復(fù)議的，申請(qǐng)人不得再以同一事實(shí)和理由提出行政復(fù)議申請(qǐng)。但是，申請(qǐng)人能夠證明撤回行政復(fù)議申請(qǐng)違背其真實(shí)意思表示的除外?！薄吨腥A人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第三十八條第二款也有類似規(guī)定。但是，《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法（修訂草案）》第二十八條第一款第七項(xiàng)列舉的應(yīng)予受理的行政復(fù)議申請(qǐng)應(yīng)符合的第七項(xiàng)要求，是“行政復(fù)議機(jī)關(guān)未受理過(guò)該申請(qǐng)人就同一行政行為提出的行政復(fù)議申請(qǐng)，并且人民法院未受理過(guò)該申請(qǐng)人就同一行政行為提起的行政訴訟”，且該條第二款規(guī)定“對(duì)不符合前款規(guī)定的行政復(fù)議申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在審查期限內(nèi)決定不予受理并說(shuō)明理由……”。顯然，《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法（修訂草案）》第二十八條現(xiàn)有表述，與第七十條第二款表述不協(xié)調(diào)、存在沖突。建議修改《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法（修訂草案）》第二十八條現(xiàn)有表述，將申請(qǐng)人能夠證明撤回行政復(fù)議申請(qǐng)違背其真實(shí)意思表示的情形，排除在復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理的情形之外。

六、《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法（修訂草案）》第二十八條第二款現(xiàn)有表述是“對(duì)不符合前款規(guī)定的行政復(fù)議申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在審查期限內(nèi)決定不予受理并說(shuō)明理由；對(duì)符合前款規(guī)定，但是不屬于本機(jī)關(guān)管轄的行政復(fù)議申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)在不予受理決定中告知申請(qǐng)人向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出”。但是，該條第一款第六項(xiàng)所列舉的情形就是“屬于本機(jī)關(guān)管轄范圍”，因此，該條第二款后半句“符合前款規(guī)定，但是不屬于本機(jī)關(guān)管轄的行政復(fù)議申請(qǐng)”，就存在邏輯矛盾、表述不協(xié)調(diào)：行政復(fù)議申請(qǐng)不屬于本機(jī)關(guān)管轄的，就不符合前款第六項(xiàng)規(guī)定，也就不能表述為“符合前款規(guī)定”。為此，建議將該款中的“符合前款規(guī)定”，修改為“符合前款第一項(xiàng)到第五項(xiàng)、第七項(xiàng)規(guī)定”。

七、《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法（修訂草案）》第二十九條第一款擬規(guī)定，“行政復(fù)議申請(qǐng)材料不齊全或者表述不清楚，無(wú)法判斷行政復(fù)議申請(qǐng)是否符合本法第二十八條第一款規(guī)定的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起五日內(nèi)書面通知申請(qǐng)人補(bǔ)正。補(bǔ)正通知應(yīng)當(dāng)一次性載明需要補(bǔ)正的事項(xiàng)?！薄吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十一條第三款規(guī)定，“起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的內(nèi)容?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》（2022年修改）第二百一十條規(guī)定，“原告在起訴狀中有謾罵和人身攻擊之辭的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其修改后提起訴訟?！睂?shí)務(wù)中，也經(jīng)常出現(xiàn)行政復(fù)議申請(qǐng)書存在內(nèi)容欠缺，或者存在謾罵、人身攻擊、對(duì)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行攻擊等錯(cuò)誤內(nèi)容的情形。建議《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法（修訂草案）》第二十九條第一款，也借鑒《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十一條第三款、最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》（2022年修改）第二百一十條之規(guī)定，對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)書存在內(nèi)容欠缺，或者存在謾罵、人身攻擊、對(duì)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行攻擊等錯(cuò)誤內(nèi)容的情形，明確行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)一次性告知申請(qǐng)人修改或者補(bǔ)正相關(guān)內(nèi)容。

八、《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法（修訂草案）》第四十三條，擬對(duì)行政復(fù)議期間被申請(qǐng)人補(bǔ)充證據(jù)的規(guī)則作出規(guī)定。建議借鑒最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2002〕21號(hào)）第五十九條，增加規(guī)定：“被申請(qǐng)人在作出原行政行為的行政程序中依照法定程序要求申請(qǐng)人提供證據(jù)，申請(qǐng)人依法應(yīng)當(dāng)提供而拒不提供，在行政復(fù)議程序中提供的證據(jù)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)一般不予采納。”

九、《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第五十一條規(guī)定，“行政復(fù)議機(jī)關(guān)在申請(qǐng)人的行政復(fù)議請(qǐng)求范圍內(nèi)，不得作出對(duì)申請(qǐng)人更為不利的行政復(fù)議決定?！薄吨腥A人民共和國(guó)行政復(fù)議法（修訂草案）》第六十二條第二款，也擬規(guī)定“行政復(fù)議機(jī)關(guān)不得作出對(duì)申請(qǐng)人更為不利的變更決定，但第三人提出相反請(qǐng)求的除外。”《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法（修訂草案）》第六十三條，擬對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)令被申請(qǐng)人重新作出行政行為的條件、重新作出行政行為的規(guī)則作出規(guī)定。為此，建議在《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法（修訂草案）》第六十三條增加一款，對(duì)被申請(qǐng)人重新作出行政行為時(shí)，落實(shí)不得因申請(qǐng)行政復(fù)議而對(duì)申請(qǐng)人不利原則作出要求：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)令被申請(qǐng)人重新作出行政行為的，被申請(qǐng)人不得作出對(duì)申請(qǐng)人更為不利的行政行為，但第三人提出相反請(qǐng)求的除外。”